2003年底，一項全新的制度在上海市南匯區(qū)惠南鎮(zhèn)開始實行：實事工程項目建設不再由政府決定，轉而將權力交給人大。工程立項通過人大代表向群眾征集信息，然后由政府整理形成“菜單”，再由代表票決“點菜”；實事工程項目實施時，由代表監(jiān)督，結果由代表測評。代表們說，政府有限的資金要用在刀刃上——雪中送炭，而非錦上添花。

3年來，惠南鎮(zhèn)人大向群眾征集信息600余條，形成實事工程“菜單”項目64個，由代表差額投票，表決確定了實事工程32項，涉及投資1.5億元。

在惠南鎮(zhèn)二屆人大第二次會議上，與會代表全票通過了《惠南鎮(zhèn)實事工程實施辦法（試行）》。這一地方行政區(qū)域內的重大決定將使已進行3年多的“實事工程代表‘點菜’”制度更加規(guī)范。根據該辦法，實事工程所需資金，應該占鎮(zhèn)財政當年預算總支出15％以上；實事工程完成后，要由1/2以上的代表測評，測評結果向社會公開。

第一份“實事菜單”破解3.2萬人用水難

如果不是代表“點菜”，這個項目的實施不可能這樣全面、迅速。

“真不知道那些年是怎樣過來的！”說起兩三年前用水的不便，顧進龍記憶猶新。

顧進龍是原黃路鎮(zhèn)黃家路9號的居民，家里有三層樓。那時，到夏天，只有一樓有“很細的水流”；二樓以上的抽水馬桶，只有到一樓去接水來沖；由于接一臉盆水就要10分鐘，晚上想洗澡，就只有等白天一滴滴“蓄水”。

2003年5月，黃路鎮(zhèn)并入惠南鎮(zhèn)。新惠南鎮(zhèn)當時困難重重，用該鎮(zhèn)人大主席周華忠的話說：“村村都有難念的經！政府財力有限，哪些事先做哪些后做，政府也吃不準。”

怎么才能做到公平、均衡呢？時任惠南鎮(zhèn)鎮(zhèn)長的徐勤觀與周華忠決定探索一條新路——將實事工程項目交由人大決定。

于是，每年10月中旬，鎮(zhèn)人大辦公室和鎮(zhèn)政府通過聽證會、座談會、問卷調查、個別訪談、政府網站等方式，征集各方意見，然后匯總形成“年度政府實事工程征詢表”，交付人大

代表按照輕重緩急等標準進行差額投票。

2003年底，第一次“點菜”中，許多群眾都提出改造黃路地區(qū)的水網，這一問題通過人大代表向人大反映后，被列入當年的政府實事工程“菜單”，并在26個“菜單”項目差額投票時得票最高，成為2004年的頭號實事工程——先完成幾個村的水網改造。這一年，代表共選出這樣的實事工程12件。2005年，另外幾個村的水網改造也順理成章地被列入實事工程。

“如果不是代表‘點菜’，這個項目即使被列入實事工程，也可能只是階段性、分區(qū)域的改造，不可能這樣全面、迅速?！被菽湘?zhèn)幸福村村書記陳惠中說。作為鎮(zhèn)人大代表，陳惠中兩次都投了水網改造的票。作為居民，他家中也曾為水困擾，先后裝過兩個增壓泵。

2006年，水網改造基本完成，改造管網200多千米。和顧進龍、陳惠中一樣，黃路地區(qū)的3.2萬居民都用上了有正常水壓的、清潔的自來水。

代表“點菜”修路十萬余人告別“出門難”

出乎他們意料的是，重修下鹽路很快就被人大“點菜”通過，納入了實事工程。

下鹽路最早是條鋼渣路，后來曾改建為柏油路，但年久失修，到處都是坑，有的坑直徑有兩三米，深達三四十厘米。

周新娟是惠南鎮(zhèn)永樂村村民。2004年9月1日下午4點，周新娟78歲的公公劉阿狗從鎮(zhèn)上領了退休金，蹬三輪車回家，一不小心，連人帶車翻倒在一個大坑里，頭部摔成重傷，送到醫(yī)院后的次日清晨即不治身亡。

“路不平，是政府的問題！”9月3日，周新娟夫婦就找到村、鎮(zhèn)兩級負責人理論。最后村里為他們支付了6 000元的喪葬費作補助。

“骨折的、軟組織挫傷的，這條路出了好多事，村民們意見可大了?！贝逯魅沃苡齻サ孺?zhèn)人大代表自1999年起就數次提出重修下鹽路，卻一直未被采納。為此，他們苦惱不已。

2004年7月，永樂村并入惠南鎮(zhèn)。這年10月，惠南鎮(zhèn)人大發(fā)出的一份實事工程征求意見表擺在了永樂村人大代表面前。周育偉和唐利娟、周新華、孟季芳、王生元等5名代表，就此聯名提出意見?！拔覀冊僭囈淮伟伞?。對新的惠南鎮(zhèn)，他們滿懷期待，但因此前“覆轍再三”，也做好了碰壁的準備。

出乎他們意料的是，重修下鹽路很快就被人大“點菜”通過，納入了實事工程。具體執(zhí)行者——鎮(zhèn)政府立刻開始履行“菜單”。時隔不久，周育偉就接到了鎮(zhèn)政府的開工通知。次年８月，一條嶄新的水泥路已出現在村民面前。

自惠南鎮(zhèn)政府實事工程由代表“點菜”實施３年來，惠南鎮(zhèn)全鎮(zhèn)的村宅道路全部澆筑了水泥路面，43座危橋得到了維修或翻建。水泥路面基本通到了農民家門口，受益者超過了10萬人。

3年點中“就業(yè)菜”把錢花在刀刃上

惠南鎮(zhèn)明光村村委會主任倪輝軍連續(xù)4屆擔任鎮(zhèn)人大代表。他認為，2003年代表有了“點菜權”后，更有了履職成就感。因為有了“點菜權”，就可以監(jiān)督政府把錢花在刀刃上。

“比如，促進就業(yè)不列入實事工程，浦梅初就享受不了這樣的待遇，現在可能還沒有工作?！蹦咻x軍說。

浦梅初是明光村一位普通的村民。因征地失業(yè)后，惠南鎮(zhèn)有關部門推薦他到長寧區(qū)擔任保安，每月750元?！爱敃r因為路遠，報酬不高，不愿意去?！逼置烦跽f。

明光村位于南匯科技園區(qū)的開發(fā)區(qū)，絕大多數土地被征用。失地農民沒活干，紛紛到村委會求助，甚至頻繁地到南匯區(qū)和上海市上訪。得知情況，倪輝軍和其他4名人大代表聯名，要求將征地后的失業(yè)農民納入再就業(yè)工程。

這一帶有普遍意義的建議和許多代表采集的類似信息，寫入實事工程初步“菜單”后，被人大代表連續(xù)3年（2004~2006年）“點中”，計劃新增就業(yè)崗位分別達1 900個、2 200個和2 300個。

對于浦梅初而言，這些龐大的工程中，與他相關的，就是有關跨區(qū)就業(yè)每月300元的補助。有了這筆錢，他高興地去長寧區(qū)上班了。明光村中，像浦梅初這樣通過政府幫助再就業(yè)的農民有200多名。自實事工程實施以來，該村再沒有一起上訪事件。

不過，倪輝軍也有未被實事工程采納的建議。

2004年6月，倪輝軍和紅光村村委會主任湯國林商量，能否通過努力，把“一件小事”納入實事工程：在紅光小區(qū)附近的南祝公路旁安裝紅綠燈。這一道口因為沒有紅綠燈，已發(fā)生事故數起，造成2人死亡。

他們的這份實事工程征詢意見表隨后遞交給鎮(zhèn)人大。按照鎮(zhèn)人大的規(guī)定，項目采納后要電話告知；沒有采納的，鎮(zhèn)人大就要指定分管條線的領導向代表答復；代表是否對答復滿意，還要在意見表上簽字。

不久后，分管交通的副鎮(zhèn)長唐振華就來向倪輝軍、湯國林做解釋。唐振華說，這一道口附近常住人口不足4萬，沒有達到安裝紅綠燈的標準。倪輝軍等聽了以后，在意見表下簽字表示滿意。

事實上，不久后倪輝軍等提議的另一實事工程——南祝公路亮燈問題的落實，使這一難題迎刃而解：亮燈后，紅光小區(qū)路口再未發(fā)生事故。

“預算民主”試驗民意決定實事工程

以往代表履職的形式較少，“點菜”為代表履職搭建了一個新平臺。

人大代表“點菜”后，實事工程做得如何，還要由代表測評。從2004~2006年的3次測評表上，記者看到，代表絕大多數都選擇了“滿意”，只有少數選擇了“基本滿意”，沒有“不滿意”的。每次參加測評的代表有15~20名。

代表“點菜”以來，政府官員和人大代表都覺得受益良多。

副鎮(zhèn)長傅德懷說：“政府為民辦事心中更有底了，民心更順了，社會效果更明顯了?！?/p>

對于有實事工程表決權、監(jiān)督權的人大代表來說，則普遍感到肩上的責任更重了。“如果永樂村的下鹽路早些納入實事工程，劉阿狗就不會出事了”——今日，走在平整的下鹽路上，永樂村的人大代表們心中還有些遺憾。

該鎮(zhèn)人大代表孫華明表示，“點菜”對人大代表履職有很大的促進作用。“以往代表履職的形式較少，‘點菜’為代表履職搭建了一個新平臺?！?/p>

一些專家學者對惠南鎮(zhèn)的創(chuàng)新給予了較高評價。來自紐約城市大學的政治學教授夏明認為，惠南鎮(zhèn)這一自發(fā)的民主實驗，有利于實現政府決策及預算的民主化。復旦大學教授陳明明則認為，惠南鎮(zhèn)的民主實驗是基層民主、直接民主的很好體現，也是一種很有益的民主政治的訓練。陳明明同時指出，一個鎮(zhèn)人口相對較少，地域相對較小，在此條件下，代表本身是鎮(zhèn)里的居民，反映的事項也涉及代表及居民切身利益，民主就有深厚的動力。但在區(qū)或市的范圍內，這樣的實踐能否推廣，尚待考量。