2008年1月1日開始施行的《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》將內(nèi)、外資企業(yè)所得稅稅率統(tǒng)一定為25％，《中華人民共和國反壟斷法》將于2008年8月1日開始施行，這一系列大的舉措使中國關(guān)于外資優(yōu)惠政策的爭論暫時(shí)告一段落，標(biāo)志著中國外資政策開始了又一輪新的調(diào)整。外資政策的調(diào)整是否意味著中國吸引外資政策的轉(zhuǎn)變?是否會(huì)減少外資的流入?

東道國投資激勵(lì)政策的效應(yīng)分析

東道國為了吸引外資流入、實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，往往會(huì)采取對某些外國投資的鼓勵(lì)與優(yōu)惠措施，這些政策措施通常包括財(cái)政鼓勵(lì)措施、金融鼓勵(lì)措施及其他鼓勵(lì)措施。然而，投資激勵(lì)政策的效果受多種因素的影響，投資激勵(lì)效應(yīng)具有錯(cuò)綜復(fù)雜性和客觀差異性。不同的激勵(lì)工具、不同的母國稅制以及不同投資動(dòng)機(jī)和特征的跨國公司，都會(huì)影響東道國投資激勵(lì)的實(shí)際效應(yīng)，此外，F(xiàn)DI激勵(lì)政策的效果還受制于該經(jīng)濟(jì)體的吸收能力。在投資激勵(lì)政策相同的情況下，吸收能力的不同也會(huì)使政策效果表現(xiàn)出較大的差異。

由于投資激勵(lì)效應(yīng)的錯(cuò)綜復(fù)雜性和客觀差異性，使得一國的外資政策效果具有不確定性。

1、激勵(lì)政策不是FDI流向的決定因素。

(1)東道國政府外資政策對吸引FDI的不確定性。雖然東道國政府對FDI的政策決定著FDI可能扮演的角色，F(xiàn)DI政策在方向上發(fā)生變化一一更開放或是更封閉，對FDI進(jìn)入的影響有很大差異，通常實(shí)行更開放的政策的目的是要促使FDI進(jìn)入，但這種誘導(dǎo)也可能不起作用。對跨國公司來說，影響其投資區(qū)位選擇的因素是多方面的。根據(jù)鄧寧(Dunning]973)的國際生產(chǎn)折衷理論，區(qū)位優(yōu)勢只是影響跨國公司投資區(qū)位選擇因素之一。所以，作為區(qū)位優(yōu)勢之一的優(yōu)惠待遇只是構(gòu)成投資環(huán)境的一個(gè)因素，只能起到部分激勵(lì)的作用，并非決定性因素。例如在激勵(lì)政策和規(guī)制變革成為時(shí)髦趨勢后，有的國家和地區(qū)順應(yīng)這種趨勢而獲得大量的FDI涌入，如中國、中歐和東歐的一些國家；而另外一些地區(qū)雖同樣采用了自由化的FDI政策，但并沒有取得類似的效果。例如非洲的政策激勵(lì)已經(jīng)非常大膽，但是FDI流入仍然很少(UNCTAD.1998)，直至2004年，流入非洲的FDI僅為180億美元，占世界外國直接投資流量的3％。開放性FDI政策并不一定能達(dá)到預(yù)期的效果。對于所有國家而言，決定跨境直接投資流向的首要因素是宏觀經(jīng)濟(jì)形勢，2004年東亞經(jīng)濟(jì)體系宏觀經(jīng)濟(jì)欣欣向榮，吸收外商直接投資屢創(chuàng)佳績；西歐大陸國家宏觀經(jīng)濟(jì)疲軟，國際直接投資流入也萎靡不振，原因就在于此。

(2)稅收優(yōu)惠政策效果具有錯(cuò)綜復(fù)雜性。對外資實(shí)行稅收優(yōu)惠主要有以下幾個(gè)目的：第一，彌補(bǔ)市場作用的不足。由于東道國國內(nèi)市場運(yùn)行不夠完善，外國投資者擔(dān)心不能得到預(yù)期回報(bào)，于是賦予其特定的稅收優(yōu)惠以進(jìn)行彌補(bǔ)；第二，某些國家由于政府辦事效率較低、政策不明確或法規(guī)體系不完整等，會(huì)給FDI帶來風(fēng)險(xiǎn)，而為其提供特殊的稅收優(yōu)惠可以緩解這些問題，第三，通過各種稅收優(yōu)惠和稅式支出來引導(dǎo)外國資本在國內(nèi)的產(chǎn)業(yè)流向和地區(qū)流向等，以此來促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)增長和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與升級。自20世紀(jì)80年代以來，用稅收手段來吸引外資的現(xiàn)象無論是在地域上還是在范圍上都明顯擴(kuò)大了。稅收競爭的范圍涵蓋了利潤稅、資本稅、勞動(dòng)力稅、銷售稅、增值稅、進(jìn)口稅和出口稅等等方面。然而，對于稅收優(yōu)惠措施的效果，卻一直存在爭議。因?yàn)樵谖鼺DI過程中，稅收因素不是孤立起作用的，而是與其他環(huán)境要素相輔相成的。OECD的研究表明，跨國公司的投資決策過程分為兩個(gè)階段，初期投資者基于各國的經(jīng)濟(jì)和政治情況列出候選的東道國名單，在這個(gè)階段，各項(xiàng)投資激勵(lì)措施基本上不作為考慮因素；只有當(dāng)候選的東道國名單確定后，投資者才開始考察各國的投資激勵(lì)政策，此時(shí)稅收優(yōu)惠政策的重要性才會(huì)真正凸顯出來。

具體到中國，在改革開放之初，為了彌補(bǔ)中國市場機(jī)制不完善、投資環(huán)境相對較差、國際投資者對中國的對外開放政策的穩(wěn)定性存有疑慮等方面的區(qū)位劣勢，中國實(shí)行了稅收優(yōu)惠政策，涵蓋了所得稅、增值稅、營業(yè)稅、個(gè)人所得稅等各個(gè)方面。應(yīng)該說，在當(dāng)時(shí)特定的歷史條件和經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，稅收優(yōu)惠政策的實(shí)施對于中國吸引外資、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)起飛發(fā)揮了舉足輕重的作用。然而，隨著中國投資環(huán)境的日益改善，稅收優(yōu)惠給中國帶來的種種弊端日益凸現(xiàn)，具體表現(xiàn)如下：一是，在稅收優(yōu)惠下，一些技術(shù)落后的外資企業(yè)也能得以生存，或者來尋租，不利于中國的技術(shù)進(jìn)步；大的跨國公司的主要看好中國市場和投資環(huán)境，稅收優(yōu)惠并非其考慮是否對中國進(jìn)行投資的關(guān)鍵因素。與此同時(shí)，很多中小外資企業(yè)中也不乏專程享受“優(yōu)惠”的逐利者，這些企業(yè)往往帶來的是嚴(yán)重的污染。因此現(xiàn)行稅收優(yōu)惠對于我們現(xiàn)在的引進(jìn)外資的政策目標(biāo)已經(jīng)不再適當(dāng)。二是，中小企業(yè)在和外資企業(yè)的競爭中處于不利地位，而中小企業(yè)是技術(shù)創(chuàng)新的動(dòng)力和源泉；外資這種“超國民待遇”事實(shí)上已經(jīng)成為對內(nèi)資企業(yè)的一種政策歧視。稅負(fù)不均，成本不同，直接帶來企業(yè)市場競爭力的差異，不利于中國中小企業(yè)的成長和產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步。三是，據(jù)中國財(cái)政部的一份調(diào)查資料測算，1998～2000年，外資企業(yè)所得稅的綜合稅率水平分別為22.6％、21.85％和22.37％，實(shí)際稅負(fù)水平分別為10.35％、1159％和13.09％，兩者相差10個(gè)百分點(diǎn)左右，大大低于內(nèi)資企業(yè)的所得稅率，在一定程度上對財(cái)政收入產(chǎn)生了影響。四是，各種外資優(yōu)惠政策還助長了大量假外資(包括迂回FDI)的產(chǎn)生，即國內(nèi)資本為了能利用各種外資優(yōu)惠政策，它們以各種途徑流向國外，再通過各種引資渠道流回國內(nèi)，從而形成假外資。世界銀行《2002年全球金融發(fā)展報(bào)告》分析，中國近年來“返程投資”比例有所上升。亞洲開發(fā)銀行2004年6月發(fā)布報(bào)告認(rèn)為，中國“返程投資”規(guī)模被低估，其占中國對外發(fā)布外商直接投資流入規(guī)模的26％至54％，平均規(guī)模約為40％。中國學(xué)者研究中具有代表性的一種看法是，“假外資”占中國每年吸引外資的比重約為三分之一。

因此，我們既不能簡單否認(rèn)稅收政策在吸引FDI中的作用，也不能片面強(qiáng)調(diào)稅收政策的作用而忽視其局限性。正如Jacques MorissetNeda Pimia(2000)所指出的那樣，“稅收激勵(lì)既不能彌補(bǔ)國家投資環(huán)境中的嚴(yán)重缺陷，也不能產(chǎn)生理想的外部效應(yīng)，但是在其他因素(如基礎(chǔ)設(shè)施、運(yùn)輸成本，政治和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定)大體相等時(shí)，一個(gè)地區(qū)的稅收就有可能對投資商的選擇發(fā)生重要影響。然而，這種影響并不是千篇一律的，他取決于所使用的稅收手段、跨國公司的特征，以及本國和投資接納國稅收體制之間的關(guān)系。”在實(shí)際中，我們應(yīng)根據(jù)一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和利用外資的階段特點(diǎn)，使稅收政策與利用外資的戰(zhàn)略相適應(yīng)。

2、外資流入對促進(jìn)東道國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性。即使東道國的投資激勵(lì)措施產(chǎn)生了吸引外資流入的效應(yīng)，但外資流入是否能實(shí)現(xiàn)東道國引資的目標(biāo)呢?下面我們接著對這一問題進(jìn)行分析。

(1)FDI流入對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的不確定性，各國政府自身必須具備足夠的吸收能力，才能使競爭到的資源對本國經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮積極作用。從實(shí)踐上看，雖然許多國家或地區(qū)如中國、新加坡、中國香港和臺(tái)灣地區(qū)等都成功地利用FDI促進(jìn)了本國經(jīng)濟(jì)的增長，但拉美國家在FDI方面的教訓(xùn)也十分慘痛，因此，F(xiàn)DI與一國經(jīng)濟(jì)增長并非必然存在正向關(guān)系。而且，F(xiàn)DI的激勵(lì)競爭有時(shí)候不但不會(huì)提高反而會(huì)降低一個(gè)國家的福利水平。在一項(xiàng)對過去15年以來30個(gè)國家，183個(gè)FDI項(xiàng)目的評估中，一項(xiàng)新的研究發(fā)現(xiàn)，有25％～45％的項(xiàng)目對一個(gè)國家的福利水平具有凈負(fù)面影響。

(2)FDI促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步的不確定性。FDI促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步的一個(gè)重要渠道是技術(shù)外溢效應(yīng)，但FDI的技術(shù)外溢效應(yīng)有著復(fù)雜的作用機(jī)制和產(chǎn)生條件，雖然國內(nèi)外學(xué)者對FDI的技術(shù)外溢效應(yīng)進(jìn)行了系統(tǒng)的實(shí)證研究，然而檢驗(yàn)的結(jié)果卻并未得到一個(gè)統(tǒng)一的結(jié)論。此外，F(xiàn)DI激勵(lì)政策的有效性取決于該經(jīng)濟(jì)體的吸收能力。政府為了強(qiáng)化自己在FDI上的競爭力，就需要改善自身的吸收能力，但吸收能力的培養(yǎng)和政策激勵(lì)以及規(guī)制變革幾乎沒有由此及彼的關(guān)系。因此，一國即使通過投資激勵(lì)政策吸引到了外資，也不一定能產(chǎn)生正的技術(shù)外溢效應(yīng)，從而不一定能促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步。

(3)目標(biāo)定位的激勵(lì)政策對實(shí)現(xiàn)東道國引資目標(biāo)效果明顯。目標(biāo)定位可以有不同的定義，大體上，目標(biāo)定位是將促進(jìn)投資的資源集中用于吸引特定的FDI流入，而不是用于吸引一般意義上的FDI。越來越多的國家認(rèn)識(shí)到，需要采取目標(biāo)更確定的措施來吸引FDI。目標(biāo)定位方法的主要優(yōu)勢在于，有更多的機(jī)會(huì)來吸引有助于實(shí)現(xiàn)一個(gè)國家發(fā)展目標(biāo)的那類投資。

綜上所述，東道國的投資激勵(lì)政策不是唯一、也未必是諸多吸引外資流入因素中最重要的決定因素，而且，盲目采用投資激勵(lì)措施吸引的外資也未必能實(shí)現(xiàn)東道國的引資目標(biāo)，因此，各國政府就是否對FDI流入進(jìn)行激勵(lì)競爭和規(guī)制變革時(shí)，應(yīng)該立足于自己的引資目標(biāo)和這些政策的實(shí)際效果。

中國外資政策調(diào)整的效應(yīng)分析

從中國對外資政策采取優(yōu)惠政策的初衷來看，主要是為了吸引更多的外資進(jìn)入，以解決中國的資金困難、促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而，隨著中國經(jīng)濟(jì)形勢和投資環(huán)境的巨大變化、部分外資優(yōu)惠政策負(fù)面效用的逐步顯現(xiàn)及中國利用外資目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，中國外資政策確實(shí)到了非調(diào)整不可的時(shí)候。本輪外資政策的調(diào)整，將會(huì)產(chǎn)生以下效應(yīng)：

1、對中國真實(shí)的外資流入規(guī)模不會(huì)產(chǎn)生大的影響。

(1)從外資優(yōu)惠政策的調(diào)整來看，兩稅合一，逐步取消外資的超國民待遇會(huì)使那些來自于自由港的政策尋求型外資減少，同時(shí)，一些技術(shù)落后，規(guī)模較小的外資項(xiàng)目數(shù)量也將有所下降，而技術(shù)先進(jìn)的大型跨國公司的外資項(xiàng)目的數(shù)量將有所上升。(2)在逐步取消外資優(yōu)惠政策的同時(shí)，中國對外資市場準(zhǔn)入的限制在不斷放開，對外開放領(lǐng)域日益擴(kuò)大。從取消外資限制和中國廣大的市場前景這一因素考慮，中國吸引外資的規(guī)模將有所擴(kuò)大。綜合上述分析，中國利用外資政策調(diào)整對外資流入的規(guī)模不會(huì)有太大影響。

2、有利于中國利用外資目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2006年11月，國家發(fā)展和改革委員會(huì)對外發(fā)布的《中國利用外資“十一五”規(guī)劃》稱，中國將進(jìn)一步推動(dòng)利用外資從“量”到“質(zhì)”的根本轉(zhuǎn)變，使利用外資的重點(diǎn)從彌補(bǔ)資金、外匯不足切實(shí)轉(zhuǎn)到引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)和高素質(zhì)人才上來，更加注重生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、資源能源節(jié)約與綜合利用。中國的招商引資已走過了20世紀(jì)80年代主要面向海外中小企業(yè)，以三來一補(bǔ)、勞動(dòng)密集型為主的發(fā)展階段，也經(jīng)歷了20世紀(jì)90年代跨國公司開始大舉進(jìn)入中國市場的階段。在新的背景下，企業(yè)確立產(chǎn)品競爭力優(yōu)勢已由過去主要受土地、勞動(dòng)、稅收影響的成本價(jià)格優(yōu)勢，轉(zhuǎn)向依靠技術(shù)含量、資本實(shí)力和市場份額尋求競爭優(yōu)勢，市場競爭也由中小企業(yè)的自由競爭為主過渡到大公司之間的全面競爭階段。在這一階段，國內(nèi)外大投資商更多的是出于戰(zhàn)略考慮來尋找商業(yè)機(jī)會(huì)和投資地域，并不會(huì)過多考慮政策的優(yōu)惠程度。此外，中國外資政策的目標(biāo)定位是從數(shù)量擴(kuò)張型逐步轉(zhuǎn)向質(zhì)量增進(jìn)型，對引資數(shù)量的要求將被淡化。而隨著本輪外資政策的調(diào)整，一些技術(shù)落后，規(guī)模較小的外資項(xiàng)目數(shù)量將有所下降，而技術(shù)先進(jìn)，重視環(huán)保，大型跨國公司的外資項(xiàng)目的數(shù)量將有所上升，這有利于中國引資目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3、有利于中國利用外資質(zhì)量的提升。與改革開放初期相比，目前中國的投資環(huán)境已經(jīng)有了極大改變，招商引資呈現(xiàn)出了新階段的新特點(diǎn)，對于成熟的投資商來說，規(guī)范勝于優(yōu)惠，制度重于政策。中國此次利用外資政策的調(diào)整，是在對外開放戰(zhàn)略不變之下的一種引資戰(zhàn)術(shù)變化。中國經(jīng)濟(jì)已開始向工業(yè)化深入階段過渡，在加工貿(mào)易的低端投資正接近飽和、外商投資于低端制造業(yè)開始”退潮”的情況下，中國適時(shí)引導(dǎo)外商投資的方向和領(lǐng)域既是順應(yīng)國際資本流動(dòng)趨勢的明智之舉，也是促進(jìn)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和升級的有力舉措。如果再考慮到外資優(yōu)惠政策給中國帶來的種種弊端，這輪外資政策的調(diào)整將更有利于中國引資效果的改進(jìn)。

4、有利于優(yōu)化中國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。在中國這輪利用外資政策調(diào)整過程中，對外資并非完全取消優(yōu)惠措施，而是采取了目標(biāo)導(dǎo)向的激勵(lì)措施。對于鼓勵(lì)外資進(jìn)入的領(lǐng)域和區(qū)域，提出或保留了非常具體的優(yōu)惠措施。因此，這輪外資政策的調(diào)整，是按照市場經(jīng)濟(jì)的要求，實(shí)行按照產(chǎn)業(yè)、區(qū)域設(shè)置投資優(yōu)惠政策而非按照經(jīng)濟(jì)成分實(shí)行不同的投資政策待遇，這將引導(dǎo)外商在中國投資逐漸向中西部地區(qū)梯度轉(zhuǎn)移，引導(dǎo)外資更多地投向高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高端制造、研發(fā)環(huán)節(jié)，投向資源節(jié)約型、環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與均衡。

(王霞：蘭州商學(xué)院金融學(xué)院副教授；陳柳欽：天津社會(huì)科學(xué)學(xué)院教授)