摘要：環(huán)境資源由于其“公共物品”屬性和“外部性”理論的影響，導(dǎo)致了環(huán)境保護(hù)的成果由他人享用而保護(hù)人自己卻收益甚少的現(xiàn)象的發(fā)生。自然保護(hù)區(qū)發(fā)揮的效益由國家和全民享有，損失卻僅由保護(hù)區(qū)居民承擔(dān)，為了應(yīng)對這種不公平的現(xiàn)象，保護(hù)區(qū)生態(tài)補償制度應(yīng)運而生。探索該體制的建立與完善，是實現(xiàn)公民權(quán)利義務(wù)對等和社會公平正義的重要體現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：自然保護(hù)區(qū)； 生態(tài)補償

中圖分類號：D922.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ 文章編號：１００４－０５４４（２００7）12－００92－０3

一、 自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補償?shù)暮x解析

（一） 生態(tài)補償?shù)暮x

“生態(tài)補償”一詞在我國出現(xiàn)甚晚，在20世紀(jì)90年代的研究文獻(xiàn)中尚未見此詞。之前較為常見的是“生態(tài)補償費”一詞，其定義也存在較大的爭論。

1998年長江流域洪災(zāi)后，新修改的森林法規(guī)定：“國家建立森林生態(tài)效益補償基金，用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林的森林資源，林木的營造，撫育，保護(hù)和管理。”隨著森林生態(tài)效益補償基金在法律上的確立，“生態(tài)補償”為廣大學(xué)者所接受，但由于不同學(xué)科（如經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)學(xué)、法學(xué)等）的研究者因?qū)W科需要對生態(tài)補償?shù)睦斫獯笙鄰酵?，對其定義也出現(xiàn)了多種解釋。如有學(xué)者認(rèn)為“生態(tài)補償更多地指對生態(tài)環(huán)境保護(hù)者、建設(shè)者的財政轉(zhuǎn)移、物質(zhì)性惠益給付的補償機制?！庇袑W(xué)者認(rèn)為生態(tài)補償是指“通過對損害（或保護(hù)）資源環(huán)境的行為進(jìn)行收費（或補償），提高該行為的成本（或收益），從而激勵損害（或保護(hù)）行為的主體減少（或增加）因其行為帶來的外部不經(jīng)濟(jì)性（或外部經(jīng)濟(jì)性），達(dá)到保護(hù)資源的目的?！庇械膶W(xué)者則認(rèn)為，“生態(tài)補償從狹義的角度理解就是指：對由人類社會經(jīng)濟(jì)活動給生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對環(huán)境造成的污染的補償、恢復(fù)、綜合治理等一系列活動的總稱。廣義的生態(tài)補償則還應(yīng)包括對環(huán)境保護(hù)喪失發(fā)展機會的區(qū)域內(nèi)居民進(jìn)行的資金、技術(shù)、實物上的補償、政策上的優(yōu)惠，以及為增進(jìn)環(huán)境保護(hù)意識，提供環(huán)境保護(hù)水平而進(jìn)行的科研、教育費用的支出?！边€有學(xué)者認(rèn)為，生態(tài)補償理應(yīng)包括以下兩層涵義：一是指在環(huán)境利用和自然資源開發(fā)過程中，國家通過對開發(fā)利用環(huán)境資源的行為進(jìn)行收費以實現(xiàn)所有者的權(quán)益，或?qū)ΡＷo(hù)環(huán)境資源的主體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補償，以達(dá)到促進(jìn)保護(hù)環(huán)境和資源的目的；二是國家通過對環(huán)境污染者或自然資源利用者征收一定數(shù)量的費用，用于生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)或者用于開發(fā)新技術(shù)以尋找替代性自然資源，從而實現(xiàn)對自然資源因開采而耗竭的補償。

以上概念中都體現(xiàn)了生態(tài)補償?shù)暮x中含有以下內(nèi)容：通過明確征收資源耗費者或環(huán)境污染者的行為成本費用來達(dá)到保護(hù)資源、促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新、保護(hù)環(huán)境的目的；并且也有實現(xiàn)代際公平的意思，即資源使用和環(huán)境保護(hù)中的受益方應(yīng)對利益因此受損失的一方予以合理的補償。

（二） 自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補償?shù)暮x

我國自然保護(hù)區(qū)大多地處西部邊遠(yuǎn)地區(qū)或貧困山區(qū)。由于所處地區(qū)的貧困或邊遠(yuǎn)而造成的與外界的隔絕，雖然減緩了自然資源和生態(tài)系統(tǒng)的破壞程度，但同時也成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙。由于思想文化和交通的落后以及基礎(chǔ)設(shè)施的不足，保護(hù)區(qū)所屬地區(qū)往往還保留著傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活方式和資源利用方式，對自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的資源還存有相當(dāng)?shù)囊蕾嚦潭?。自然保護(hù)區(qū)的建立，卻直接限制了其對自然資源的開發(fā)與利用。

自然保護(hù)區(qū)的建立為人類提供了生態(tài)系統(tǒng)的天然“本底”和研究自然生態(tài)系統(tǒng)的場所，是各種生態(tài)研究的天然實驗室和宣傳教育的自然博物館。其不僅保留了自然界的美學(xué)價值，而且在涵養(yǎng)水源、保持水土、改善環(huán)境和保持生態(tài)平衡等方面發(fā)揮著重要作用。保護(hù)區(qū)發(fā)揮的這些效益是全民和國家在享受，損失的責(zé)任全部由自然保護(hù)區(qū)的原居民來承擔(dān)，這無疑是不公平的。所以我們應(yīng)當(dāng)關(guān)注自然保護(hù)區(qū)的設(shè)立對于保護(hù)區(qū)周邊的原居民所造成的利益損害問題，提出合理的補償措施，盡可能作到權(quán)利、責(zé)任的均衡。

從相對面講，對保護(hù)區(qū)居民的利益損失做出補償，也可以提高其積極性，保證其有較為充足的財力、物力開展相關(guān)活動，從而有利于自然保護(hù)區(qū)建設(shè)目的的實現(xiàn)。現(xiàn)實中由于社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到制約而對保護(hù)區(qū)的建立持反對態(tài)度或?qū)ο嚓P(guān)法律法規(guī)陰奉陽違的事例時有發(fā)生，保護(hù)區(qū)的生態(tài)補償制度就應(yīng)肩負(fù)起實現(xiàn)社會公平正義，有效利用資源、保護(hù)環(huán)境的目的。

綜上，我們認(rèn)為，自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)補償，是出于對自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境功能價值的認(rèn)識和公平的理念，在該生態(tài)環(huán)境的維持與建設(shè)中，由生態(tài)環(huán)境利益的受益者對利益受害者予以的一種補償。

二、 自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補償?shù)墓δ軆r值

生態(tài)補償就其實質(zhì)而言乃是對公益外溢的一種補償。外部性原理和公共物品理論是認(rèn)識生態(tài)補償?shù)幕A(chǔ)理論。環(huán)境作為人類生存的基本條件和經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的客觀基礎(chǔ)，其價值包括資源價值和生態(tài)價值。長期以來，人們關(guān)注的主要是資源環(huán)境價值，而其保護(hù)生物多樣性、調(diào)節(jié)氣候等的生態(tài)環(huán)境價值往往被忽略，但實際上環(huán)境對人類而言，其生態(tài)價值要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于資源價值。

經(jīng)濟(jì)學(xué)中的公共物品是指消費時具有非排他性和非競爭性的物品，生態(tài)環(huán)境價值即具有典型的“公共物品”屬性。作為“公共物品”的生態(tài)環(huán)境價值一直受到“外部性”的困擾。所謂“外部性”簡單說就是個人的行為對他人或社會所造成的影響，是一種成本或效益的外溢現(xiàn)象。“外部性”分為兩種情況：一種是個人行為在帶來自身利益的同時給他人或社會造成損害，即外部不經(jīng)濟(jì)性，這是一種成本的外溢；另一種是個人行為給他人或社會帶來利益但對自身利益有限或沒有，即外部經(jīng)濟(jì)性，這是一種效益的外溢。根據(jù)這種理論，在環(huán)境資源的保護(hù)領(lǐng)域，由于環(huán)境資源的“公共物品”性質(zhì)，使環(huán)境保護(hù)的收益難以排除他人的享用，同時環(huán)境破壞的成本無須破壞者個人承擔(dān)。這就會導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境價值由于外部不經(jīng)濟(jì)性行為的泛濫而減損，有利于維護(hù)、提升生態(tài)環(huán)境價值的保護(hù)環(huán)境等外部經(jīng)濟(jì)性行為則由于對環(huán)境保護(hù)者無利甚至受損而甚少發(fā)生的現(xiàn)象。

現(xiàn)代法制樹立起了合法權(quán)益受平等保護(hù)的法律理念，要求把獲得公共利益的投入成本由受益者公平負(fù)擔(dān)，從而體現(xiàn)公共利益與個別利益的較量和調(diào)和，調(diào)和的過程就是法律所追求的公平價值的實現(xiàn)過程。生態(tài)補償即由此產(chǎn)生，其目的是為了激勵環(huán)境外部經(jīng)濟(jì)性行為的出現(xiàn)，由生態(tài)受益者（包括國家、地方、企業(yè)和個人）向因保護(hù)環(huán)境而經(jīng)濟(jì)上沒有得到回報的生態(tài)受損者支出的費用。

就自然保護(hù)區(qū)而言，國家在資源管理上實行的是封閉式的強制性的保護(hù)措施。《自然保護(hù)區(qū)條例》第十八條將保護(hù)區(qū)按功能區(qū)劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)。對不同區(qū)域作出了相應(yīng)程度的限制進(jìn)入的規(guī)定。這種管理措施限制了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民對自然保護(hù)區(qū)內(nèi)資源的利用，甚至對一些可以適度開發(fā)的資源如林木等社區(qū)居民也無法開發(fā)利用，從而影響了他們的傳統(tǒng)生產(chǎn)和生活方式。保護(hù)區(qū)在提供研究場所、美學(xué)價值以及保護(hù)生物多樣性、保持生態(tài)平衡等方面所發(fā)揮的效益是全民和國家在享受，而保護(hù)區(qū)的原居民卻為此作出巨大犧牲，這無疑是不公平的。所以我們應(yīng)當(dāng)注重彌補這一缺陷，建立和完善保護(hù)區(qū)生態(tài)補償制度，實現(xiàn)社會的公平正義。

三、 現(xiàn)今我國自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補償?shù)膶崿F(xiàn)途徑及缺陷

（一） 政府補償

這是指政府以非市場途徑對生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行的補償。如：直接給予財政補貼，財政援助，優(yōu)惠貸款、減免稅收、減免收費、實施利率優(yōu)惠，老保待遇，科研教育費用，對綜合利用和優(yōu)化環(huán)境予以獎勵等等。

政府補償是基于生態(tài)環(huán)境服務(wù)的公共物品性質(zhì)，而且大多是在其受益者是不確定的社會主體的情況下實施的。從本質(zhì)上說，它屬于行政補償。這種補償模式一直是生態(tài)補償?shù)闹饕a償模式，但是它也存在很多不足之處，尤其在我國表現(xiàn)得十分明顯。包括資金有限、資金容易被用于政府優(yōu)先考慮的領(lǐng)域、信息不對稱、官僚體制效率低及尋租腐敗的可能性等。

有研究表明，中國自然保護(hù)區(qū)經(jīng)費嚴(yán)重不足。全國自然保護(hù)區(qū)僅1/3具有較健全的管理機構(gòu)，經(jīng)費基本夠用的保護(hù)區(qū)只占11.5%。據(jù)1999年對85個自然保護(hù)區(qū)的調(diào)查，保護(hù)區(qū)平均得到的經(jīng)費是52.7美元/km2，其中46個國家級自然保護(hù)區(qū)是113美元/km2。而發(fā)達(dá)國家這一數(shù)字是2058美元/km2，發(fā)展中國家是157美元/km2。可見，不管是與發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家相比，我國自然保護(hù)區(qū)的經(jīng)費都是不足的。而且由于大量的貧困人口生活在保護(hù)區(qū)及其周邊地區(qū)，加上國家資金扶持又不夠，面臨著地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任，即使有良好愿望的地方政府也未必愿意把有限的資金用于保護(hù)工作。

（二） 市場補償

這是由市場交易主體在政府制定的各類生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，法律法規(guī)的范圍內(nèi)，利用經(jīng)濟(jì)手段，通過市場行為改善行為生態(tài)環(huán)境的活動的總稱。通過市場機制，將生態(tài)環(huán)境成本納入各級分析和決策過程，使開發(fā)、利用生態(tài)環(huán)境的生產(chǎn)者、消費者承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)代價的前提是生態(tài)資源的合理定價。

其主要包括：（1）排污費。即環(huán)境排放污染物品的環(huán)境使用者依照其排放污染物的數(shù)量及影響交納一定費用的制度。（2）環(huán)境稅。就是對環(huán)境資源開發(fā)、利用者，按照其開發(fā)利用資源的程度，損壞、污染程度征收的一種稅。（3）環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易補償。近年來在上海、廣州、深圳做的比較好的排污權(quán)交易就是其中的典型。它通過將許可排污量資源化和產(chǎn)權(quán)化，使排污權(quán)成為一種可交易的生產(chǎn)要素進(jìn)入企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動中去。（4）環(huán)保產(chǎn)業(yè)。專門成立的污染防治，或生態(tài)環(huán)境保護(hù)公司、企業(yè)，可以滿足排污企業(yè)降低污染治理成本的需要，因為與在排污權(quán)市場上交易相比，其成本更加低廉。

市場補償有其一定的靈活性，但其在我國的發(fā)展尚不成熟，還存在不少弊端。根據(jù)我國法律規(guī)定，在同一保護(hù)區(qū)內(nèi)，行政部門既是資源的所有者、監(jiān)護(hù)者，又是資源的管理者、經(jīng)營者。這種政、事、企不分的體制，使我國自然資源市場缺乏競爭和活力，很多管理機構(gòu)坐吃山空，機構(gòu)臃腫，人浮于事，依賴國家的思想嚴(yán)重。這既不能充分發(fā)揮自然資源的價值，又增加了國家的負(fù)擔(dān)。這種管理體制和經(jīng)營機制不僅造成了自然遺產(chǎn)資源的閑置和浪費狀態(tài)，同時也造成了這些資源開發(fā)和經(jīng)營過程中的無序、低效以至破壞現(xiàn)象，嚴(yán)重困擾著資源與環(huán)境保護(hù)事業(yè)的進(jìn)行，阻礙了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。

四、 完善自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補償?shù)穆窂教剿?/p>

（一） 完善保護(hù)區(qū)管理體制，建立起共同管理制度

社區(qū)共管的制度始于西方國家，最早見于加拿大政府在自然保護(hù)區(qū)管理中用來協(xié)調(diào)土著居民和國家公園的關(guān)系問題?？梢哉f這種共管模式很大程度上是基于土地所有權(quán)所采取的一種尊重主權(quán)和人權(quán)的和平方式。可以在對核心區(qū)的資源實行嚴(yán)格保護(hù)的前提下，對實驗區(qū)的部分資源采用開放式管理，同時發(fā)揮當(dāng)?shù)卣c社區(qū)的共同作用，使當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)在一定程度上參與自然保護(hù)區(qū)資源物種的管理與決策工作，對自然保護(hù)區(qū)實行社區(qū)共管制度。也可允許其他主體（如企業(yè)、區(qū)外科研人員等）的輔助式參與。建立這種模式，應(yīng)樹立起權(quán)力制約機制、民主協(xié)商機制和監(jiān)督管理機制等。

在共管體制下實行保護(hù)區(qū)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。所有權(quán)毫無疑問歸國家，經(jīng)營權(quán)則應(yīng)實行政企分離、事企分離，遺產(chǎn)單位的旅游經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)分離。隨著國家行政機構(gòu)改革的深入，從中央到省、市、縣，政府部門與其主辦的經(jīng)營企業(yè)均要在黨務(wù)、人事、財務(wù)等各方面脫鉤，使經(jīng)營單位直正成為獨立的法人實體，實行自由競爭，從而進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)的軌道自主經(jīng)營。在保護(hù)區(qū)內(nèi)，原來由政府部門投資建設(shè)的營業(yè)和服務(wù)設(shè)施作為國有資產(chǎn)，或委任法定機構(gòu)管理，或通過出售、租讓、兼并、合資、合作等多種形式實行資產(chǎn)重組，形成新的產(chǎn)權(quán)主體。同時鼓勵社區(qū)居民的參與，以生態(tài)保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展等思想觀念和方法引導(dǎo)保護(hù)區(qū)居民科學(xué)致富。

（二） 實現(xiàn)自然資源的生態(tài)價值，落實對當(dāng)?shù)鼐用竦难a償機制

應(yīng)充分認(rèn)識自然資源的巨大生態(tài)價值和經(jīng)濟(jì)價值，通過合理的評估使其價值得以充分的實現(xiàn)，完善生態(tài)補償機制，也為保護(hù)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展提供保障。

自然資源的生態(tài)價值有多種實現(xiàn)路徑，如：門票收費、土地轉(zhuǎn)讓費、土地租賃費、生態(tài)補償費、排污費、建立土地股份合作制或其他類型的旅游企業(yè)以及接受捐助等。如保護(hù)區(qū)內(nèi)的經(jīng)營企業(yè)在進(jìn)行開發(fā)活動中造成了自然資源的破壞，同時產(chǎn)生的廢棄物也造成了當(dāng)?shù)丨h(huán)境的污染。這些可以通過征收土地轉(zhuǎn)讓、租賃費，對保護(hù)區(qū)內(nèi)的煤炭、石油、土地、水、森林、草原、藥用植物和電力等領(lǐng)域征收生態(tài)補償費，以及征收排污費等方式來達(dá)到實現(xiàn)生態(tài)資源價值和保護(hù)資源、控制污染的目的。

不同地區(qū)的保護(hù)區(qū)可根據(jù)自身特點逐步探索建立起適合自己的收費機制，完善配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在以保護(hù)為首位的基礎(chǔ)上，增加保護(hù)區(qū)的開發(fā)利用價值。同時，由于這些活動直接對當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)和生活產(chǎn)生了影響，所以應(yīng)當(dāng)從其相應(yīng)的收入中專門抽出一定的比例補償給當(dāng)?shù)鼐用?，使其在義務(wù)的承擔(dān)和權(quán)利的享受上獲得對等。

（三） 加強資金技術(shù)投入力度，培養(yǎng)自主創(chuàng)新能力，促進(jìn)保護(hù)區(qū)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

有學(xué)者依據(jù)補償?shù)男Ч麑⑸鷳B(tài)補償分為“輸血型補償”和“造血型補償”。所謂“輸血型補償”，是指政府或補償者將籌集起來的補償資金定期轉(zhuǎn)移給被補償方。這種支付方式的優(yōu)點是被補償方擁有極大的靈活性，缺點是補償資金可能轉(zhuǎn)化為消費性支出，不能從機制上幫助受補償方真正做到“因保護(hù)生態(tài)資源而富”。所謂“造血型補償”，是指政府或補償者運用“項目支持”的形式，將補償資金轉(zhuǎn)化為技術(shù)項目安排到被補償方（地區(qū)），幫助生態(tài)保護(hù)區(qū)群眾建立替代產(chǎn)業(yè)，或者對無污染產(chǎn)業(yè)的馬上給以補助以發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，補償?shù)哪繕?biāo)是增加落后地區(qū)發(fā)展能力，形成造血機能與自我發(fā)展機制，使外部補償轉(zhuǎn)化為自我積累能力和自我發(fā)展能力。

“造血型生態(tài)補償機制”通常是與扶貧和地方發(fā)展相結(jié)合的。我國自然保護(hù)區(qū)由于地處貧困邊遠(yuǎn)，大都保留著傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活模式，需要有外來的新的項目和技術(shù)的注入，促進(jìn)其生產(chǎn)生活模式的轉(zhuǎn)變與發(fā)展。國家和政府在給予保護(hù)區(qū)邊緣地帶群眾政策補償（如減免各種稅賦，減輕保護(hù)區(qū)外群眾負(fù)擔(dān)等）的同時，建立援助合作機制，讓保護(hù)區(qū)及其周邊居民開展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、旅游業(yè)、食品精深加工、旅游紀(jì)念品等，使其分享生態(tài)保護(hù)所產(chǎn)生的惠益。由此也會引出一連串的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，實現(xiàn)保護(hù)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。在投資的同時應(yīng)做好評估工作，注意選擇合適的主體。

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責(zé)任編輯 宋敬華