摘要：舊城改造是一項牽涉面廣、耗時耗資大、社會影響強(qiáng)的綜合性工程。本文在全面分析了舊城改造牽涉的主要利益相關(guān)者的成本收益之后發(fā)現(xiàn)，只有城市政府是真正愿意推動舊城改造的，因此城市政府在舊城改造過程中的角色舉足輕重。但是在我國舊城改造中城市政府卻存在顯著的角色錯位、缺位和越位等偏差，因此本文就維護(hù)公平和監(jiān)管效率兩大角度著眼，從維護(hù)弱勢群體利益、促進(jìn)公眾參與、引導(dǎo)私有部門投資、監(jiān)管開發(fā)商行為、保護(hù)歷史文化遺存等幾個方面提出了城市政府要推進(jìn)舊城改造持續(xù)健康發(fā)展所應(yīng)有的合理角色定位。

關(guān)鍵詞：舊城改造； 城市政府； 角色； 公平； 效率

中圖分類號：D61 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ 文章編號：１００４－０５４４（２００7）12－０137－０3

引言

舊城一般是指城市建成區(qū)中某些建成時間較早故而房屋年久殘舊、市政設(shè)施落后、居住質(zhì)量較差的地區(qū)，存在著物質(zhì)性老化、功能性衰退以及結(jié)構(gòu)性衰退等問題。[1]我國的舊城改造與國外的“城市更新”類似，主要包括對于城市舊城區(qū)的各類建筑和市政設(shè)施等的拆除、重建、改建或維護(hù)等活動，伴隨有舊城區(qū)居民的動遷現(xiàn)象，是一項綜合性強(qiáng)、牽涉面廣、耗時耗資大、社會影響強(qiáng)的復(fù)雜工程。近年來在我國城市建設(shè)快速推進(jìn)過程中，隨著城鎮(zhèn)土地使用制度和住房制度改革、房地產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，國內(nèi)很多城市的舊城區(qū)都經(jīng)歷了大規(guī)模的改造，在一定程度上實現(xiàn)了城市中心區(qū)土地資源的應(yīng)有價值以及土地的集約化利用，也改善了舊城的設(shè)施條件和環(huán)境狀況。[2]但與此同時也出現(xiàn)了一些比較尖銳和突出的問題，如拆遷引發(fā)的拆遷戶不滿、缺乏前瞻性和大拆大建造成的嚴(yán)重浪費、[3]珍貴的傳統(tǒng)文化遺產(chǎn)遭到破壞[4]等等。本文旨在為城市政府該如何應(yīng)對和解決這些問題提出建議，指明方向，以推動舊城改造乃至整個城市規(guī)劃建設(shè)的健康發(fā)展。

一、 舊城改造中利益相關(guān)者的利益權(quán)衡分析

利益相關(guān)者（stakeholder），是指極有可能受某項干預(yù)活動（積極或消極的）影響的或者會影響到這項干預(yù)活動結(jié)果的人、群體和單位。[5]在利益相關(guān)者分析框架之下，舊城改造涉及的利益相關(guān)者主要包括三方：被拆遷人、開發(fā)商以及城市政府。這三方的利益是具有一定沖突的，特別是在開發(fā)商承擔(dān)舊城改造項目的情況下，被拆遷人與開發(fā)商甚至與政府的矛盾尤其尖銳，而城市政府的工作就是在三方甚至多方博弈的復(fù)雜過程中，最大限度的平衡各方利益，并保證整體效益最大化。因此，要明確城市政府應(yīng)有的定位和應(yīng)起的作用，運用利益相關(guān)者分析框架對相關(guān)者的成本和收益進(jìn)行分析是基礎(chǔ)。當(dāng)然，包括金融、估價、咨詢等在內(nèi)的一些中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，也參與舊城改造過程，與被拆遷人、開發(fā)商、城市政府也有利益關(guān)聯(lián)，但是不作為主要方面，故本文不對其進(jìn)行單獨分析與考慮（圖1）。

注：←→表示主要利益關(guān)系，←-→表示次要利益關(guān)系。

圖1 舊城改造中利益相關(guān)者及其利益關(guān)系

1． 被拆遷人的成本收益分析。被拆遷人是指生活生產(chǎn)場所位于舊城區(qū)故需要動遷的普通居民和單位。由于我國舊城區(qū)內(nèi)需要拆遷的單位大都屬國有企業(yè)或者事業(yè)單位，土地和地上建筑物所有權(quán)都屬于國家，其效用函數(shù)與政府類似，不同于作為獨立個體的被拆遷居民，因此這里對被拆遷人的成本收益分析主要考慮被拆遷的普通居民。對于他們來說，通過舊城改造其收益在于獲得居住環(huán)境的改善，并得到相應(yīng)的拆遷補償，成本即為拆遷造成的損失，包括舊有居住文化、鄰里關(guān)系、社區(qū)認(rèn)同的喪失以及動遷之后居住、就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)等的困難。作為追求個人利益最大化的獨立個體，被拆遷居民普遍希望收益盡量大，損失盡量小，但是實際中由于在舊城區(qū)的原有住宅大都面積較小，所以盡管單位面積的拆遷補償費用已經(jīng)相當(dāng)可觀，但還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以購買新住宅，拆遷補償看似合理，卻大多達(dá)不到被拆遷居民的預(yù)期；另外由于原居舊城區(qū)的居民大多生活并不富裕，自己無力負(fù)擔(dān)購買新住宅，即便能夠購買新住宅而不回遷，則又要面臨著高昂的就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)交通成本與時間成本，因此通常是成本大于收益，不會產(chǎn)生推動舊城改造的動機(jī)，甚至?xí)哂幸欢ǖ牡钟|情緒。

2． 開發(fā)商的成本收益分析。開發(fā)商通常是指承擔(dān)舊城改造全部工程或者其中房屋拆遷、土地再開發(fā)等部分任務(wù)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)。在開發(fā)商承擔(dān)全部舊城改造任務(wù)的過程中，需要支付的成本包括土地出讓金、拆遷費、城鎮(zhèn)建設(shè)配套費、土地再開發(fā)費用、應(yīng)繳納的稅金及相應(yīng)的利息等，[6]而收益主要是土地按照規(guī)劃完成再開發(fā)之后使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)租的收入以及地上建筑物出售或出租的收入。作為市場經(jīng)濟(jì)構(gòu)成單位的獨立法人，開發(fā)商的首要追求就是利潤最大化，只有在利潤達(dá)到或者高于社會平均利潤的情況下才會參與一項經(jīng)濟(jì)活動。但是較新區(qū)開發(fā)而言，舊城改造包含高昂的拆遷安置費用，因此一般成本較高。以北京市普通商品住宅的成本價格為例，舊城改造項目為9740元/平方米，其中征地拆遷費為4800元/平方米，占了總成本的49.3%，而新區(qū)開發(fā)項目成本僅為3740元/平方米，其中征地拆遷費為600元/平方米，僅占總成本的16.0%。[7]另外舊城改造出于對城市景觀與風(fēng)貌的考慮，大多有容積率、建筑密度等指標(biāo)的控制，所以改造后的收益能力也受到較大限制。收益受限，成本偏高，導(dǎo)致開發(fā)商的利潤空間較小，所以除營利能力較強(qiáng)的主要商業(yè)街道或商業(yè)區(qū)改造之外，多數(shù)情況下開發(fā)商也不具備主動承擔(dān)舊城改造任務(wù)的主觀動力。

3． 城市政府的成本收益分析。從理論上來說，城市政府作為城市的主要管理和行政機(jī)關(guān)，代表的是整個城市的利益，追求的是整體效用最大化、社會福利最大化。在由開發(fā)商承擔(dān)、政府協(xié)助的舊城改造過程中，城市政府要付出的成本包括開發(fā)商無力也不愿承擔(dān)的某些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費，以及部分國有土地收益的讓渡，獲得的收益則是出讓相關(guān)權(quán)利的收入，稅費收入以及整個城市功能的完善和提升。對于理性的政府而言，其主要職能就是彌補市場的缺陷，提供市場不愿提供或供給不足的公共物品，提升整個城市的經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)綜合效益，不會也不應(yīng)過分看重直接的經(jīng)濟(jì)收益?？梢娫谂f城改造的主要利益相關(guān)者之中，只有城市政府才是真正愿意推動舊城改造的，因此其扮演的角色舉足輕重。

二、 舊城改造中城市政府角色的誤區(qū)

1． 城市政府角色的錯位。追求利潤最大化是市場中經(jīng)濟(jì)個體的行為而不應(yīng)是政府行為，但是在有些城市的舊城改造過程中政府也加入到追求經(jīng)濟(jì)收益、短期效益的行列中，這就是所謂的角色錯位的主要方面。具體的表現(xiàn)包括城市政府在與開發(fā)商博弈時為了吸引開發(fā)商而對其做出不應(yīng)有的突破規(guī)劃控制的讓步，舊城改造完成以后出于金錢收益的考慮將大部分空間用于能夠支付高額地租的第三產(chǎn)業(yè)行業(yè)而忽視綠地等生態(tài)用地需求等。還有的城市政府追求所謂的“政績”、“形象”，急于求成，放棄有利于城市肌理保持的循序漸進(jìn)式小規(guī)模更新改造，選擇破壞性極強(qiáng)、浪費嚴(yán)重的大拆大建。

2． 城市政府角色的缺位。市場機(jī)制往往會犧牲部分群體的權(quán)益來換取高效率，而政府則應(yīng)努力平衡公平與效率，糾正和彌補市場的不足。但是實際中城市政府并未體現(xiàn)其應(yīng)有的作用。在犧牲被拆遷居民部分利益的拆遷過程中，有些城市政府沒能切實監(jiān)管拆遷補償是否合理以及是否足額及時到位，沒能實現(xiàn)被拆遷人的知情權(quán)，沒能確保被拆遷后居民生活有所保障，導(dǎo)致民眾不滿、社會不安定的隱患頻頻出現(xiàn)，這是舊城改造中城市政府角色缺位的典型表現(xiàn)。對于開發(fā)商行為特別是在市場機(jī)制下過度追求效率和利潤而犧牲整體效益、可持續(xù)發(fā)展能力的現(xiàn)象，城市政府也大多沒有進(jìn)行有效監(jiān)管和限制，出現(xiàn)了珍貴的歷史文化遺產(chǎn)被破壞、基礎(chǔ)設(shè)施不配套、不同地段的改造程度不均衡等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了城市的未來發(fā)展能力。

3． 城市政府角色的越位。如前所述，政府的主要職能是對市場機(jī)制進(jìn)行補充完善，而不應(yīng)該過多的干預(yù)市場運行。但是我國仍處于體制轉(zhuǎn)型時期，由于傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制的殘存影響，政府往往超越自身職能權(quán)限，過多的動用行政權(quán)力干預(yù)市場的運轉(zhuǎn)，在舊城改造中也存在這樣的現(xiàn)象。拆遷過程中城市政府過多的干涉承擔(dān)拆遷的開發(fā)商與被拆遷普通居民的博弈，干預(yù)價值規(guī)律的實現(xiàn)，甚至濫用行政裁決權(quán)力，強(qiáng)制壓低拆遷補償、脅迫被拆遷人搬遷。在選擇承擔(dān)舊城改造工程的開發(fā)商之時，利用政府意志指定而非根據(jù)市場規(guī)律優(yōu)勝劣汰的情況也時有發(fā)生。

三、 舊城改造中城市政府合理的角色定位

公平與效率是當(dāng)代社會發(fā)展的兩大主題，公平是保證社會均衡協(xié)調(diào)發(fā)展的條件，我國剛好是一個結(jié)構(gòu)性問題突出的國家，而效率又是保證社會持續(xù)快速發(fā)展的基礎(chǔ)，尤其是在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛但實力仍有待加強(qiáng)的條件下，所以二者缺一不可。如何在市場經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的局面下平衡公平與效率，就成為眼下政府的重要課題。德國歷史學(xué)派創(chuàng)始人李斯特就指出，當(dāng)一個國家處在經(jīng)濟(jì)實力迅速發(fā)展和向工業(yè)化轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，國家干預(yù)尤為重要。[8]舊城改造是一個涉及公平與效率的綜合性大工程，適當(dāng)?shù)膰腋深A(yù)、恰當(dāng)?shù)恼ㄎ灰矐?yīng)該從這兩大方面著眼。

1． 社會公平的維護(hù)者（1）維護(hù)弱勢群體的利益。在舊城改造中，被拆遷的普通居民是典型的弱勢群體。他們大多受教育程度不高，就業(yè)難度大、從業(yè)收入低，有相當(dāng)一部分甚至是依靠最低生活保障生存，政府本來就有義務(wù)關(guān)注弱勢群體的福利問題。另一方面，被拆遷居民擁有所住房屋的所有權(quán)以及房屋占用土地的使用權(quán)，而區(qū)位是不動產(chǎn)的天然屬性之一，不能回遷其實就是剝奪了他們相應(yīng)的權(quán)利。[4]即便為了城市的綜合利益，政府可以動用公共權(quán)力剝奪居民的某些權(quán)利，但是他們的損失理應(yīng)受到照顧和補償。對于回遷的居民，城市政府要協(xié)助他們做好回遷房的驗收工作，避免回遷房缺斤少兩、延期交付，損害回遷居民的利益。對于外遷的居民，政府應(yīng)做好配套的經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的建設(shè)，必要時提供購房的經(jīng)濟(jì)補助，以滿足原舊城居民的居住需求?？紤]到外遷居民以后的就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)等問題，政府還應(yīng)該在疏解人口的同時注重轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，在其新的聚居區(qū)保證一定的就業(yè)機(jī)會使其就近從業(yè)，既可以減輕居民動遷后的交通與時間成本負(fù)擔(dān)，又能夠減緩城市中心區(qū)與城市交通系統(tǒng)的壓力。同時，城市政府應(yīng)該動用財政為外遷居民新建學(xué)校、醫(yī)院等公共服務(wù)設(shè)施，使其利益得到合理保障。（2）有效促進(jìn)公眾參與。在舊城改造過程中，被拆遷人是最直接的利益相關(guān)者，他們作為社區(qū)的主人，共同結(jié)成社區(qū)網(wǎng)絡(luò)，所以有權(quán)利對自己生活環(huán)境的改變發(fā)出聲音，就房屋拆遷補償、住戶安置、日后的維護(hù)與管理等拆遷改造方案提出自己的看法，甚至有能力的居民還可以出資參與改造項目，使舊城改造走向政府、私有部門、社區(qū)三方合作的良好的管制模式，[9]這就是西方的“公眾參與”理念。社區(qū)力量是在政府之外有助于彌補市場機(jī)制不足的另一種“非市場力量”，只有將其納入舊城改造的決策與實施過程之中，與公、私權(quán)力形成制衡，才可能保證效率與公平的統(tǒng)一。由于舊城區(qū)的普通居民、私人商業(yè)經(jīng)營者等個體難以自發(fā)組成有效率、有凝聚力的公眾團(tuán)體，并且其意見難以被重視和采納，因此公眾參與有賴于通過城市政府組織協(xié)調(diào)與促進(jìn)推動來實現(xiàn)。可以模仿國外，由政府組織建立社區(qū)顧問委員會（community advisory committee），充分代表被拆遷改造地區(qū)的居民、商業(yè)經(jīng)營者、有關(guān)機(jī)構(gòu)以及其他實體的利益，并制定政策保證所有涉及拆遷、征用的更新改造計劃都要包含社區(qū)顧問委員會咨詢、建議、聽證的過程。[10]（3）調(diào)節(jié)不同群體之間的收益分配。在負(fù)責(zé)拆遷安置的開發(fā)商與被拆遷人之間，城市政府應(yīng)該更多的站在被拆遷人一方，充分考慮弱勢群體的實際情況和困難，幫助他們爭取合理的拆遷補償費，并代替被拆遷人對開發(fā)商進(jìn)行監(jiān)管，保證拆遷補償專款專用、按時足額到位，在使開發(fā)商享受合理利潤的同時盡量增加弱勢群體的補償收入，減少收益分配的不公。當(dāng)然這種保護(hù)不能過度，不能助長被拆遷人漫天要價的風(fēng)氣。在城市政府自身與開發(fā)商之間，政府在必要時也需放棄部分收益，比如減免稅費，在不低于核定標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上給予土地出讓金的優(yōu)惠，投資協(xié)助開發(fā)商完善基礎(chǔ)設(shè)施等，以自身利益的部分讓步增加開發(fā)商的收益從而推動開發(fā)商積極主動參與舊城改造工程，實現(xiàn)政府的整體目標(biāo)。（4）綜合平衡不同地段的開發(fā)改造。舊城改造不同項目由于區(qū)位不同，收益預(yù)期也不同，經(jīng)常出現(xiàn)冷熱不均的現(xiàn)象。一些主要街道沿線臨街的改造項目，因預(yù)期收益較高被開發(fā)商爭搶，而一些真正需要改造的位于偏街背巷的危舊房密集區(qū)，因改造任務(wù)重、投入高、效益差而無人問津，這是一種改造地段的不公平。城市政府應(yīng)該發(fā)揮其行政調(diào)控能力來進(jìn)行綜合平衡，可以參照某些地區(qū)的成功經(jīng)驗，將熱點地區(qū)和冷點地區(qū)搭配組合，通過政府的強(qiáng)制力讓開發(fā)商在承擔(dān)熱點地區(qū)改造項目的同時負(fù)擔(dān)一些利潤很低或者沒有利潤的改造項目，使開發(fā)商以豐補欠，自求平衡，以此來實現(xiàn)舊城內(nèi)不同區(qū)域改造程度的公平。

2． 市場效率的促進(jìn)者與監(jiān)管者（1）引導(dǎo)與促進(jìn)私有部門投資。舊城改造需要大量的資金，而城市政府的財政能力畢竟局限，單憑政府主導(dǎo)進(jìn)行改造必將面臨很大的資金缺口和壓力。因此，國內(nèi)外早已在公私合作（public-private partnership）進(jìn)行舊城改造這一觀點上達(dá)成了共識。[9]在市場機(jī)制可以發(fā)揮作用的改造項目中，城市政府應(yīng)避免直接干預(yù)，將工作重點轉(zhuǎn)移到為市場機(jī)制創(chuàng)造有利條件方面從而提高市場運行效率。一方面，可以通過一定數(shù)額的財政撥款作為啟動資金，同時發(fā)揮財政資金的杠桿效應(yīng)促進(jìn)與引導(dǎo)私有部門投資；另一方面，城市政府應(yīng)對私有部門實行政策扶持，包括簡化手續(xù)、減免稅費、給予信貸支持等，為私有部門投資舊城改造項目營造良好的政策環(huán)境。（2）監(jiān)管開發(fā)商的行為。在市場條件下，開發(fā)商為了追求高回報、高利潤，必然有改造后高密度、高容積率建設(shè)的傾向，容易導(dǎo)致城市景觀遭受破壞、基礎(chǔ)設(shè)施超負(fù)荷、城市環(huán)境繼續(xù)惡化。城市政府要避免對效率的過度追求影響可持續(xù)發(fā)展，就要對開發(fā)商的過度開發(fā)行為進(jìn)行干預(yù)和控制，規(guī)劃就是其中最主要的手段之一。城市政府應(yīng)制定符合城市總體規(guī)劃的改造規(guī)劃，規(guī)定改造之后的各項指標(biāo)，保證一定的日照、通風(fēng)、采光條件與公用設(shè)施、市政設(shè)施用地，并通過行政甚至法律手段強(qiáng)制執(zhí)行落實，確保實現(xiàn)規(guī)劃預(yù)期目標(biāo)；另外，開發(fā)商投資改造中重地上、輕地下，重房產(chǎn)、輕配套的行為，也應(yīng)是政府監(jiān)管的對象，亦可通過規(guī)劃、行政法規(guī)等手段進(jìn)行監(jiān)督糾正。（3）監(jiān)管與經(jīng)營職能相分離。我國實行的是土地公有制，城市土地屬國家所有，城市政府作為土地所有者代表進(jìn)行土地出讓或出租、與開發(fā)商合作開發(fā)等活動就是參與了土地的經(jīng)營活動，但是城市政府同時又是城市內(nèi)一切經(jīng)營活動的監(jiān)管者，這就存在著“既是運動員，又是裁判員”的尷尬。因此，為了杜絕這一尷尬及其帶來的低效率、權(quán)力尋租等問題，在舊城改造過程中，可以實行職能分離的策略，即城市政府要代表國家進(jìn)行必需的經(jīng)營活動時成立政府控股的國有土地經(jīng)營公司，采用市場化運作，政府部門則集中進(jìn)行行政性的監(jiān)督管理工作，真正站在監(jiān)管者的角度上客觀審慎的看待問題，從而保證市場化行為的效率與行政性行為的客觀公正。

3． 珍貴歷史文化遺存的保護(hù)者。城市的舊城區(qū)大多具有悠久的歷史，累積了厚重的文化底蘊，保存了豐富的歷史遺產(chǎn)，這是全人類共同的財富。無論是開發(fā)商還是舊城區(qū)居民，在舊城改造中更加看重的是經(jīng)濟(jì)利益，容易缺乏長遠(yuǎn)的眼光。于是保護(hù)這些珍貴的歷史文化遺存，將這些財富既留給當(dāng)代人，也留給子孫后代，就成為城市政府責(zé)無旁貸的重任，這是一種更深遠(yuǎn)意義上的代際公平。為了維護(hù)這種代際公平，城市政府必須跳出經(jīng)濟(jì)效益、短期效益的小圈子，從長遠(yuǎn)著眼，制定相關(guān)的保護(hù)政策或者法規(guī)，利用強(qiáng)制力保證全體成員遵從，決不能讓無價的歷史文化遺產(chǎn)犧牲在對經(jīng)濟(jì)利益的短期追求下。

參考文獻(xiàn)：

[1]姚麗斌，趙玲玲．對市場經(jīng)濟(jì)條件下舊城改造的再認(rèn)識[J]．城市發(fā)展研究，2000，（5）．

[2]楊繼瑞，詹蕾．舊城改造：優(yōu)化城市土地資源配置的重要路徑[J]．中國房地產(chǎn)金融，2004，（11）．

[3]孫慶恩．舊城改造存在的誤區(qū)及其出路[J]．中國房地信息，2004，（2）．

[4]葉東疆．舊城改造中引發(fā)的社會公平問題[J]．城鄉(xiāng)建設(shè)，2003，（4）．

[5]Jennifer Rietbergen-MC Crackern. Participation and social assessment: tools and techniques[Z].World Bank， 1998.

[6]歐陽安蛟，陳立定．城鎮(zhèn)地價因素在舊城改造資金平衡過程中的作用及其政策性意義[J]．浙江大學(xué)學(xué)報（理學(xué)版），1999，（2）．

[7]張燕生．北京住宅市場問題與建議[J]．北京規(guī)劃建設(shè)，1997，（4）.

[8]胡家勇．政府干預(yù)理論研究[M]．大連：東北財經(jīng)大學(xué)出版社，1996．

[9]張更立．走向三方合作的伙伴關(guān)系：西方城市更新政策的演變及其對中國的啟示[J]．城市發(fā)展研究，2004，（4）．

[10]Barton. A Proakis， G. Keys to using eminent domain for urban revitalization[J]. Public Management， 2005，（12）.

責(zé)任編輯 仝瑞中