雖然我國許多大中城市都出現(xiàn)了城中村問題，并且有不斷加劇蔓延之勢，但這并不是我國城市化過程中的必然現(xiàn)象，如城市化急劇擴張的上海市則沒有出現(xiàn)明顯的城中村問題。因此，城市建成區(qū)的快速擴張只是城中村產(chǎn)生的表面現(xiàn)象，而不是其本質(zhì)原因，城中村形成的根本原因是城鄉(xiāng)隔離體制和局部利益的驅使。

一、城鄉(xiāng)隔離的二元結構體制是城中村產(chǎn)生的根本原因

一個國家的城市化進程，在根本上受到兩個因素的制約，即工業(yè)化和制度。如果說工業(yè)化是通過非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口的聚集而促進城市化的話，那么制度則是通過對各種經(jīng)濟社會運行規(guī)則的制定和執(zhí)行來影響城市化的。工業(yè)化對城市化的影響具有一定的張力和韌性，而制度對城市化的影響則具有剛性。

我國在計劃經(jīng)濟時期為了推進重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略而實行了一系列的城鄉(xiāng)隔離政策，形成城市與農(nóng)村分割的二元結構制度，在城市化過程中，這種舊的制度安排所存在的各種深層次矛盾在短期內(nèi)難以得到根本性的解決，城中村便在城鄉(xiāng)二元結構制度的束縛下，作為這種特殊制度安排的產(chǎn)物產(chǎn)生了。這種城鄉(xiāng)二元結構制度主要表現(xiàn)在：一是二元土地制度，即農(nóng)村土地集體所有制和城市土地國家所有制；二是二元人口管理制度，其中戶籍管理制度是最主要的，戶籍政策采取農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口兩種制度，還有以戶籍制度為核心的計劃生育政策。二元化的戶籍管理制度對城中村的形成有重要影響，在城中村形成之前，村民因農(nóng)業(yè)戶籍而長期被排斥在城市化和工業(yè)化之外，本可以在城市化過程中陸續(xù)融入到城市社會，卻被戶籍制度 “鎖定”在土地上，然而，在市場化改革不斷深化的背影下，戶籍制度改革的滯后卻使得原有的村民由邊緣化人群迅速轉變成既得利益者，單純對戶籍制度的改革已經(jīng)很難徹底改變城中村的社會經(jīng)濟結構；三是二元的行政管理制度，即城市行政組織負責管理和服務非農(nóng)業(yè)人口戶籍的人口，而農(nóng)村行政組織負責管理和服務農(nóng)業(yè)戶籍的村民。城中村所保留的農(nóng)村行政建制，由村委會從行政上進行管理，農(nóng)村社區(qū)具有特殊的血緣、地緣紐帶，農(nóng)村行政管理體制成為這些村莊在城市化過程中實現(xiàn)自身利益最化大的“體制外殼”，作為政權組織在農(nóng)村基層的延伸機構，村委會在執(zhí)行上級的命令時，常會以保護村落局部利益為取向而使政策“走樣”。這種二元體制框架中，二元土地制度是城中村產(chǎn)生的核心因素。城中村雖然身處城市，保留著土地的二元所有制結構——城鎮(zhèn)土地制度和農(nóng)村土地制度，相對應地形成了國有土地所有權和集體土地所有權兩種差異明顯的城市內(nèi)部土地使用的二元結構，國家可以征用作為農(nóng)民生產(chǎn)資料的農(nóng)用地，但難以征用作為農(nóng)民生活資料的宅基地。政府在城市規(guī)劃中將城中村視為一類獨立的用地單元，采取“保留村鎮(zhèn)用地”的做法將城中村繞過去。在具體規(guī)劃過程中，一方面是根據(jù)城中村人口增長預測，劃出后備宅基地供村民居??；另一方面，土地開發(fā)方將其征用村鎮(zhèn)土地中的一部分，作為“村鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展用地”返還，由村鎮(zhèn)自行開發(fā)。政府由于無法在短期內(nèi)承擔轉換城鄉(xiāng)分割的二元管理體制所帶來的成本，如高額的土地和房屋拆遷補償，村改居后居民的城市社會保障以及失地村民的就業(yè)安置等問題，導致在城市建成區(qū)向外擴展時，城市化建設采取了“繞道”的形式，避開農(nóng)民的居住點。然而外來人口的急劇增加為村集體留用地及宅基地的房地產(chǎn)開發(fā)和出租業(yè)的發(fā)展提供了機會，于是村集體開始在留用地上與房地產(chǎn)商合作開發(fā)商業(yè)地產(chǎn)和住宅，農(nóng)民則在各自的宅基地上瘋狂地建房。由于每一寸土地都可能轉換為潛在的高昂的出租收益，因此建房者在有限的宅基地上，一方面通過超高建筑來實現(xiàn)利益最大化，另一方面通過侵占公共空間來實現(xiàn)利益最大化。這樣上面所描述的城中村便合乎邏輯地產(chǎn)生了。

可見，城鄉(xiāng)分割的二元結構制度是“城中村”產(chǎn)生的根源，這種長期以來所形成的在土地管理、人口制度、行政管理等方面的二元結構在“城中村”中根深蒂固，并在改造中，制造了很大的制度障礙，成為了“城中村”改造的難點所在。

二、局部利益驅使是二元結構制度長期存在的主要原因

城鄉(xiāng)分割的二元結構制度是城中村產(chǎn)生的根源，也是城中村改造中的難點所在，之所以稱之為難點問題，關鍵在于其涉及到城中村改造的對象——“農(nóng)民”的切身利益?？梢哉f，農(nóng)民是二元結構制度的既得利益者，力求維護二元結構制度所產(chǎn)生的生存狀態(tài)，使其產(chǎn)生了路徑依賴，這種路徑依賴使得城中村的狀況陷入到長期的非效率的鎖定狀態(tài)。

路徑依賴類似于物理學中的慣性，一旦進入到某個路徑（無論是好還是壞）都可能對這種路徑產(chǎn)生依賴，路徑依賴形成的原因中最主要的就是利益集團的因素，利益集團是存在自身利益需要的集團。這些利益集團對現(xiàn)存的路徑有著強烈的需求，他們力求鞏固現(xiàn)存的制度，阻礙選擇新的路徑，哪怕新的體制比現(xiàn)存的體制更有效率。在城中村改造過程中農(nóng)民是既得的利益集團，他們從二元結構制度中受益菲淺，正是由于利益的內(nèi)在驅動，使得村民不愿改變舊有的制度安排，相應地二元結構制度就產(chǎn)生了路徑依賴的效應。

農(nóng)民從二元結構制度中得到很多利益，如農(nóng)村土地產(chǎn)權制度所帶來的租金收益、農(nóng)村人口管理制度所產(chǎn)生的“三大優(yōu)勢”和農(nóng)村村委會管理制度帶來的集體經(jīng)濟的分紅和福利等，這使得作為理性經(jīng)濟人的農(nóng)民強烈地依賴于這種制度安排，并力求維護之。

首先，二元土地產(chǎn)權制度的租金收益。

我國實行的是二元土地產(chǎn)權制度，農(nóng)村土地所有權歸集體所有，國家難以征用農(nóng)民的宅基地，農(nóng)民對宅基地具有相對自由的使用權。特別是在改革開放后，隨著城市的經(jīng)濟發(fā)展，城市的土地價格也日益攀升，高昂的地價使處于優(yōu)越地區(qū)的城中村聚集了雄厚的集體財富，無耕地的村民憑借其有利的區(qū)位條件在自己擁有使用權的宅基地上大量的建造房屋以供出租，并以此獲得了不菲的收入，城中村村民成為了新型的“租金食利階層”。

再次，人口管理制度給農(nóng)民帶來的“三大優(yōu)勢”。

我國一直實行的是城鄉(xiāng)二元的戶籍制度管理，雖然城市居民在很多方面優(yōu)越于農(nóng)村居民，但城中村村民在某些方面也有比城市市民優(yōu)越的地方，如可以同城市居民一樣享受到城市的設施、交通、入學等，而同時他們又可以像其他農(nóng)村村民一樣享受到“計劃生育、人口遷移、宅基地分配”三大優(yōu)勢。在計劃生育政策方面，城市戶口只能生一胎，而農(nóng)村戶口卻可以合法地生兩胎，在人口遷移政策方面，因為城中村是農(nóng)村建制，從農(nóng)村遷移入戶城中村則比較容易，屬于鄉(xiāng)——鄉(xiāng)遷移流動，一般不受國家計劃控制，在宅基地分配與使用方面，按政策城中村內(nèi)的每戶村民都可以分到一塊宅基地，宅基地當初的取得成本幾乎是無償?shù)摹５F(xiàn)今城市土地的升值，使得許多城中村村民的生活問題就靠它來解決。這就使許多城中村的村民不愿轉變戶籍，成為市民的一員。

最后，農(nóng)村的行政管理制度的集體經(jīng)濟分紅與福利。

目前，城中村的管理體制基本上是屬于農(nóng)村管理性質(zhì)，這種管理體制的特點：一是黨、政、企高度合一，黨支部、村委會、村集體經(jīng)濟三種組織結構的結合，其中黨支部和村委會作為村集體企業(yè)的決策層，而分散的村民則成為分紅的股東。二是職能上的全能化。村委會成了管理全村政治、經(jīng)濟、思想、生活等社會職能的小政府，對村民實行一種統(tǒng)包統(tǒng)攬的全方位全能化管理。不少城中村的村集體收入主要來自物業(yè)收入，由于城中村地價的升值，使得一些城中村的集體財產(chǎn)數(shù)額也相當驚人，村民作為村集體經(jīng)濟“股份合作制”的股東，能夠按照股份分紅，且分紅的金額相當可觀。在城中村行政管理制度中，村民委員會還要負責村集體的福利，如老年村民的養(yǎng)老金、村民的醫(yī)療補貼、村小學教師工資外的福利補貼及小學硬件建設、村道路和管線的建設、村民服役的補貼、獻血補貼、上高等學校補貼等等。村集體的分紅和福利制度使得村民產(chǎn)生一個“村籍”的身份，擁有村籍就意味著擁有一系列的收益與福利，這就加深了村民對這種村落管理制度的依賴。

二元經(jīng)濟結構產(chǎn)生城中村，利益驅使使二元經(jīng)濟結構長期存在。城中村改造的一個核心問題就是土地問題，所以城中村的轉制和改造，以及進一步的城市化都離不開對土地產(chǎn)權和土地資產(chǎn)經(jīng)營的研究和探析。

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