摘要：無(wú)論與國(guó)外層級(jí)體制進(jìn)行橫向比較還是對(duì)我國(guó)政府層級(jí)體制改革的歷史進(jìn)行縱向比較，我國(guó)目前實(shí)行的地方政府四級(jí)架構(gòu)體制明顯偏多。減少層級(jí)、實(shí)現(xiàn)“省直管縣”將是我國(guó)改革的必然趨勢(shì)。本文從理論依據(jù)、現(xiàn)實(shí)依據(jù)、現(xiàn)實(shí)條件三個(gè)方面來(lái)闡述我國(guó)實(shí)行省直管理縣體制的可行性分析。

關(guān)鍵詞：省管縣 層級(jí)體制改革 依據(jù)

隨著經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌、社會(huì)的轉(zhuǎn)型，市管縣體制對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的消極作用日趨凸顯。20世紀(jì)90年代以來(lái)我國(guó)許多省份進(jìn)行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革或建立省直接對(duì)縣的財(cái)政體制，標(biāo)志著開(kāi)始改革“市管縣”體制，改革的趨勢(shì)是走向“省直管縣”。在《中共中央關(guān)于制定“十一五”規(guī)劃的建議》中，雖沒(méi)有關(guān)于改革現(xiàn)有五級(jí)行政管理體制的敘述，但在“著力推進(jìn)行政管理體制改革”中提出，“深化政府機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，減少行政層級(jí)”，并提出“理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級(jí)直接對(duì)縣的管理體制”。2006年6月6日，溫家寶總理在全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作會(huì)議上指出：“要改革縣鄉(xiāng)財(cái)政的管理方式，具備條件的地方，可以推進(jìn)‘省直管縣’的改革試點(diǎn)”。

一、我國(guó)實(shí)現(xiàn)省直管縣體制的理論依據(jù)

重大改革建議和實(shí)踐活動(dòng)必須有科學(xué)理論的指導(dǎo)，必須有堅(jiān)實(shí)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。否則就會(huì)出現(xiàn)盲目性，更不會(huì)有科學(xué)性和可操作性。我們認(rèn)為，我國(guó)實(shí)現(xiàn)省直管縣體制的理論依據(jù)在于：

1．扁平化結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代社會(huì)層級(jí)組織的主導(dǎo)模式

“等級(jí)制的消失、組織形式的扁平化、組織從集權(quán)走向分權(quán)”是未來(lái)組織重要的特征。有這樣一個(gè)實(shí)驗(yàn)；將兩只滑輪溜冰鞋，以一個(gè)彈簧連起來(lái)，用第一只溜冰鞋來(lái)控制第二只鞋的移動(dòng)，這是可以做到的。接著再用另一個(gè)彈簧連起第三只鞋，并試著借助第一只鞋的運(yùn)動(dòng)來(lái)控制第三只鞋，難度進(jìn)一步加大。接著繼續(xù)增加溜冰鞋，每只鞋都附上不同彈性系數(shù)的彈簧。這樣到一定的限度就無(wú)法控制末端的鞋子。機(jī)械運(yùn)動(dòng)是這樣，組織系統(tǒng)就更為復(fù)雜了。這也正是在線的一端下達(dá)指令，不可能控制組織中所發(fā)生一切的原因。因此，改變傳統(tǒng)多層級(jí)的線形組織，實(shí)現(xiàn)組織的扁平化(flatstructure)已成為組織設(shè)計(jì)的必然趨勢(shì)。我國(guó)地方政府層級(jí)結(jié)構(gòu)實(shí)行的四級(jí)制有必要也有可能向二級(jí)制轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)省直管縣。目前，我國(guó)已經(jīng)具備了20世紀(jì)70年代提出扁平化理論時(shí)所依托的兩個(gè)的條件。一方面隨著第三次科技革命的發(fā)展，以計(jì)算機(jī)技術(shù)尤其以互聯(lián)網(wǎng)為支撐的網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)正在形成，現(xiàn)代化辦公方式和手段已相當(dāng)普及，信息的傳遞已不需要像過(guò)去那樣一層一級(jí)傳遞，省級(jí)指令甚至可以直接通過(guò)電話、網(wǎng)絡(luò)傳到縣級(jí)。同時(shí)，便利、發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)也為組織扁平化提供物質(zhì)基礎(chǔ)。另一方面，行政人員技術(shù)化程度大大提高，組織中各個(gè)層級(jí)的管理人員基本上都受過(guò)專業(yè)的技術(shù)訓(xùn)練，綜合素質(zhì)也較高，逐步能夠獨(dú)立面對(duì)并解決相關(guān)問(wèn)題，這為省市政府下放一部分權(quán)力給縣政府提供了人員素質(zhì)的保障。同時(shí)，知識(shí)經(jīng)濟(jì)的時(shí)代民主化的價(jià)值觀也是組織結(jié)構(gòu)扁平化的主要原因之一。

通過(guò)減少行政層級(jí)的“扁平化”革命，可以增強(qiáng)政府政策信息傳遞的準(zhǔn)確性、有效性和管理績(jī)效，適應(yīng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的需要。現(xiàn)代組織管理學(xué)理論告訴我們，信息傳遞鏈條越長(zhǎng)，信息失真率就越高，信息傳遞速度就越慢。相反，中間環(huán)節(jié)越少，信息傳遞速度就越快，信息失真率就越低。減少行政管理層次，信息的雙向傳遞速度會(huì)加快，信息傳遞過(guò)程中的失真度會(huì)減少。這不僅保證了中央決策貫徹的有效性和深人性，并且使中央盡快地發(fā)現(xiàn)基層信息所反映的問(wèn)題，及時(shí)采取相應(yīng)的糾偏措施。就中央政府來(lái)說(shuō)，主觀愿望是層級(jí)越少越好，政令容易貫徹，下情容易上達(dá)，而且作為一個(gè)宏觀組織結(jié)構(gòu)，在信息化和知識(shí)化時(shí)代更應(yīng)建立以“地方為主”(1ocalness)的扁平化模式。隨著層級(jí)的減少，權(quán)力下移，基層權(quán)力相應(yīng)增大，這樣基層就可以根據(jù)情勢(shì)變化迅速作出反應(yīng)，同時(shí)，扁平化結(jié)構(gòu)還有利于調(diào)動(dòng)基層的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。少層級(jí)——大幅度結(jié)構(gòu)也是目前世界上大多數(shù)同家實(shí)施的行政管理模式，據(jù)馬春筍的統(tǒng)計(jì)，“1991年即蘇東劇變之前，全世界大約有168個(gè)國(guó)家，除8個(gè)同家沒(méi)有設(shè)立一級(jí)地方行政單位之外，25個(gè)國(guó)家僅設(shè)一級(jí)地方行政單位即只有一個(gè)行政層級(jí)，其余135個(gè)國(guó)家中，實(shí)行三級(jí)制的有67個(gè)，實(shí)行三級(jí)制的國(guó)家有51個(gè)，而實(shí)行多級(jí)制的只有17個(gè)”。我國(guó)自秦始皇建立大一統(tǒng)國(guó)家到民國(guó)末期為止，大約有2100多年，其中，290年為二級(jí)制，占13.6％；610年為虛三級(jí)制，占28.7％；600年為實(shí)i級(jí)制，占28.2％；276年為三級(jí)、四級(jí)并存制，占13.0％；350年為多級(jí)制，占16.5％。

2．經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變革要求實(shí)行省直接管理縣的行政體制

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，經(jīng)濟(jì)區(qū)的范圍就是行政區(qū)的范圍，區(qū)域經(jīng)濟(jì)是封閉狀態(tài)。雖然實(shí)行市管縣體制在一定程度上沖破了行政區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)的束縛，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)資源在市縣之間流動(dòng)，但又形成了更大范圍的行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步建立的今天，橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合普遍加強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)區(qū)域勢(shì)必要求更高層次上的范圍擴(kuò)張。事實(shí)上，行政區(qū)劃不可能完全與經(jīng)濟(jì)區(qū)域相一致，但應(yīng)該有利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有利于經(jīng)濟(jì)區(qū)域的擴(kuò)張。在市場(chǎng)機(jī)制下，經(jīng)濟(jì)區(qū)的形成是生產(chǎn)要素自由流通的結(jié)果，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系將更明顯地表現(xiàn)為商品交換關(guān)系。同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立與運(yùn)行，不僅使區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系日益密切，而且使行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化結(jié)構(gòu)受到嚴(yán)重沖擊，原有行政隸屬關(guān)系在經(jīng)濟(jì)上日益淡化。顯然，過(guò)渡形態(tài)的“市管縣”體制只是意味著一種低層次的經(jīng)濟(jì)區(qū)域的范圍擴(kuò)張，而“省管縣”則意味著擴(kuò)張行政區(qū)域，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)間形成平等和商品交換關(guān)系，從而有利于經(jīng)濟(jì)區(qū)域更大范圍的擴(kuò)展，有利于全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成。

3．城鄉(xiāng)分治是實(shí)施地方行政管理的有效形式

城鄉(xiāng)共治與分治問(wèn)題涉及的乃是如何在推進(jìn)城市化的過(guò)程中又能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的問(wèn)題。近代以來(lái)，工業(yè)化的發(fā)展將人類帶入了城市化時(shí)代，城市的地位日益重要。城市與鄉(xiāng)村的分異日益突出，單一的“城鄉(xiāng)合治”的地域型政區(qū)已經(jīng)不能適應(yīng)城市發(fā)展和管理的需要，為了加強(qiáng)城市地區(qū)公共事務(wù)管理，“城鄉(xiāng)分治”型的城市型政區(qū)應(yīng)運(yùn)而生。進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展時(shí)期，城市化發(fā)展趨勢(shì)更強(qiáng)，國(guó)家政區(qū)組織管理體系的發(fā)展進(jìn)入現(xiàn)代城鄉(xiāng)分治、城市型政區(qū)地位逐漸提高、多種政區(qū)類型并存為主要特征的多元化發(fā)展階段。從理論上講，市是國(guó)家在城市地區(qū)設(shè)置的地方政府單位，是國(guó)家在進(jìn)人工業(yè)社會(huì)，基于城市在國(guó)家政治生活中的重要地位與作用，應(yīng)城市地區(qū)城市事務(wù)的專門管理需要而設(shè)置的，是一種城市型建制。而縣是以農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)等為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的人口分散的廣域居住區(qū)，是廣域型行政建制，它不隸屬于市，而是州政府的行政管理分支?？h主要負(fù)責(zé)諸如出生、死亡、結(jié)婚的登記，以及負(fù)責(zé)與州范圍相一致的活動(dòng)如公共檔案、法院、選舉的組織和實(shí)施、法律執(zhí)行、公共保健的基礎(chǔ)實(shí)施。而市一般為自治市(城市、鄉(xiāng)村和聯(lián)合城鎮(zhèn))，作為一種地方政府單位是為了給更集中更稠密的人口提供公共服務(wù)而設(shè)置的。市縣根據(jù)各自管轄區(qū)的性質(zhì)和特色開(kāi)展管理活動(dòng)，同時(shí)隸屬于州政府，這既保證了上一級(jí)政府的總體協(xié)調(diào)，又充分發(fā)揮了地方政府因地制宣的積極性、創(chuàng)造性。在現(xiàn)在這個(gè)職能分工越來(lái)越細(xì)化的時(shí)代，兼顧城鄉(xiāng)的全能政府只能導(dǎo)致政府職能的缺失。世界各國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)充分表明城鄉(xiāng)分治乃是城市化的必然選擇。

二、我國(guó)實(shí)現(xiàn)省直管縣體制的現(xiàn)實(shí)依據(jù)：個(gè)案分析

海南省實(shí)行省直管縣可為我國(guó)中小省份實(shí)行省直管縣提供借鑒。海南從1988年就取消地區(qū)一級(jí)政府，實(shí)行“小政府、大社會(huì)”新體制，形成了省一縣市一鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)地方政府架構(gòu)。當(dāng)然這與海南省自身的客觀條件：只有3.4萬(wàn)平方公里、820萬(wàn)人口、建省時(shí)只有19個(gè)縣市的小省是分不開(kāi)的。但海南省三級(jí)地方政府架構(gòu)的成功運(yùn)作畢竟可以為我國(guó)中小省分、欠發(fā)達(dá)省分的層級(jí)體制改革提供借鑒。

重慶市成立直轄市后實(shí)行的省直管縣經(jīng)驗(yàn)可我國(guó)中兩部地區(qū)實(shí)行省直管縣以及各省在推行省直管縣后帶來(lái)的管理幅度增大問(wèn)題的解決提供借鑒。重慶市在升格為直轄市之前，管轄著11個(gè)市轄區(qū)和3個(gè)縣級(jí)市及7個(gè)縣，面積23114平方公里，人口1530萬(wàn)，其中非農(nóng)業(yè)人口415萬(wàn)。1997年升為直轄市后，劃入萬(wàn)縣、涪陵兩個(gè)地級(jí)市和黔江地區(qū)，面積擴(kuò)大到8.2萬(wàn)平方公里，總?cè)丝?002萬(wàn)，管轄13個(gè)K23個(gè)縣(自治縣)4個(gè)市(縣級(jí))共40個(gè)區(qū)縣(自治縣、市)，包括原重慶市和萬(wàn)縣市、涪陵市、黔江地區(qū)，下轄區(qū)縣(市)由原來(lái)的21個(gè)增加到40個(gè)。

浙江省的強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，可為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行省直管縣提供經(jīng)驗(yàn)參考。1953年開(kāi)始至今，除“文化大革命”后期的一段時(shí)期以外，浙江省一直實(shí)行省管縣財(cái)政體制。1992年、1997年和2002年，省委、省政府曾先后3次實(shí)施“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”，不但大大減少了審批環(huán)節(jié)，而且增強(qiáng)了縣域經(jīng)濟(jì)的活力，使強(qiáng)縣更強(qiáng)。1992年，在“經(jīng)濟(jì)和上海接軌”的背景下，浙江對(duì)13個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的縣市進(jìn)行擴(kuò)權(quán)，擴(kuò)大了縣級(jí)政府機(jī)關(guān)在基本建設(shè)、外商投資和技術(shù)改造等項(xiàng)目的審批權(quán)。2002年，浙江又將313項(xiàng)屬于地級(jí)市經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)限(涵蓋計(jì)劃、經(jīng)貿(mào)、外經(jīng)貿(mào)、國(guó)土資源、交通、建設(shè)等12大類事項(xiàng))下放到20個(gè)縣級(jí)行政頭上。通過(guò)省管縣財(cái)政體制和3次“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”，使得各縣擁有一級(jí)的財(cái)政權(quán)和較強(qiáng)的審批權(quán)，有效推動(dòng)了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三、我國(guó)實(shí)行省直管理縣的現(xiàn)實(shí)條件

1．交通、通訊技術(shù)的發(fā)展

技術(shù)手段和技術(shù)性基礎(chǔ)設(shè)施水平直接影響行政管理模式的選擇和行政效率的實(shí)現(xiàn)。中國(guó)省縣之間的地級(jí)行政管理層次和機(jī)構(gòu)，除了因?yàn)橛?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制所賦予的包攬一切的社會(huì)行政管理事務(wù)過(guò)于繁重以外，很大程度上是由于落后的交通與通訊條件所決定的。在當(dāng)今信息社會(huì)時(shí)代，我們國(guó)家東部沿海地區(qū)以及大部分中西部地區(qū)的各級(jí)政府基本構(gòu)建起網(wǎng)絡(luò)化辦公，電子政務(wù)的發(fā)展增強(qiáng)了現(xiàn)代政府的行政管理能力，而且各省的交通發(fā)展迅速，交通技術(shù)和通訊技術(shù)高度現(xiàn)代化，信息在快速傳遞過(guò)程中的完整性和時(shí)效性得以保證。大大提高了組織的控制手段和控制能力，而且也為擴(kuò)大組織的控制幅度提供了強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。發(fā)達(dá)的交通與通訊縮短了各級(jí)政府之間的時(shí)空距離。這一切都強(qiáng)化了現(xiàn)代政府的管理效能，自然擴(kuò)大了一級(jí)政府的有效管理幅度，為地方政府體制結(jié)構(gòu)減少層級(jí)奠定了基礎(chǔ)。因此，目前實(shí)現(xiàn)省對(duì)縣市直接管理的體制條件己基本成熟，運(yùn)用行政度公式更能清楚地說(shuō)明這一點(diǎn)。中國(guó)立體交通運(yùn)輸體系將進(jìn)一步趨于完善和現(xiàn)代化。中國(guó)各省、自治區(qū)的省會(huì)城市、主要經(jīng)濟(jì)中心城市和旅游城市都有機(jī)場(chǎng)和定期航班。青藏鐵路結(jié)束了西藏沒(méi)有鐵路的歷史；鐵路提速與現(xiàn)代化，使國(guó)內(nèi)省會(huì)城市之間的列車夕發(fā)朝至或朝發(fā)夕至成為現(xiàn)實(shí)?？傞L(zhǎng)約3．5萬(wàn)公里、縱貫東西和橫穿南北的“五縱七橫”12條高等級(jí)國(guó)道主干線，貫通首都及各省會(huì)城市，將100萬(wàn)人口以上的所有特大城市和50萬(wàn)人口以上大城市的93％連接在一起。以山東省為例，在雄厚經(jīng)濟(jì)的支撐下，陸路交通己相當(dāng)發(fā)達(dá)，到2005年底，高速公路通車?yán)锍炭蛇_(dá)3163公里，連續(xù)8年居全國(guó)第一位，全省有109個(gè)縣，(市、區(qū))通達(dá)高速公路，通達(dá)率為78％。全省基本形成以高速公路為主框架，以國(guó)省道為依托，以縣鄉(xiāng)公路及通村油路為基礎(chǔ)，四通八達(dá)、高效暢通的公路網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)筑起了以省會(huì)濟(jì)南為中心的“半日生活圈”。而且還有濟(jì)青鐵路貫穿山東東西兩端。目前，我國(guó)中、東部省區(qū)基本實(shí)現(xiàn)了以省會(huì)城市為中心的5小時(shí)內(nèi)的高速公路車程圈；西部大多數(shù)省區(qū)正在實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)。全國(guó)絕大多數(shù)省區(qū)從縣城到省會(huì)城市可以實(shí)現(xiàn)12小時(shí)內(nèi)行程往返。因此，在公路、鐵路、航空和現(xiàn)代通訊條件下，加上現(xiàn)代科學(xué)的管理，在山東、江蘇、浙江、廣東等東部沿海地、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)省對(duì)縣市直管的體制，條件己基本成熟。

2．市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)和完善

單一制國(guó)家由于上級(jí)政府是通過(guò)行政控制來(lái)完成對(duì)下級(jí)政府的管理的，因而一級(jí)政府的有效管理幅度有限，所需層級(jí)較多；聯(lián)邦制國(guó)家由于上級(jí)政府是通過(guò)法律監(jiān)督來(lái)完成對(duì)下級(jí)政府的管理的，因而一級(jí)政府的有效管理幅度可以擴(kuò)大，所需層級(jí)較少。在高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府幾乎包攬著社會(huì)生活的所有事務(wù)，政府職能處于高負(fù)荷狀態(tài)，并且上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的管理主要依靠計(jì)劃行政手段來(lái)實(shí)施，導(dǎo)致行政幅度的擴(kuò)展受到嚴(yán)重限制，政府不得不以增加層次來(lái)縮小管理幅度。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，資源配置的優(yōu)先權(quán)交給了市場(chǎng)，政府的大量權(quán)力被分解，許多職能被市場(chǎng)替代；同時(shí)，企業(yè)、公民和各種社會(huì)組織自我管理、自我服務(wù)的功能大大增強(qiáng)；經(jīng)濟(jì)上的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求政治上采取聯(lián)邦制與之對(duì)應(yīng)，要求政府實(shí)行職能歸位，從“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的傳統(tǒng)模式走向“公共服務(wù)型政府”，政府管理從微觀轉(zhuǎn)向宏觀、從直接轉(zhuǎn)向間接。這些都為減少層級(jí)，擴(kuò)大管理幅度，構(gòu)建少層次、大幅度的扁平化組織結(jié)構(gòu)，奠定了堅(jiān)實(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)基礎(chǔ)。

3．黨政干部、社會(huì)輿論的支持

一項(xiàng)改革進(jìn)程的順利與否除經(jīng)濟(jì)、政治和文化成熟程度對(duì)其有約束外，社會(huì)反應(yīng)和支持度也是一個(gè)不可或缺的因素。從2002年起，浙江、湖北、河南、廣東、江兩、河北、遼寧等省先后開(kāi)始了“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的改革，把地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限直接下放到一些重點(diǎn)縣，在經(jīng)濟(jì)管理方面形成了近似于“省管縣”的格局。2004年廣東省十名人大代表提出：取消地級(jí)市代管縣(或縣級(jí)市)體制，改由省直接管理縣(或縣級(jí)市)。可見(jiàn)，我國(guó)許多省份己經(jīng)認(rèn)識(shí)到減少地方政府層級(jí)的必要性，并逐漸開(kāi)始了“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的改革實(shí)踐。

改革開(kāi)放以來(lái)，公民的主體意識(shí)、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、效益意識(shí)、民主意識(shí)、健康意識(shí)、法治觀念、平等觀念、素質(zhì)觀念等有了顯著提升，并將這些意識(shí)和觀念滲透到社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化生活之中，表現(xiàn)出愿意接受新事物、崇尚變革與創(chuàng)新精神、崇尚知識(shí)和技術(shù)、注重自身權(quán)力維護(hù)和自立精神的培育、關(guān)注實(shí)效和實(shí)惠、關(guān)注時(shí)尚和休閑等積極傾向。這些積極、健康向上的文化價(jià)值取向，進(jìn)一步要求人權(quán)價(jià)值的提升和對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)治理和公共服務(wù)的高質(zhì)量要求。同時(shí)也使得黨政干部、社會(huì)輿論更加關(guān)注和支持政府的創(chuàng)新改革。根據(jù)孫學(xué)玉、伍開(kāi)昌對(duì)江蘇省500名不同部門的黨政干部作的一項(xiàng)調(diào)查，通過(guò)分析可以清楚地看出人們對(duì)市管縣體制改革的支持度和關(guān)注點(diǎn)。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)可以看出，持維持“市管縣”體制觀點(diǎn)的僅有32人，占被調(diào)查總數(shù)的6.4％，絕大多數(shù)人呼吁改革現(xiàn)有的行政區(qū)劃，其中持恢復(fù)地區(qū)建制的僅有24人，占總?cè)藬?shù)的4.8％，這也說(shuō)明地區(qū)建制已逐漸遠(yuǎn)離人們的政治視野。盡管被調(diào)查者對(duì)此不一定有深入的思考，但如此高的認(rèn)可率和支持度說(shuō)明，實(shí)行“市管縣”體制改革的阻力不像人們想象的那么大。從表中還可看出，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、市場(chǎng)機(jī)制完善的地區(qū)，贊成實(shí)行省直管縣體制的就越高；不同行政級(jí)別的黨政干部所反映出的問(wèn)題也具有共性：推行省直管縣體制的時(shí)機(jī)和條件己經(jīng)成熟，可先行試點(diǎn)，摸索經(jīng)驗(yàn)，逐步推開(kāi)。

4．行政體制改革和政府公共管理創(chuàng)新

當(dāng)前，深化行政管理體制改革是擺在我們面前的一項(xiàng)重要任務(wù)，地方政府改革創(chuàng)新的制度空間相應(yīng)加大。地方政府改革創(chuàng)新存在的主要問(wèn)題是，高度的行政壟斷仍嚴(yán)重干擾著市場(chǎng)機(jī)制在資源優(yōu)化配置中的作用；同時(shí)，地方政府既是地方經(jīng)濟(jì)的組織者和推動(dòng)者，又是地方經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管者和受益者的多重矛盾角色，導(dǎo)致了政府職能的越位和錯(cuò)位。地方政府創(chuàng)新，就是公共權(quán)力機(jī)關(guān)為了提高行政效率和增進(jìn)公共利益而進(jìn)行的創(chuàng)造性改革。創(chuàng)新的過(guò)程，也是一個(gè)持續(xù)不斷地對(duì)政府公共部門進(jìn)行改革和完善的過(guò)程。梳理來(lái)自各地的探索，地方政府創(chuàng)新的第一方面就是，明確界定政府職能，簡(jiǎn)化審批手續(xù)，提高辦事效率，是政府職能轉(zhuǎn)變的重點(diǎn)之一。湖北省按照“凡是可以下放的權(quán)力一律下放，凡是可以取消的收費(fèi)一律取消，凡是可以精簡(jiǎn)的審批一律精簡(jiǎn)”的原則，公布取消、下放、轉(zhuǎn)移行政審批事項(xiàng)1000多項(xiàng)，減幅達(dá)50％以上。同時(shí)，對(duì)確需設(shè)立行政許可的項(xiàng)目，實(shí)行規(guī)范管理、嚴(yán)格監(jiān)督。隨著《行政許可法》的實(shí)施，需要政府行政審批的事項(xiàng)大幅減少，省級(jí)政府對(duì)縣(市)級(jí)政府指導(dǎo)事項(xiàng)集中了。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化，從管理的角度看，政府管理本身成了行政改革的需求，尤其是行政區(qū)劃和城市管理體制方面的行政改革日益提上議事日程，行政體制的進(jìn)一步改革和政府公共管理的創(chuàng)新，使得政府職能更加明確、管理更加規(guī)范，為擴(kuò)大政區(qū)的管理幅度奠定了基礎(chǔ)。

5．目前我國(guó)省級(jí)政府管理幅度偏小

減少層次、實(shí)行扁平化結(jié)構(gòu)是地方政府層級(jí)體制改革的必然趨勢(shì)。擴(kuò)大幅度與減少層次是相輔相成的，層次減少必然要擴(kuò)大管理幅度。20世紀(jì)50年代，法國(guó)為配合國(guó)土整治合并了一些小村鎮(zhèn)，設(shè)立專區(qū)，大大改善了法國(guó)基層行政結(jié)構(gòu)過(guò)于細(xì)小分散的狀態(tài)。德國(guó)也在20世紀(jì)60-70年代的區(qū)域整治中，為了合理安排行政、經(jīng)濟(jì)和生活區(qū)域，對(duì)縣市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了全面的調(diào)整，僅從1968—1978年的10年間，原西德境內(nèi)的縣從420個(gè)降為237個(gè)，市從1 39個(gè)降到91個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)從240005\"-降為8500個(gè)左右。日本則是通過(guò)法律手段，推動(dòng)市町村合并，一部《町村合并促進(jìn)法》使町村從9800多個(gè)減少了近三分之二。下圖是中國(guó)與國(guó)外一些國(guó)家政區(qū)管理幅度比較。

而我國(guó)目前省級(jí)政區(qū)和地級(jí)政區(qū)的管理幅度普遍偏小，從下圖中可以看出，我國(guó)省級(jí)政區(qū)平均管轄10．7個(gè)地級(jí)單位，而地級(jí)政區(qū)平均管轄8．6個(gè)縣級(jí)單位，這其中還包括一些地級(jí)市轄區(qū)。這種小幅度的管理與國(guó)外相比就顯得較為突出。因此，我國(guó)有條件的省級(jí)政區(qū)可以加大管理幅度，減少行政層級(jí)，實(shí)現(xiàn)省直管理縣。

責(zé)任編輯：宋忠霞