摘要：和諧社區(qū)是構(gòu)建和諧社會的基礎(chǔ)和切入點。本文通過總結(jié)我國城市社區(qū)治理模式的實踐經(jīng)驗，并結(jié)合我國城市社區(qū)治理的現(xiàn)狀，指出在現(xiàn)階段構(gòu)建和諧社區(qū)的背景下我國城市社區(qū)的治理模式應(yīng)該是政府推動與社區(qū)自治相結(jié)合的合作型治理模式。

關(guān)鍵詞：和諧社區(qū)； 城市社區(qū)治理模式

中圖分類號：D669.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ 文章編號：１００４－０５４４（２００7）12－０118－０3

社區(qū)是社會的相對獨立單元，是整體社會的一個縮影，社區(qū)和諧構(gòu)成了社會和諧的基礎(chǔ)。因此，必須把構(gòu)建和諧社區(qū)作為構(gòu)建社會主義和諧社會的切入點。而和諧社區(qū)的構(gòu)建則要通過和諧有序的社區(qū)治理來實現(xiàn)。

一、 和諧社區(qū)提出的背景

十六屆六中全會上，構(gòu)建和諧社會的決定作為我國2020年社會的發(fā)展目標(biāo)被正式通過。正是在構(gòu)建和諧社會的背景下，基于社區(qū)與社會這種局部與整體的特殊關(guān)系，和諧社區(qū)的概念孕育而出，并且和諧社區(qū)被公認(rèn)為我國社區(qū)建設(shè)的終極目標(biāo)和理想狀態(tài)。

我國理論界和實踐中開始了對關(guān)于和諧社區(qū)構(gòu)建的大量研究與嘗試。關(guān)于和諧社區(qū)這一嶄新概念，有了多種的解釋。幾種具有代表性的研究認(rèn)為：所謂“和諧社區(qū)”，是指基于法律框架和道德約束，以人為中心的人、自然與社區(qū)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一；在和諧社會這一總體要求下和諧社區(qū)的內(nèi)涵至少包括“生活共同體”、“社會共同體”、“精神共同體”和“文化共同體”四個層次；和諧社區(qū)的語義，旨在追求一種基層政治民主、社會管理多元化、鄰里關(guān)系和睦化、居住環(huán)境生態(tài)化等具有濃郁人文精神的特殊地域空間。和諧社區(qū)的基本內(nèi)涵應(yīng)該是“人本、互助、自主”等等。同時，不少城市政府也在實踐中展開了對和諧社區(qū)內(nèi)涵的討論，如青島市政府明確和諧社區(qū)是“以人為本，注重人與人、人與社會、人與自然之間的和諧，使全體社區(qū)成員各盡其能、各得其所而又和諧相處，社區(qū)各要素健康發(fā)展、充滿活力而又穩(wěn)定有序”。南京市在構(gòu)建和諧社區(qū)時，從功能角度給予了定義，認(rèn)為和諧社區(qū)就本質(zhì)而言，應(yīng)具備如下功能：經(jīng)濟(jì)共生功能，亦即生產(chǎn)、分配、交換、消費的功能，這是社區(qū)的首要功能；社會化功能，亦即整合社區(qū)、培植新人的功能；社會關(guān)系調(diào)適與控制功能；居民參與功能；社會互助功能。概括來說，和諧社區(qū)體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)、社會和價值的統(tǒng)一。

基于以上認(rèn)識，我們認(rèn)為，和諧社區(qū)即是基于法律框架和道德約束，以社區(qū)居民為中心的，生活環(huán)境舒適、社會管理協(xié)調(diào)合作、鄰里關(guān)系和睦、具有濃郁人文精神的特殊地域空間。它追求的是一種人與社區(qū)、社區(qū)與社會和諧相處、協(xié)調(diào)發(fā)展的存在狀態(tài)。其基本特征應(yīng)該包括以下幾點：第一，強烈的社區(qū)認(rèn)同感、歸屬感。社區(qū)居民廣泛參與社區(qū)建設(shè)。廣泛的社區(qū)參與是和諧社區(qū)建設(shè)的生命線，也是和諧社區(qū)的根本標(biāo)志。通過社區(qū)建設(shè)的宣傳和實踐活動，社區(qū)單位和居民同駐共建，主動參與，自覺當(dāng)好主人翁，實現(xiàn)社區(qū)的自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我監(jiān)督。第二，完善的社區(qū)服務(wù)，社區(qū)居民生活便利。著眼滿足居民物質(zhì)文化生活需求，通過不斷拓展服務(wù)領(lǐng)域，豐富內(nèi)容，改進(jìn)手段，為社區(qū)單位提供社會化服務(wù)，為居民提供多層次、多方面的便民利民服務(wù)，尤其是社區(qū)困難群眾和弱勢群體能夠得到社區(qū)的關(guān)愛和保障。第三，生活環(huán)境舒適，治安管理良好，社區(qū)居民安居樂業(yè)。通過環(huán)境整治、小區(qū)改造，使社區(qū)環(huán)境得到綠化美化，為居民群眾提供一個舒適、優(yōu)美的人居環(huán)境。通過建立社會治安群防群治體系和矛盾糾紛調(diào)解機(jī)制，發(fā)揮協(xié)調(diào)利益、化解矛盾、排憂解難的重要作用，訴求渠道暢通，調(diào)解工作到位，一般性的矛盾和問題能在社區(qū)內(nèi)得到化解，社會秩序良好。第四，社區(qū)管理和諧有序，民主化程度高。社區(qū)組織能夠以社區(qū)居民為本，通過居民的廣泛參與，民主合作，保障社區(qū)事務(wù)管理有效進(jìn)行。第五，祥和的人文環(huán)境，和諧的人際關(guān)系。社區(qū)居民文明禮貌，群眾性文化體育活動豐富。社區(qū)通過建立完善居民終身教育體系，提高居民的科學(xué)文化素養(yǎng)和文明程度。社區(qū)志愿者組織健全，居民互幫互助蔚然成風(fēng)，鄰里團(tuán)結(jié)友愛，家庭和睦相處，尊老愛幼、扶貧濟(jì)困形成風(fēng)氣。

二、 現(xiàn)階段我國城市社區(qū)治理的三種模式

和諧社區(qū)概念的提出使得和諧從抽象變?yōu)榫唧w，進(jìn)而，尋求符合和諧社區(qū)要求的社區(qū)治理模式成為一個首當(dāng)其沖的問題。社區(qū)治理是指以社區(qū)地域為基礎(chǔ)，政府與社區(qū)組織、社區(qū)居民共同管理社區(qū)公共事務(wù)的活動，它體現(xiàn)為社區(qū)范圍內(nèi)的不同主體依托各自資源而進(jìn)行的相互作用模式?！吧鐓^(qū)治理通過借助既不同于國家也不同于市場的制度安排，可以對某些公共資源系統(tǒng)成功地實現(xiàn)適度的開發(fā)與調(diào)適。它可以彌補國家和市場在調(diào)控和協(xié)調(diào)過程中的某些不足，成為國家和市場手段的補充”。20世紀(jì)90年代，我國開始了城市社區(qū)治理的經(jīng)驗探索。以前的“單位人”正走向“社會人”，社區(qū)內(nèi)部中逐漸產(chǎn)生了社會中介組織、民間團(tuán)體，居民也越來越重視自己所居住的社區(qū)，開始參與社區(qū)公共事務(wù)。正是在這樣的形勢下，我國各地開展了新型社區(qū)治理方式的探索。目前，我國的社區(qū)治理主要存在三種模式:

（一） 行政型治理模式。這是一種政府主導(dǎo)型的治理模式，這種模式源于計劃經(jīng)濟(jì)體制的政府管理。改革開放初期，雖然在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域舊體制逐漸被打破，但在行政管理領(lǐng)域，政府仍然是社會管理的主體；居民委員會雖然在法律上是基層居民群眾自治組織，但實際上是被納入到政府體系中的組織，其獨立性和法律所規(guī)定的自治性受到很大的限制。政府基本上通過街道辦事處對居民委員會進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)與控制，居民委員會的組建、經(jīng)費來源、確定任務(wù)基本上都是由街道辦事處包辦，這就使政府事務(wù)與自治組織的事務(wù)無法區(qū)分。這種通過行政手段，通過對社區(qū)資源和社區(qū)組織的控制而達(dá)到治理目的的模式，能夠發(fā)揮政府組織動員社會資源和社會力量的優(yōu)勢，在短時間內(nèi)體現(xiàn)出社區(qū)建設(shè)的效率。但是，這種模式對社區(qū)的自治能力的提高和社區(qū)建設(shè)的深入開展是不利的。

（二） 合作型治理模式。這是政府推動與社區(qū)自治結(jié)合型的治理模式。隨著改革開放的繼續(xù)深入，政府職能開始轉(zhuǎn)變，城市管理和服務(wù)的許多職能被下放到社區(qū)，社區(qū)治理的主體由政府組織發(fā)展到社區(qū)內(nèi)的自治組織與非政府組織，政府組織通過授權(quán)和權(quán)力下放，把由政府組織承擔(dān)的社會職能交由社區(qū)內(nèi)的社會組織來承擔(dān)。隨著新生的社會組織的發(fā)展壯大和不斷發(fā)揮越來越重要的作用，使政府組織的職能轉(zhuǎn)變與社區(qū)組織職能的加強同步進(jìn)行，推動著合作型治理模式的迅速發(fā)展。在這種模式下，社區(qū)自治組織在法律規(guī)定的范圍內(nèi)的權(quán)利逐步得到體現(xiàn)，社區(qū)自治能力不斷得到加強，尤其是社區(qū)民主選舉、自我管理、自我教育與自我服務(wù)的能力通過社區(qū)建設(shè)的實踐得到提高。社區(qū)資源投入以政府投入為主、社會組織投入為輔，并逐漸增加更多渠道的資源投入，社區(qū)通過吸收、管理與利用社會資源為社區(qū)居民提供高質(zhì)量的社會服務(wù)。由于社區(qū)公共事務(wù)的處理和社區(qū)公共利益的實現(xiàn)同社區(qū)居民的切身利益緊密聯(lián)系在一起，同時，社區(qū)的組織體制與管理制度為社區(qū)居民參與社區(qū)管理提供了一定的制度途徑。因此，社區(qū)群眾參與社區(qū)管理者的選舉、社區(qū)公共事務(wù)的決策以及社區(qū)公益活動的熱情普遍提高，參與范圍更加廣泛。這種治理模式是政府組織與社區(qū)組織改革與體制創(chuàng)新的嘗試，政府組織在培養(yǎng)、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)社區(qū)組織的過程中逐漸讓位于社區(qū)與社會組織，這是一種制度的創(chuàng)新。

（三） 自治型治理模式。這是一種社區(qū)主導(dǎo)與政府支持的治理模式。社區(qū)治理要真正實現(xiàn)善治，必須通過加強民主參與和民主決策，走向民主自治，這也是社區(qū)治理的最終目標(biāo)。這種治理模式主要表現(xiàn)為：社區(qū)治理的主體是社區(qū)自治組織與社會組織，這些組織真正成為承擔(dān)社區(qū)公共事務(wù)管理與決策的自治性組織。政府與社區(qū)共同承擔(dān)提供社區(qū)資源的責(zé)任，并逐漸培養(yǎng)和提高社區(qū)吸收社會資源的能力。社區(qū)的民主政治不斷發(fā)展，在法律保障下的直接民主選舉、民主決策與民主治理，成為社區(qū)民主政治發(fā)展的基本特征，同時，也為整個社會的民主政治體制的創(chuàng)新提供了經(jīng)驗與社會基礎(chǔ)，基層社區(qū)的自治逐漸成為我國民主政治發(fā)展的基礎(chǔ)。在這種治理模式下，社區(qū)成為一種網(wǎng)絡(luò)組織，是由社區(qū)內(nèi)的各種組織組成的資源互補、信息互通并具有一定靈活性的組織體系。政府從法律、制度上為這些組織的發(fā)展提供保障，同時，政府又通過法律、制度對社區(qū)組織進(jìn)行監(jiān)督和管理。

三、 城市社區(qū)治理模式的選擇原則及社區(qū)治理存在的問題

（一） 和諧社區(qū)目標(biāo)下治理模式的選擇原則

1． 與社會整體發(fā)展一致原則。指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)的和諧觀是一種整體的和諧觀。和諧社區(qū)的實質(zhì)也要求一種與整體社會協(xié)調(diào)發(fā)展的存在狀態(tài)。所以，社區(qū)的發(fā)展是與社會的整體發(fā)展息息相關(guān)的。從歷史上看，社區(qū)的建設(shè)還是發(fā)展，無論整體的，還是局部的，總是與特定的社會發(fā)展相關(guān)。同時，社區(qū)發(fā)展的認(rèn)識，也是一定時代、一定思維和價值觀念、民族文化的產(chǎn)物和體現(xiàn)。因此，關(guān)于和諧社區(qū)的概念如此，其治理模式的要求也是如此，都必須從社會整體發(fā)展的角度，尋求與整體社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化等的一致與協(xié)調(diào)。

2． 促進(jìn)和諧社區(qū)發(fā)展原則。和諧社區(qū)不是一個空洞的想象，而是一個實在的目標(biāo)和行動，有著豐富的內(nèi)容與特征。我們評價一個指導(dǎo)思想是否正確合理的標(biāo)準(zhǔn)是什么？很簡單，就是看這個指導(dǎo)思想能否反映這個活動或者行為的目的。關(guān)于社區(qū)建設(shè)這個集體活動也是如此，我們尋找和諧社區(qū)的治理模式的原則當(dāng)然也是看這個治理模式是否能從宏觀的層次指導(dǎo)和諧社區(qū)的建設(shè)實踐，能否促進(jìn)這個和諧社區(qū)的實現(xiàn)。

（二） 現(xiàn)階段城市社區(qū)治理的現(xiàn)實問題

1． 社區(qū)治理的法律法規(guī)建設(shè)滯后，無法實現(xiàn)有效的指引和明確的規(guī)范。雖然我國1989年就頒布了《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，規(guī)定居委會是群眾性自治組織，但該法規(guī)定的居委會的性質(zhì)、職責(zé)、任務(wù)、產(chǎn)生程序、運行機(jī)制等與現(xiàn)實有較大差異，在實際工作中很難操作。同時，與該組織法相關(guān)的配套法律和實施細(xì)則很少，因此，法律上賦予居委會的自治權(quán)力在實踐中難以真正體現(xiàn)，這就在很大程度上影響了社區(qū)自治主體的發(fā)育。

2． 對城市社區(qū)的本質(zhì)依然不能夠準(zhǔn)確定位，社區(qū)行政化傾向仍然存在。受傳統(tǒng)的行政管理體制影響，我國的各級政府還沒有解決管理職能界限模糊、權(quán)責(zé)不明確的問題，在社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中社區(qū)居民委員會仍然被作為街道辦事處組織的延伸并承擔(dān)著國家的行政職能。街道辦事處作為國家的行政管理機(jī)構(gòu)要完成大量的行政管理任務(wù)，為了完成這些任務(wù)，街道辦事處又把目標(biāo)責(zé)任分解下達(dá)到各個社區(qū)居委會，要求各居委會必須完成，導(dǎo)致社區(qū)承擔(dān)了過多的行政任務(wù)，社區(qū)工作表現(xiàn)出濃厚的行政化色彩。

3． 居民與社區(qū)居委會之間缺乏信任，社區(qū)居民的社區(qū)參與意識淡薄。從法律上講，社區(qū)居委會是基層群眾自治組織，應(yīng)當(dāng)積極表達(dá)居民意愿，維護(hù)居民利益。由于居委會成員直接選舉在一些地方流于形式，居委會的權(quán)力很大程度上仍源于政府，而不是居民的授權(quán)。居民對其認(rèn)同度不高，造成信任感缺乏，許多居委會也習(xí)慣把自己看作是政府機(jī)構(gòu)的“代理人”，而不是居民代表，因而在社區(qū)成員與居委會之間難以建立充分的相互信任。在這種對社區(qū)組織不信任的背景之下，社區(qū)居民的參與意識淡薄，直接導(dǎo)致了社區(qū)自治的難以實現(xiàn)。

4． 城市社區(qū)服務(wù)機(jī)制不健全，服務(wù)體系亟待完善，社區(qū)服務(wù)難以滿足廣大居民對物質(zhì)文化生活的需求。社區(qū)服務(wù)是社區(qū)治理的關(guān)鍵。目前我國一些城市社區(qū)服務(wù)系統(tǒng)已經(jīng)初步建立，但無論在服務(wù)的內(nèi)容還是質(zhì)量上都難以滿足社區(qū)居民日常生活的需要，與社區(qū)治理以人為本的目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。而在另一些城市，社區(qū)服務(wù)機(jī)制尚未確立，社區(qū)服務(wù)的意識仍十分淡薄?？傮w來看，我國城市社區(qū)服務(wù)主要存在資金不足、缺乏統(tǒng)一規(guī)劃與政策引導(dǎo)、服務(wù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展速度較慢、服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)體系還沒有完全形成等問題，嚴(yán)重影響了社區(qū)服務(wù)的建設(shè)和完善。

5． 城市社區(qū)治理和建設(shè)的資金比較匱乏，難以有效保障社區(qū)的自治和規(guī)劃。一方面，籌資渠道過窄，資金來源嚴(yán)重不足。目前，城市社區(qū)建設(shè)資金主要由街道、居委會自籌，政府投資以項目為主，所占比重較低。同時，在社區(qū)氛圍尚未完全形成的情況下，駐區(qū)企事業(yè)單位個人資助及社會福利募捐為主的社會性集資數(shù)量十分有限。另一方面，社區(qū)資源開發(fā)利用不足，導(dǎo)致資源閑置與供不應(yīng)求的矛盾突出。在單位體制尚未完全過渡為社區(qū)體制的情況下，一些駐區(qū)企事業(yè)單位各類資源充足，甚至出現(xiàn)閑置和剩余，而社區(qū)居民物質(zhì)文化生活所必需的資源又極度短缺，這就形成了嚴(yán)重的矛盾。總之，資金短缺、資源不足及不能有效整合，使得社區(qū)的有效治理和規(guī)劃無法得到保障。

四、 我國城市社區(qū)的治理模式：政府推動與社區(qū)自治相結(jié)合

和諧社區(qū)是基于法律框架和道德約束，以社區(qū)居民為中心的，生活環(huán)境舒適、社會管理協(xié)調(diào)合作、鄰里關(guān)系和睦、具有濃郁人文精神的特殊地域空間。和諧社區(qū)的實質(zhì)即是追求一種社區(qū)內(nèi)部有序，并與社會整體協(xié)調(diào)發(fā)展的存在狀態(tài)。當(dāng)然，實現(xiàn)和諧社區(qū)的治理模式也必然要求服務(wù)于這個目標(biāo)，即和諧社區(qū)的治理模式的選擇既要與當(dāng)時的社會整體發(fā)展一致，又要能夠促進(jìn)社區(qū)建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，結(jié)合以上所述，筆者認(rèn)為，在現(xiàn)階段構(gòu)建和諧社區(qū)的背景之下我國城市社區(qū)的治理模式應(yīng)該是政府推動與社區(qū)自治相結(jié)合的合作型治理模式，主要原因如下：

1． 綜觀我國城市社區(qū)治理模式的實踐，行政性、合作型、自治型三種社區(qū)治理模式的嘗試都為我們思考和諧社區(qū)的治理模式提供了寶貴的經(jīng)驗。同時，行政性——合作型——自治型三種治理模式的發(fā)展過程也是我們選擇社區(qū)治理模式的基本選擇。這是因為對于社區(qū)建設(shè)來說宏觀的治理模式選擇就是國家與社會的關(guān)系的構(gòu)建，具體的表現(xiàn)就是政府與社區(qū)兩種力量的調(diào)配。國家與社會的分析視角也是我們分析政治學(xué)科問題的基本范式。因此，我們分析和諧社區(qū)的治理模式選擇的問題時也是基于這個視角。

2． 和諧社區(qū)強調(diào)社區(qū)建設(shè)、社區(qū)發(fā)展必須與社會整體發(fā)展一致。從宏觀的角度，目前，國家對社會的控制在不斷的減弱，政府也正將本屬于社會的領(lǐng)域歸還于社會。在這種背景下，政府對社會的管理方式、認(rèn)識觀念等都逐漸的在改變，政府的行政控制在弱化，社區(qū)的自制功能則開始發(fā)展。這也是社區(qū)發(fā)展的必然規(guī)律。所以，這必然要求的是對行政型治理模式的摒棄。

3． 從現(xiàn)存的城市社區(qū)治理問題來看，法律法規(guī)建設(shè)滯后、社區(qū)行政化、居民與社區(qū)居委會之間缺乏信任，社區(qū)居民的社區(qū)參與意識淡薄、城市社區(qū)服務(wù)機(jī)制不健全、社區(qū)治理和建設(shè)的資金比較匱乏等等這些問題的出現(xiàn)，基本上說明了這樣一個事實：政府在社區(qū)治理中還在繼續(xù)的發(fā)揮著重要甚至是極其重要的作用，以社區(qū)組織、社區(qū)居民為主的自治網(wǎng)絡(luò)、自制機(jī)制還未真正的建立。所以說，社區(qū)治理力量的構(gòu)成還是應(yīng)該以政府與社區(qū)合作治理的模式存在。我們從和諧社區(qū)建設(shè)的內(nèi)容來看，首先，和諧社區(qū)建設(shè)的就是一項自上向下的社區(qū)建設(shè)運動，政府的推動是該項運動得以順利展開的重要保證。其次，社區(qū)相關(guān)法律制度的構(gòu)建，服務(wù)機(jī)制的組建，社區(qū)環(huán)境的改善，社區(qū)人文精神的提倡等等，都是由于社區(qū)的自治機(jī)制并未真正的建立，政府從而承擔(dān)著責(zé)無旁貸的責(zé)任。再次，再造社區(qū)組織、居民與政府的和諧關(guān)系也是政府所不可回避的問題。

4． 關(guān)于自治型治理模式與和諧社區(qū)。本人認(rèn)為，和諧是事物處于均衡、協(xié)調(diào)、良性的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，和諧觀指導(dǎo)下的和諧社區(qū)建設(shè)，必然也是一種協(xié)調(diào)型和發(fā)展型的社區(qū)。對于這樣的理解，我們也可以從上述的和諧社區(qū)概念里看出。因為，對于和諧社區(qū)的內(nèi)容特征里的各個元素，我們都必須立足于當(dāng)時整個社會的發(fā)展節(jié)奏，包括政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的等等。隨著社會整體的發(fā)展，社區(qū)的外在環(huán)境、制約因素的發(fā)展，必然要求社區(qū)也會相應(yīng)的改變。因此，也可以這樣認(rèn)為，和諧社區(qū)是某個社會發(fā)展階段的和諧、和諧社區(qū)也是發(fā)展的社區(qū)。針對我國現(xiàn)在城市社區(qū)的發(fā)展實際，我們的和諧社區(qū)建設(shè)只能選擇政府與社區(qū)組織合作的治理模式。而自治性的社區(qū)治理模式，則是社區(qū)治理模式未來發(fā)展的基本趨勢，它必將隨著政府角色的徹底轉(zhuǎn)變和社會自治機(jī)制的完善而確立。

參考文獻(xiàn)：

[1]李殿斌.簡論和諧范疇[J].河北師范大學(xué)學(xué)報(哲社版)，1998，(4).

[2]徐金燕.和諧社區(qū)理念下政府與社區(qū)關(guān)系的重構(gòu)[J].企業(yè)家天地，2006，(7).

[3]萬勇.構(gòu)建和諧社區(qū)的意義及目標(biāo)[J].中國民政，2005，(5).

[4]胡盛儀，陳小京.構(gòu)建和諧社區(qū)的若干思考[J].湖北社會科學(xué)，2005，(12).

[5]劉中發(fā).和諧社區(qū)是和諧社會的基礎(chǔ)平臺[J].湖南行政學(xué)院學(xué)報，2006，(2).

責(zé)任編輯 張國強