河北省青縣為加強黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo),充分發(fā)揮農(nóng)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用,推進(jìn)農(nóng)村基層民主政治建設(shè),探索出一條改進(jìn)農(nóng)村“兩委”關(guān)系的新路子。其核心內(nèi)容是,通過設(shè)立村民代表會議(以下簡稱村代會)主席的辦法,使村代會由虛變實,建立村代會決策監(jiān)督、村委會行政治理的新體制,并且提倡——
新模式的內(nèi)容和主要原則
據(jù)青縣縣委介紹,“青縣模式”的“新”用一句話概括,就是“健全一個組織、調(diào)整三個關(guān)系”。
健全一個組織,就是指健全村代會。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定,村民會議是農(nóng)村最高權(quán)力組織。但由于村民活動較分散、多數(shù)村規(guī)模較大等原因,村民會議很難及時有效地組織召集,有必要把村代會建成常設(shè)性的村級組織,依照法律通過村民會議授權(quán),代行村民會議職權(quán)。如果由村委會召集村代會,實際上是由被監(jiān)督人召集監(jiān)督人開會,不符合民主政治權(quán)力制衡原則,容易導(dǎo)致村代會的虛設(shè)和架空。因此,有必要由村代會自己推舉會議主席負(fù)責(zé)召集。新模式提倡由村黨支部書記兼任村代會主席,使黨的領(lǐng)導(dǎo)在村里找到一個合法載體,也有利于村代會獨立開展工作,更為有效地監(jiān)督和支持村委會工作。
調(diào)整三個關(guān)系,就是調(diào)整村黨支部、村代會和村委會三個組織之間的關(guān)系。新模式要求:村黨支部“抓大放小,領(lǐng)導(dǎo)核心作用落實到位”,由過去的直接管理事務(wù)性工作,調(diào)整到強化領(lǐng)導(dǎo)核心作用上來,管黨、管人、管大事、管民心,不直接管理村政村務(wù)工作,在法律規(guī)定的范圍內(nèi),通過民主的方式,對村民自治實行領(lǐng)導(dǎo)。村代會要“由虛變實,決策監(jiān)督作用發(fā)揮到位”,由村委會負(fù)責(zé)召集調(diào)整為由村黨支部書記兼任的村代會主席負(fù)責(zé)召集,負(fù)責(zé)選舉產(chǎn)生村委會成員,對涉及村政村務(wù)工作中的重大問題進(jìn)行決策,加強對村委會實施有效監(jiān)督。村委會要“依法管理,職責(zé)權(quán)力行使到位”,改變過去村黨支部包攬過多、村委會當(dāng)家不做主的習(xí)慣做法,通過強化村委會主任的管理職權(quán),將村委會推向主動獨立執(zhí)行管理權(quán)力的第一線。
在這一新模式設(shè)計運行中,貫穿了以下三條原則:
一是加強黨的領(lǐng)導(dǎo)原則。在新模式運行中,村黨支部抓大放小,集中精力多做思想政治工作和群眾工作,不過多地、不講方式地干預(yù)村政村務(wù)工作,既提高了村黨支部的工作效率,又增強了群眾基礎(chǔ)。同時,把黨組織、黨員干部和黨員都融入到村民自治組織中去,有效地發(fā)揮黨組織在村民自治這個框架內(nèi)的作用,使黨支部的領(lǐng)導(dǎo)更加合法化。
二是擴(kuò)大基層民主原則。新模式賦予村代會權(quán)利,讓其經(jīng)常性地開展工作,隨時真實地反映廣大村民的要求,真正為村民參政議政提供一個有效的載體,村民有事通過村民代表,到村代會上反映,村政村務(wù)工作由村代會說了算,為加強農(nóng)村基層民主政治建設(shè)提供了制度保證。
三是公平效率原則。新模式在調(diào)整規(guī)范村級組織領(lǐng)導(dǎo)班子的基礎(chǔ)上,明確村委會要依法施政,權(quán)力責(zé)任到位,獨立行使職權(quán);村黨支部和村代會主要負(fù)責(zé)決策和監(jiān)督,在具體工作上不過多地干預(yù)。這樣,村務(wù)大事由村黨支部和村代會集體決策,小事上放手讓村委會去做,有利于提高工作效率。
新模式對協(xié)調(diào)農(nóng)村“兩委”關(guān)系的作用
青縣創(chuàng)立的黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村民主治理新模式,有利于發(fā)揮村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。在農(nóng)村體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo),發(fā)揮黨支部的領(lǐng)導(dǎo)核心作用,只有把黨組織、黨員融入到村民自治組織的框架內(nèi),才能加強黨對村級組織的管理,才能保證黨的領(lǐng)導(dǎo)落到實處。因此,推行新模式,一方面明確了村黨支部的職責(zé)和作用,另一方面由村黨支部書記兼任村代會主席,加強了黨組織對村代會的領(lǐng)導(dǎo)。
這種新模式有利于村黨支部和村委會分清職責(zé),確保依法獨立管理村務(wù)。過去,由于村民自治組織的建立不規(guī)范、村“兩委”職責(zé)不清、關(guān)系不明確和制度不健全等因素,出現(xiàn)了在村務(wù)運作中村黨支部包攬過多、村委會當(dāng)家不做主、村黨支部書記與村委會主任“頂牛”等現(xiàn)象。為有效解決這些問題,新模式提出,要進(jìn)一步強化村委主任的管理職權(quán),使其主動依法獨立地執(zhí)行管理權(quán)力;建立村代會主席制度,使村代會工作經(jīng)常化和制度化,切實加強對村委會及其班子成員的有效監(jiān)督,進(jìn)一步完善了村民自治體制,使其更具有可操作性。
試行新模式取得的初步成效
2002年7月,中共青縣縣委在解決陳嘴鄉(xiāng)時樓村問題中受到啟示,提出了“青縣模式”。2002年9月~2003年1月,青縣縣委組織全縣分兩批在23個村進(jìn)行了試點。2003年年初以來,在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,以村民委員會換屆為契機(jī),在全縣范圍進(jìn)一步推開。經(jīng)過實踐,新模式取得了一些明顯成效。
一是理順了農(nóng)村“兩委”關(guān)系,加強和改善了黨的領(lǐng)導(dǎo)。推行新模式,把黨組織融入到村民自治組織體系中,通過對村代會的合法領(lǐng)導(dǎo),有效實施對村委會的監(jiān)督,使黨組織的意圖與尊重民意有機(jī)地結(jié)合起來,加強了黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)。同時,在民主治理模式中,明確村黨支部、村代會、村委會的職責(zé),形成了權(quán)力制約平衡機(jī)制,使村級組織有章可循,從根本上消除了導(dǎo)致“兩委”關(guān)系不和的誘因。
二是化解了農(nóng)村內(nèi)部矛盾,有效地維護(hù)了農(nóng)村的穩(wěn)定。在新模式運行中,凡是涉及到村民利益的事情,主動提交到村代會上商量決定,使各項工作開展得比較順利。村中有事村民自己定、自己解決,有了矛盾化解在村內(nèi)。以前辦公益事業(yè),籌集資金非常難,現(xiàn)在把問題一提交村代會,村民代表積極出主意、想辦法,幫助村委會工作,籌款任務(wù)很快就完成了。
三是推動了村務(wù)工作的開展,促進(jìn)了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。實行新模式后,由于村民代表是村民自己選出來的,威信比較高,在村代會決策中能充分地發(fā)表意見,在實施過程中又能積極配合村干部工作,村務(wù)工作開展比較順利,村民的心齊了,氣順了,為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展也創(chuàng)造了一個良好的社會環(huán)境。
四是促進(jìn)了農(nóng)村干部工作作風(fēng)的轉(zhuǎn)變。在新模式的運行中,由村代會決策、村黨支部書記兼任村代會主席,村務(wù)決策過程既體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo),又充分聽取村民的意見,使村務(wù)決策更加科學(xué)、民主。廣大村干部開始學(xué)會運用民主的方法想事、干事,真正實現(xiàn)了村中事眾人議、眾人管,大事村代會說了算。這樣做,增強了村務(wù)決策、村務(wù)管理的透明度,使干群關(guān)系有了明顯改善。
當(dāng)然,青縣模式也有待于在實踐中不斷完善。其中有兩個主要問題還有待進(jìn)一步研究:一是在村內(nèi)設(shè)立村代會主席職位,缺乏法律依據(jù);二是村民代表的選舉程序和任職資格還有待規(guī)范。