2007年4月24日新華社授權(quán)發(fā)布了《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)，首次對我國政府信息公開的原則和范圍、方式和程序、監(jiān)督和保障等內(nèi)容作出了全面、系統(tǒng)的規(guī)定，《條例》的頒布為政務(wù)公開提供了法律依據(jù)，也為公眾知情權(quán)提供了法律保障。

從立法的價值理念上看，《條例》的制定是“為了保證公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務(wù)作用”。從條文表述上來看，《條例》第六條就明確提出行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時、準(zhǔn)確地公開政府信息，從第九條開始到第十三條結(jié)束，更是以列舉的方式詳細(xì)規(guī)定了各級政府應(yīng)當(dāng)公開的信息范圍，累計有23種之多。而對于保密問題，僅在第四、第八和第十四條提及。由此可以看出“公開是原則，不公開是例外”價值取向，即政府信息公開的范圍應(yīng)最大化，政府信息保密的范圍應(yīng)該最小化。

信息公開與保密是政府信息政策和信息工作中密切相關(guān)的兩個問題，或日一個問題的兩個方面。要落實公開原則，就必須先明確“保密是例外”問題。即必須首先確定需要保密的政府信息的范圍、期限和定密、解密的程序，“例外”之余的部分自然就是應(yīng)當(dāng)公開的部分?！稐l例》第四條規(guī)定行政機關(guān)對擬公開的政府信息應(yīng)當(dāng)進行保密審查，第十四條也規(guī)定行政機關(guān)審查信息保密問題的依據(jù)是《保密法》。由此可見，《條例》公開原則的落實既與其自身的完備程度有關(guān)，也與上個世紀(jì)頒布的《保密法》息息相關(guān)。

一、《條例》尚需完善的問題

(一)《條例》公開原則的“例外”缺乏操作依據(jù)

《條例》第八條規(guī)定：“行政機關(guān)公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定。”這是《條例》確定的公開原則的一個例外，任何一個現(xiàn)代國家都有國家安全、國家主權(quán)、信息安全、公共秩序的問題。例外就是指這一部分。問題是這一“例外”由于缺乏可操作的依據(jù)，有可能在實踐中會被不當(dāng)擴大化，不單是普通民眾有這樣的擔(dān)心，就是信息公開立法的專家也表示這樣的擔(dān)憂是可能的。

對于國家安全、公共安全的含義，是容易取得共識的，但對于經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定問題，究竟該如何理解?

1、經(jīng)濟安全問題

國家經(jīng)濟安全，就是指一國最為根本的經(jīng)濟利益不受傷害。其主要內(nèi)容包括：一國經(jīng)濟在整體上主權(quán)獨立、基礎(chǔ)穩(wěn)固、運行健康、發(fā)展持續(xù)；在國際經(jīng)濟生活中具有一定的自主性、防衛(wèi)力和競爭力；能夠避免或化解可能發(fā)生的局部性或全局性的危機等。

目前經(jīng)濟全球化的發(fā)展趨勢對許多國家產(chǎn)生了巨大影響，尤其是對經(jīng)濟實力較弱的發(fā)展中國家。隨著外資并購中國企業(yè)的增多，國人對國內(nèi)的經(jīng)濟安全問題日漸關(guān)注，相關(guān)政府部門對于企業(yè)信息、地方產(chǎn)業(yè)政策等的發(fā)布也日漸慎重，但部分政府部門過多地注意了“安全”的問題，凡事都與經(jīng)濟安全問題掛鉤，動輒對企業(yè)信息的提供利用加以限制，反倒違背了經(jīng)濟的發(fā)展趨勢。

2、社會穩(wěn)定問題

在我國，維持社會穩(wěn)定的問題歷來是受到充分重視的，尤其是自二十世紀(jì)九十年代中期以后，由于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型而引發(fā)出諸多社會問題，社會矛盾激化，社會穩(wěn)定問題更被放到了一個突出的地位。在這種政治和社會環(huán)境下，社會穩(wěn)定問題存在著一定程度的誤讀，存在著一種把穩(wěn)定理解為不能有糾紛的錯誤觀念，對產(chǎn)生糾紛的原因以及表達(dá)不同意見的方式不做區(qū)分和研究，以不作為的方式逃避解決糾紛，以此換得一個貌似穩(wěn)定的局面?？梢灶A(yù)見，社會穩(wěn)定將成為政府部門拒絕公開相關(guān)信息的一個重要理由。

(二)《條例》的“底線”很難把握

《條例》在明確了諸多應(yīng)當(dāng)公開的政府信息的同時，在第十四條規(guī)定了公開時應(yīng)當(dāng)遵循的一條“底線”，即“不得涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私”，同時規(guī)定了公開這類信息時應(yīng)當(dāng)“經(jīng)權(quán)利人同意”，除非政府有正當(dāng)理由認(rèn)為必須公開。但是實踐中就如何明確政府信息中的“國家秘密”、“商業(yè)秘密”和“個人隱私”等問題很難有精確把握。

1、國家秘密問題

《保密法》第二條有個界定，即“國家秘密是指關(guān)系國家的安全和利益，依照法定程序確定，在一定時間內(nèi)只限一定范圍的人員知悉的事項”?！侗Ｃ芊ā返诎藯l列舉的幾項秘密事項是高度概括性的，因此第十條規(guī)定“國家秘密及其密級的具體范圍，由國家保密工作部門分別會同外交、公安、國家安全和其他中央有關(guān)機關(guān)規(guī)定”。筆者簡單檢索了一下，會同國家保密局制訂保密規(guī)定的部門有民政部、能源部、人事部、公安部、教育部、國土資源部、科學(xué)技術(shù)部、勞動和社會保障部等，規(guī)定的內(nèi)容比較具體，基本上都與國家安全和利益相關(guān)，因此，依照《保密法》和《條例》的規(guī)定，界定國家秘密并將其列為限制公開的范圍應(yīng)該是相對容易的。但由于《保密法》第八條第七項為“其他經(jīng)國家保密工作部門確定應(yīng)當(dāng)保守的國家秘密事項”留有余地，實踐中各地方行政部門正是利用該規(guī)定隨意擴大了國家秘密的范圍，嚴(yán)重影響了信息的公開化。

2、商業(yè)秘密問題

一般認(rèn)為，商業(yè)秘密是指不為公眾所知悉、能為權(quán)利人帶來經(jīng)濟利益，具有實用性并經(jīng)權(quán)利人采取保密措施的設(shè)計資料、程序、產(chǎn)品配方、制作工藝、管理訣竅、客戶名單、貨源情報、產(chǎn)銷策略等技術(shù)信息和經(jīng)營信息。在市場經(jīng)濟充分競爭的情況下，商業(yè)秘密的泄露往往給權(quán)利人造成巨大損失，政府部門在公開可能涉及此類秘密的時候采取不自作主張、而是征求權(quán)利人意見的做法無疑是明智的。問題在于，在政府獲知的涉及商事主體的信息中，究竟哪些屬于商業(yè)秘密?以工商檔案為例，其中記載的企業(yè)信息內(nèi)容通常是企業(yè)名稱、注冊資金、出資主體、經(jīng)營范圍、營業(yè)場所等企業(yè)存在的必須信息，這些信息是不是商業(yè)秘密?從表面上看，這些信息如果不經(jīng)過查詢，一般難以被他人知曉，它們也是權(quán)利人實現(xiàn)經(jīng)濟利益的基礎(chǔ)，因此符合商業(yè)秘密不為公眾知悉性和利益性特征。所以盡管有很多人反對，國家工商行政管理局還是把此類信息作為秘密對待，1996年12月16日國家工商行政管理局印發(fā)了《企業(yè)登記檔案資料查詢辦法》，其中第七條第一款規(guī)定：“各級公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)、國家安全機關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)，持有關(guān)公函，并出示查詢?nèi)藛T有效證件，可以向各級工商行政管理機關(guān)進行書式檔案資料查詢。律師事務(wù)所代理訴訟活動，查詢?nèi)藛T出示法院立案證明和律師證件，可以進行書式檔案資料查詢?！边@一規(guī)定事實上將工商檔案信息作為了商業(yè)秘密來對待，極大地限制了商事主體信息的利用范圍。而實際情況是，隨著環(huán)境的變化以及認(rèn)識的發(fā)展，現(xiàn)在已經(jīng)很少有人認(rèn)為此類信息應(yīng)當(dāng)保密和限制公開了。各地方工商行政管理部門在近幾年來已經(jīng)基本放開了此類檔案的查詢，當(dāng)然收費是比較高的。

但是還有一類工商檔案信息仍沒有合理公開，那就是企業(yè)的抵押信息，根據(jù)筆者的調(diào)查，仍有相當(dāng)多的工商管理部門將企業(yè)的抵押檔案另冊歸檔，并執(zhí)行國家工商行政管理局1996年的規(guī)定，拒絕向外界透露，造成企業(yè)資產(chǎn)信息的不透明，影響了企業(yè)的融資、運轉(zhuǎn)和交易的進行。

3、個人隱私問題

通常認(rèn)為，個人隱私是指個人不愿意公開或不愿意讓他人知悉的個人秘密，是公民個人的私人信息，對維護公民的人格權(quán)有著重要意義。我國目前雖然沒有關(guān)于隱私權(quán)保護的法律規(guī)定，但通過名譽權(quán)、榮譽權(quán)等權(quán)利保護間接地達(dá)到了保護隱私權(quán)的目的。但是個人的生活內(nèi)容以及涉及的社會關(guān)系畢竟是多樣的，究竟哪些屬于隱私的范圍，很多時候與整個社會所處的發(fā)展階段以及大眾的一般而普遍的看法相關(guān)，很難劃出一個清晰的界限來。例如最近有媒體報道，安徽省合肥市物價局在調(diào)整污水處理費標(biāo)準(zhǔn)聽證會上拒絕媒體采訪、拒絕透露消費者代表聯(lián)系方式。在聽證會召開以后，物價部門仍不愿意提供這些信息。就在物價部門千方百計地為代表“保密”時，消費者代表之一的李海洋卻對物價局自作主張的行為頗有微詞：“當(dāng)初既然愿意報名當(dāng)代表，我的這些個人信息就不算是隱私了?！?/p>

類似聽證等制度中，政府拒絕公開相關(guān)信息的做法是比較普遍的，涉及個人隱私是一個重要的理由。在缺少評判標(biāo)準(zhǔn)和評判者的情況下，可以預(yù)見，個人隱私將成為政府拒絕信息公開的一個主要借口之一。

二、與《保密法》相關(guān)的問題

1、《保密法》中對保密范圍的規(guī)定失之籠統(tǒng)

《條例》對政府信息的“不公開”只有一個籠統(tǒng)的規(guī)定，因此，政府信息公開的“例外”只能依據(jù)《保密法》來實現(xiàn)，而《保密法》中有關(guān)政府信息保密的范圍也是寬泛的規(guī)定，因此，大量的政府信息在劃定公開和保密的界限時遇到了問題?！侗Ｃ芊ā返诎藯l羅列了六種相對具體的秘密事項，但同時也以“其他經(jīng)國家保密工作部門確定應(yīng)當(dāng)保守的國家秘密事項”這樣的措辭規(guī)定了第7種不確定的秘密事項，這種彈性的規(guī)定增加了行政機關(guān)實際定密工作中的不確定性。

《保密法》頒布十多年來，國家保密主管部門與中央有關(guān)部門曾經(jīng)多次修訂具體保密范圍，試圖逐步縮小具體保密范圍，從國家秘密范圍中劃出不需要保密的信息，為此與有關(guān)部門進行艱苦的協(xié)商工作，協(xié)商不成，這些應(yīng)當(dāng)公開的信息就會繼續(xù)保密，而保密工作部門因權(quán)力所限，又不便直接對此類信息進行強制解密，這就影響了信息的公開和利用。

2、《保密法》中對定密權(quán)的規(guī)定失之寬泛

定密權(quán)是一種行政權(quán)，產(chǎn)生的是排除公眾知情權(quán)的法律后果。在民主政治和社會中，公眾的知情權(quán)是保障民主權(quán)利的一極重要力量，是制約政府行政權(quán)力的最根本途徑，對知情權(quán)的任何限制和排除，都是民主政治中的大事，因此，定密權(quán)在很多國家都有嚴(yán)格的規(guī)定。在美國，是由總統(tǒng)授予原始定密權(quán)，即“定密先定人”，以“管”人方式來“管”密。因此有定密權(quán)的只有少數(shù)部門，行使定密權(quán)的只有總統(tǒng)、有關(guān)部長以及被特別授予定密權(quán)的人。

定密權(quán)包括兩方面內(nèi)容：一是哪些政府部門可以行使定密權(quán)；二是這些部門中的什么人可以行使定密權(quán)。根據(jù)我國《保密法》第十條的規(guī)定，定密權(quán)屬于“各級國家機關(guān)、單位”，只有當(dāng)“對是否屬于國家秘密和屬于何種密級不明確”的時候，才由保密工作部門確定。“各機關(guān)、單位”的提法在范圍上幾乎沒有限制，任何一個級別的行政單位都可以行使定密權(quán)。由于保密法律對定密權(quán)缺乏規(guī)范，造成定密權(quán)被濫用，秘密過多過濫，不利于信息的公開。

三、我國政府信息公開的完善建議

1、進一步細(xì)化《條例》

政府信息公開工作中面臨的問題，學(xué)者已經(jīng)指出應(yīng)該制定配套的具體制度辦法，將《條例》規(guī)定的內(nèi)容細(xì)化。筆者認(rèn)為在細(xì)化《條例》內(nèi)容時，尤其要以羅列的方法具體規(guī)定不公開的信息種類，減輕《保密法》的負(fù)擔(dān)，使政府各個機構(gòu)有可操作的依據(jù)。而有關(guān)部門在制定這樣的具體辦法時，更要以合法、開放和民主的程序進行，廣泛聽取社會各界的聲音，使《條例》的原則得到更好的貫徹。

2、修訂完善《保密法》

《條例》公開原則的落實有賴于其與《保密法》和其他一些法律法規(guī)的是互相銜接、互為補充。尤其是《保密法》，應(yīng)該細(xì)化保密的范圍、定密權(quán)行使主體的資格、定密與解密的程序，并且要加強監(jiān)控和審核程序。定密權(quán)的行使主體和行使程序應(yīng)由高位階的法律來規(guī)范，而且要由高級別的主體來行使，由充分民主和公平的程序來保障。我國也可借鑒美國的做法，確定適當(dāng)?shù)亩苋藛T，規(guī)范定密人員的責(zé)任，以避免出現(xiàn)人人都可以定密的現(xiàn)象，減少定密的隨意性，同時可以通過“定密異議程序”來保證定密的準(zhǔn)確性。只有這樣，才能與《條例》的公開原則相得益彰，共同成為規(guī)范政府信息公開行為，維護公眾知情權(quán)的法律依據(jù)。

3、設(shè)計合理的知情權(quán)利保障程序

在信息定密和公開問題上有了科學(xué)、縝密、可行的標(biāo)準(zhǔn)以后，還應(yīng)當(dāng)制訂可靠的實施程序，“徒法不足以自行”，正如有了憲法卻不必然實現(xiàn)憲政一樣，其中的程序保障不可或缺。對于政府的定密權(quán)，固然要依靠相關(guān)規(guī)定來規(guī)范，但更重要的，還是要落實知情權(quán)的保障程序，只要切實保障了知情權(quán)，才能從根本上對抗定密權(quán)，達(dá)到最大的限制效果。而知情權(quán)的保障，最終要允許以訴訟的方式來實現(xiàn)，要放在政府權(quán)力架構(gòu)以外、以公平的裁決方式解決，否則知情權(quán)的保障不是空話也是幌子。就我國目前的訴訟模式而言，就知情權(quán)提起的訴訟。應(yīng)當(dāng)被納入行政訴訟的范疇。當(dāng)然，由于事關(guān)秘密，此類行政訴訟的庭審程序和方式也應(yīng)另行設(shè)計和制訂，防止進入訴訟程序后形成事實公開的狀況。總之，只有知情權(quán)利可訴了，政府信息的公開問題才會開始實質(zhì)上的進步。