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        人大代表是一個(gè)什么樣的群體

        2008-01-01 00:00:00
        領(lǐng)導(dǎo)文萃 2008年4期

        根據(jù)憲法、選舉法和全國(guó)人大的有關(guān)規(guī)定,全國(guó)市縣鄉(xiāng)三級(jí)人大換屆選舉工作已順利完成,全國(guó)和省級(jí)人大換屆選舉工作也正陸續(xù)展開。我們經(jīng)歷了一次高漲的全民政治熱潮,又迎來(lái)一輪熱切的全民政治期待。但是,在這“熱潮”和“期待”的背后,我們不能回避和忽視人大代表結(jié)構(gòu)這個(gè)現(xiàn)實(shí)而敏感的問(wèn)題。當(dāng)前存在的一個(gè)現(xiàn)象是:縣級(jí)以上人大代表構(gòu)成中,官員代表、黨員代表、老板代表的比例逐屆攀升,而工人和農(nóng)民代表比例呈下降趨勢(shì),尤其是一線的工人、農(nóng)民代表人數(shù)偏少。以第十屆全國(guó)人大代表為例,農(nóng)民與工人代表共551名,占代表總數(shù)的18.46%,而真正屬農(nóng)民身份的人大代表不足5%。據(jù)某省最近一次市縣人大換屆選舉的統(tǒng)計(jì)資料表明,該省設(shè)區(qū)的市人大代表中公務(wù)員占41%(領(lǐng)導(dǎo)干部占20%),非公經(jīng)濟(jì)人士占18%,農(nóng)民占10%,工人占4%。更有甚者,在一些地方廠長(zhǎng)成了“一線工人”,領(lǐng)導(dǎo)干部成了“知識(shí)分子”,企業(yè)家成為“農(nóng)民”……這些身份的改變使真正的基層代表比例更低。

        以上兩組數(shù)據(jù)反映了我國(guó)人民代表大會(huì)制度的一個(gè)最本質(zhì)的問(wèn)題,即代表的構(gòu)成和身份合法性問(wèn)題:我國(guó)是人民民主專政國(guó)家,人大代表代表人民履行職責(zé),集體行使國(guó)家權(quán)力。長(zhǎng)期以來(lái),人大代表按照類別劃分為工人、農(nóng)民、知識(shí)分子、其他勞動(dòng)者、干部、解放軍、歸僑僑眷、少數(shù)民族、民主黨派和無(wú)黨派、婦女等。代表結(jié)構(gòu)比例安排成為了我國(guó)人民代表大會(huì)制度的一大特色。這種做法源于革命根據(jù)地時(shí)期的蘇維埃政權(quán)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。井岡山時(shí)期,工農(nóng)兵按照一定比例組成革命根據(jù)地蘇維埃政權(quán),延安時(shí)期按照“三三制”組成陜甘寧邊區(qū)政權(quán),都是共產(chǎn)黨掌握革命政權(quán)的成功經(jīng)驗(yàn)。在新中國(guó)成立和人民代表大會(huì)制度建立以后,革命根據(jù)地政權(quán)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)被沿用下來(lái),演變成了按照代表比例構(gòu)成建立國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)。將代表名額分配落實(shí)到具有不同的職業(yè)身份和社會(huì)身份的人頭上,其根本的政治理由是保證代表機(jī)關(guān)具有廣泛的代表性,進(jìn)而保證社會(huì)主義民主具有廣泛性。

        從各級(jí)人大代表中黨和國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部較多的現(xiàn)狀來(lái)看,固然有其有利的一面:他們政治水平高,工作經(jīng)驗(yàn)豐富,履職能力強(qiáng),對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)及社會(huì)各方面的情況比較熟悉。這部分人群占有適當(dāng)?shù)谋壤?,有利于提高代表的整體素質(zhì),有利于提高人民代表大會(huì)整體功效和作用發(fā)揮。但是,如果比例過(guò)大,勢(shì)必影響其他界別的先進(jìn)分子進(jìn)入國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),造成代表結(jié)構(gòu)不盡合理,與代表構(gòu)成必須符合廣泛性原則的要求不相適應(yīng),不利于人民代表大會(huì)集中社會(huì)各方面的意志,體現(xiàn)社會(huì)各方面的利益,更好地代表人民決定大事、管理國(guó)家事務(wù)。同時(shí),也影響人大職權(quán)的落實(shí)和發(fā)揮。領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一府兩院”的領(lǐng)導(dǎo)干部本身?yè)?dān)負(fù)著管理國(guó)家事務(wù)的職責(zé),他們當(dāng)了人大代表后,既是人大監(jiān)督的對(duì)象,又是監(jiān)督權(quán)的行使者,既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”,使監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系攪雜在一起。人大代表中過(guò)多的“官員代表”還難免讓人對(duì)人大監(jiān)督“一府兩院”的效果產(chǎn)生懷疑,被監(jiān)督的“一府兩院”成員,作為監(jiān)督者的人民代表大會(huì)的組成人員,多少有點(diǎn)“左手搏右手”的味道,顯然違背了現(xiàn)代法治理念中“任何人不能充當(dāng)自己法官”的精神。這種雙重身份、雙重職責(zé)帶來(lái)諸多的矛盾,對(duì)擺正監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系帶來(lái)負(fù)面影響,與憲法規(guī)定的國(guó)家機(jī)構(gòu)職能配置也不相適應(yīng)。就有這樣的個(gè)案發(fā)生:某政府廳局長(zhǎng)作為人大代表,他就自身工作中遇到的問(wèn)題提出建議,而作為行政機(jī)關(guān)職能部門的領(lǐng)導(dǎo),這一建議又轉(zhuǎn)給自己負(fù)責(zé)處理。這種“自?shī)首詷?lè)”的情況令人啼笑皆非。

        我國(guó)人大代表的類別要求體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)主義民主的特點(diǎn),并尊重社會(huì)各階層和人民群眾利益的多樣性。改革開放20多年來(lái),我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)得到空前發(fā)展,社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化。原來(lái)單一性的利益結(jié)構(gòu)正逐漸向多元化的利益格局轉(zhuǎn)化,形成了不同的社會(huì)階層。由于這些社會(huì)階層所代表的利益各不相同,他們正逐漸活躍起來(lái),努力通過(guò)不同的方式和渠道發(fā)揮自己的影響和作用。這都要求我們有充分的認(rèn)識(shí),并予以認(rèn)真對(duì)待。不久前從全國(guó)人大傳來(lái)了一個(gè)令人鼓舞的信息:我國(guó)將首次在農(nóng)民工隊(duì)伍中產(chǎn)生十一屆全國(guó)人大代表。據(jù)權(quán)威統(tǒng)計(jì),目前我國(guó)農(nóng)民工人數(shù)已達(dá)1.5億。就是說(shuō),現(xiàn)在每9個(gè)中國(guó)人當(dāng)中就有一位是農(nóng)民工身份。但到現(xiàn)在為止,全國(guó)人大代表中還沒(méi)有一名農(nóng)民工。這無(wú)論如何都是社會(huì)主義民主和這個(gè)國(guó)家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的缺憾!正如全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)盛華仁所說(shuō),“我國(guó)農(nóng)民工隊(duì)伍不斷壯大,已成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分,他們?cè)谌珖?guó)人大中也應(yīng)有適當(dāng)名額的代表?!?可喜的是,近年來(lái)地方各級(jí)人大代表選舉中,工人、農(nóng)民、知識(shí)分子、婦女代表也開始在代表構(gòu)成中受到特別的重視和強(qiáng)調(diào)。如中共湖南省委出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的意見》中,就規(guī)定“各級(jí)人大、政協(xié)、企業(yè)職代會(huì)和工會(huì)委員要有一定比例的務(wù)工農(nóng)民代表”。在前年的縣鄉(xiāng)人大選舉中,吉林省規(guī)定干部代表候選人不超過(guò)25%,工人、農(nóng)民代表候選人的比例在縣級(jí)占45%,在鄉(xiāng)級(jí)占65%左右。結(jié)果使“官代表”比例減少10個(gè)百分點(diǎn),一線工人、農(nóng)民代表比例躍升10%左右。這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為優(yōu)化人大代表結(jié)構(gòu)提供了某種有益借鑒。更令人歡欣鼓舞的是,黨的十七大鄭重地提出了“逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”的重要建議。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民平等選舉權(quán),符合憲法“公民在法律面前一律平等”的原則,有利于保障包括廣大農(nóng)民在內(nèi)的廣大群眾切實(shí)依法行使民主權(quán)利,具有重大意義。

        不過(guò),也有另外一種聲音,對(duì)工人、農(nóng)民當(dāng)代表表示了擔(dān)憂,認(rèn)為素質(zhì)相對(duì)較低的工人、農(nóng)民當(dāng)人大代表可能只是點(diǎn)綴的“花瓶”,好看大于實(shí)用,未必能真正反映我國(guó)選舉法的立法本意。擔(dān)憂不無(wú)道理。在實(shí)踐中,各級(jí)人大代表?yè)Q屆選舉之前,都要對(duì)新一屆人大代表的代表構(gòu)成進(jìn)行規(guī)定,工人占多少,農(nóng)民占多少,知識(shí)分子占多少,少數(shù)民族占多少,婦女占多少,華僑、僑屬占多少,港澳臺(tái)同胞占多少,一應(yīng)俱全。然而,對(duì)代表構(gòu)成做了如此詳盡的規(guī)定以后,是否就意味著社會(huì)方方面面的成員在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)真正有了自己利益的代表者呢?從人大代表構(gòu)成的實(shí)現(xiàn)途徑來(lái)看,主要遵循了以下兩條規(guī)則:一是代表名額的行政單位歸屬與社會(huì)身份歸屬相結(jié)合;二是候選人由基層單位推薦與上級(jí)部門遴選相結(jié)合。這兩個(gè)“相結(jié)合”構(gòu)成一套行之有效的選舉控制機(jī)制,按照各種不同的代表構(gòu)成需要,確定什么人作為正式候選人、名額具體給什么單位、給多少,都在選舉組織者的掌握之中。從表面上看,每個(gè)選舉單位或選區(qū)的整個(gè)選舉過(guò)程體現(xiàn)了程序合法,公平、公開、公正,但是為什么一個(gè)單位在選舉人大代表的時(shí)候一定要選具有法律專業(yè)知識(shí)的人而不是具有其他專門知識(shí)的人?為什么一定要選女代表而不是選男代表?這樣一些關(guān)系到選舉的實(shí)質(zhì)公正的前提性問(wèn)題很可能被形式上的公平手段所掩飾。按照這樣一套辦法進(jìn)行的選舉不僅不能保證盡可能將最有參政熱情和能力、最能維護(hù)選民利益的人選舉出來(lái),反而可能選出一批看似具有代表性實(shí)際上不起作用的政治陪襯。聯(lián)想到近些年被媒體曝光的“舉手代表”、“酣睡代表”,以及一些或毫無(wú)新意或噱頭味十足的沒(méi)有價(jià)值的代表議案建議,我們不得不承認(rèn):一方面這種人大代表結(jié)構(gòu)的不合理安排,可能影響了選民參加選舉、參與地方國(guó)家事務(wù)管理的積極性;另一方面由于片面地強(qiáng)調(diào)代表結(jié)構(gòu)而忽視代表履職的客觀現(xiàn)實(shí),降低了人民代表大會(huì)制度運(yùn)行的質(zhì)量,制約了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)職能作用的發(fā)揮。

        人大代表作為人民群眾派往國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的使者,其結(jié)構(gòu)是否合理,直接關(guān)系到人民群眾的利益和愿望能否真正得到維護(hù)和體現(xiàn),關(guān)系到人大代表參與管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的廣度和深度,關(guān)系到人民代表大會(huì)制度的堅(jiān)持和完善。人大工作是一項(xiàng)全局性的工作,涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化及社會(huì)生活的各個(gè)方面,這就要求人大代表的結(jié)構(gòu)必須與之相適應(yīng)。合理的人大代表結(jié)構(gòu),堅(jiān)持代表的廣泛性與先進(jìn)性相統(tǒng)一,是建設(shè)社會(huì)主義民主政治,完善人民代表大會(huì)制度的需要;也是開展人大工作的需要。我們要從加強(qiáng)人大制度建設(shè)和促進(jìn)人大職能作用發(fā)揮的客觀實(shí)際出發(fā),從源頭上優(yōu)化代表結(jié)構(gòu),提高人大代表的整體素質(zhì)。

        要正確把握代表結(jié)構(gòu)和素質(zhì)的關(guān)系。結(jié)構(gòu)是基礎(chǔ),素質(zhì)是根本,素質(zhì)離不開結(jié)構(gòu),而拋開代表素質(zhì)片面地強(qiáng)調(diào)結(jié)構(gòu),只是在數(shù)字總和上實(shí)現(xiàn)了代表表象,并不一定能真正體現(xiàn)出代表性的精神實(shí)質(zhì)。要改變那種“拉女配”、“湊數(shù)兒”的片面追求數(shù)字結(jié)構(gòu)的教條主義做法,在考慮代表候選人時(shí),既要考慮代表的組成結(jié)構(gòu),還要考慮其能否履職的實(shí)際能力,做到統(tǒng)籌兼顧,真正把那些具有奉獻(xiàn)精神、敢于為民執(zhí)言、政治素質(zhì)較高和工作能力較強(qiáng)的人選入代表隊(duì)伍之中。在把好人大代表“入口關(guān)”的工作中,力求達(dá)到“三個(gè)優(yōu)化”,即職業(yè)結(jié)構(gòu)合理化,知識(shí)結(jié)構(gòu)多元化,年齡結(jié)構(gòu)梯次化。要真正從民意出發(fā),正確引導(dǎo)選民把那些既能代表大多數(shù)群眾切身利益,又有一定社會(huì)活動(dòng)能力和參政議政能力的人選為代表,使代表整體架構(gòu)的含金量更高,代表組成結(jié)構(gòu)更加合理和優(yōu)化,從而體現(xiàn)代表的廣泛性和先進(jìn)性。

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