摘 要：隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，尤其是行政管理的職能不斷發(fā)生變化，與公民、法人和其他組織的關(guān)系也越來越密切。任何國家行政機關(guān)及其工作人員在執(zhí)行職務(wù)的過程中，都有可能給公民、法人和其他組織和合法權(quán)益造成損害。對于行政侵權(quán)行為，公民、法人和其他組織有權(quán)依照《中華人民共和國國家賠償法》的規(guī)定，要求行政侵權(quán)主體予以賠償，但作為行政損害賠償范圍的確定，法律規(guī)定的不夠全面。本文從我國行政損害賠償?shù)氖馨阜秶瑯?gòu)成行政損害賠償責任的要件，建立行政損害賠償制度的意義，我國行政損害賠償范圍的缺陷，完善我國行政損害賠償范圍進行論述。希望我國行政損害賠償范圍進一步完善。

關(guān)鍵詞：行政損害賠償范圍缺陷完善

行政損害賠償范圍的寬窄，是評價一國行政損害賠償制度的重要標志，反應(yīng)了行政相對人的合法權(quán)益在行政主體行政行為侵害時可獲得法律保護和救濟的程度。我國于1994年5月12日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第7次會議通過國家賠償法，考慮到當時的經(jīng)濟承受力，在確定行政損害的賠償范圍上采取了逐步擴大的原則，對國家承擔行政賠償責任的情況做了一定的限制。隨著我國民主政治和法制建設(shè)的發(fā)展，公民的法律意識和行政主體的法制觀念進一步提高。特別是現(xiàn)代行政管理的復(fù)雜性和行政權(quán)力的日益擴張，使得行政主體違法侵權(quán)的機會和影響行政相對人權(quán)益的范圍大大增加，行政訴訟的受案范圍不斷擴大，行政損害賠償應(yīng)當緊隨這種趨勢做出相應(yīng)調(diào)整。

一、構(gòu)成行政損害賠償責任的要件

(一)行政侵權(quán)主體。行政侵權(quán)主體是構(gòu)成行政損害賠償責任的必要條件之一。行為主體要件所要解決的是誰實施的行為才能引起行政損害賠償責任的問題，即國家侵權(quán)行為的主體是誰。按照我國《國家賠償法》第2條的規(guī)定，侵權(quán)的主體必須是行使國家行政權(quán)的國家行政機關(guān)和國家行政機關(guān)的工作人員。法律、法規(guī)授權(quán)具有管理公共事物職能的組織或行政機關(guān)委托的組織行使某項行政權(quán)，這時如果經(jīng)授權(quán)或委托的組織違法行使行政權(quán)，給公民、法人和其他組織造成損害。也應(yīng)當由國家承擔賠償責任。

(二)行使職權(quán)的行為違法。國家負責賠償?shù)膿p害必須是行政機關(guān)或行政機關(guān)工作人員行使職權(quán)時造成的，所謂“行使職權(quán)”是指行政機關(guān)或其工作人員行使職務(wù)上的權(quán)利進行活動。凡從事職務(wù)有關(guān)的活動，違法造成公民、法人和其他組織損害的，均應(yīng)國家負責賠償。國家行政機關(guān)工作人員從事與職權(quán)無關(guān)的民事活動，或因個人行為造成損害，國家不承擔賠償責任。因國有企事業(yè)單位對外的生產(chǎn)經(jīng)營行為造成損害的，國家不負賠償責任；因道路、橋梁等公有公共設(shè)施致害的，國家也不負行政賠償責任。再有損害必須是違法行為造成的。違法行為是違反法律規(guī)定，不符合法律原則的行為。《行政處罰法》將違法的具體行政行為歸納為：確認事實的主要證據(jù)不足，適用法律、法規(guī)錯誤，違反法定程序，超越職權(quán)，依法應(yīng)當作為而不作為等。行政機關(guān)或行政機關(guān)工作人員違法實施的行為，包括事實行為和法律行為造成公民、法人或其他組織損害的，由國家承擔賠償責任。

(三)損害事實。損害事實是指當事人的合法權(quán)益受到了行政侵權(quán)行為的客觀損害。這種損害必須是已經(jīng)產(chǎn)生或必須產(chǎn)生的，不是想象的，是直接的，也就是說違法侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的行政行為必須已經(jīng)造成現(xiàn)實的損害，受損害的權(quán)益必須是合法的，才發(fā)生賠償問題。損害事實包括物質(zhì)損害事實、人身權(quán)益事實和精神損害事實。物質(zhì)損害是指對財產(chǎn)權(quán)益的損害；人身損害事實是指對公民身體的直接損害；精神損害是指對公民和法人的人格權(quán)所受到的損害。

(四)因果關(guān)系。行政侵權(quán)行為與損害事實之間存在因果關(guān)系，其中違法行為是原因，損害事實是結(jié)果，這種因果關(guān)系是連接責任主體與損害的紐帶，是責任主體對損害承擔法律責任的基礎(chǔ)和前提，如果缺少這種因果關(guān)系，那么行為人就沒有義務(wù)對損害負責，如果行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員負有這樣的特定義務(wù)而不履行，就導致了受害人的損害，二者之間便形成了因果關(guān)系。

二、建立行政損害賠償制度的意義

(一)有利于保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。行政機關(guān)及其行政機關(guān)工作人員執(zhí)行職務(wù)時，有可能發(fā)生侵害公民、法人合法權(quán)益的現(xiàn)象。如何防止、減少這類侵權(quán)現(xiàn)象，并且對已經(jīng)遭受損害的人予以賠償，這是一些國家100多年來長期探索的問題。我國行政機關(guān)及其行政機關(guān)工作人員的違法侵權(quán)現(xiàn)象早已存在旦時有發(fā)生，但對受害人的賠償制度卻沒有確立，這一現(xiàn)，狀與我國的國體不相適應(yīng)。迫切需要通過立法早日確立行政賠償制度。建立行政賠償制度，不僅能夠切實地保障公民、法人和其他組織已經(jīng)遭受侵權(quán)的權(quán)利得已恢復(fù)和補救，而且也可以減少和防止侵權(quán)現(xiàn)象的發(fā)生，從而根本上保護人權(quán)、發(fā)展人權(quán)。

(二)有效地監(jiān)督和促進行政機關(guān)依法行使職權(quán)。長期以來，由于缺乏明確具體的行政損害賠償制度，個別行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員違法行使職權(quán)，亂抓人、亂罰款現(xiàn)象屢禁不止，即使被發(fā)現(xiàn)查處，也因不負任何金錢賠償責任而難以有效地制止，違法行政現(xiàn)象難以根治。行政賠償制度的建立，可以從根本上對行政機關(guān)及其工作人員起到監(jiān)督促進作用，防止和減少違法行使職權(quán)的現(xiàn)象，改進行政機關(guān)的工作作風，提高行政執(zhí)法水平，促進行政機關(guān)依法行政。

(三)建立行政損害賠償制度應(yīng)同國家財政實力相適應(yīng)。關(guān)于什么樣的行政行為能夠納入行政賠償范圍問題，不僅直接關(guān)系到公民、法人和其他組織的合法權(quán)益保護程度的高低。同時我們也必須看到行政損害賠償制度的發(fā)展和完善與各國國情以及人們對這一制度的認識密不可分。行政損害賠償應(yīng)根據(jù)各自的具體國情和實際需要發(fā)展完善，應(yīng)在國家財力和實現(xiàn)行政賠償制度能力之間尋找平衡。

三、我國行政損害賠償范圍的缺陷

(一)關(guān)于對行政侵權(quán)主體的界定。根據(jù)國家賠償法第2條的規(guī)定，行政侵權(quán)主體是行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員，這與行政訴訟法第2條關(guān)于可以提起行政訴訟的行為主體范圍是一致的。1991年5月最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行(中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的意見》第1條將可以提起訴訟的主體明確為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)組織、行政機關(guān)委托的組織或個人。而2000年3月最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行(中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》則進一步提起訴訟的主體范圍擴大為“具有國家行政職權(quán)的機關(guān)和組織及其工作人員”，這樣，不管是組織還是機關(guān)能否成為行政主體，關(guān)健在于是否有國家的行政職權(quán)，從而抓住了行政主體的本質(zhì)特征。與之相比，國家賠償及1997年4月29日最高人民法院《關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》在可賠償?shù)男姓謾?quán)主體的確立上明顯滯后。

(二)關(guān)于行政侵權(quán)行為的界定。行政訴訟法第11條以舉例的方式規(guī)定了行政訴訟的受案范圍，其規(guī)定是：只要行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員作出的具體的行政行為與國家行政職權(quán)相關(guān)，對公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響。就屬于行政訴訟的受案范圍。這與國家賠償法關(guān)于構(gòu)成行政賠償責任的違法行為必須是“在行使行政職權(quán)時”的規(guī)定是完全一致的，問題在于，國家賠償對于排除國家賠償責任的行政行為僅做了“法律規(guī)定的其他情形”原則性規(guī)定，如何應(yīng)與2000年3月最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行(中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》中對不可提起訴訟的行政行為相協(xié)調(diào)的問題。

(三)關(guān)于行政侵權(quán)損害范圍的界定。我國現(xiàn)行的行政損害賠償?shù)姆秶黠@過窄，不利于充分保護行政相對人的合法權(quán)益，如公民、法人和其他組織的財產(chǎn)的損失或公民人身權(quán)受到侵害。對于財產(chǎn)的損失必須是直接損失，間接損失國家不負賠償責任；對于公民人身權(quán)的侵害，國家按照法定的標準予以賠償。對于名譽權(quán)、榮譽權(quán)、人身權(quán)、名稱權(quán)、肖像權(quán)受到損害及精神損害，國家賠償法沒作出規(guī)定。

四、完善我國的行政損害賠償范圍

(一)關(guān)于財產(chǎn)權(quán)孽息的賠償。從國家賠償法第4條和第28條來看，對財產(chǎn)損害的范圍僅限于本物及損害的價值，而基于財產(chǎn)所產(chǎn)生孽息不屬可賠償?shù)姆秶Ｄ跸⑹秦敭a(chǎn)的從屬物，由財產(chǎn)而生。自應(yīng)歸財產(chǎn)所有人。財產(chǎn)被不法侵害導致可期待的孽息損失，侵權(quán)人理應(yīng)一并賠償。如行政機關(guān)非法扣壓相對人的貨幣，即使貨幣未被存入銀行，也不影響受害人對貨幣正常利息的求償。

(二)關(guān)于財產(chǎn)損害可得利直的賠償?？傻美媸侵冈谡５那闆r下應(yīng)當?shù)玫降睦?，如利息、租金、利潤、勞動報酬等。行政機關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)所造成相對人人身和財產(chǎn)的侵害，都可能造成可得利益的損害。造成相對人可得利益的直接損害，筆者認為，國家應(yīng)當給予一定的賠償，但對可得利益的賠償一般要滿足以下條件：第一，該可得利益的損失是確定的。無爭議的，將來必然出現(xiàn)的。第二，這種可得利益一般是財產(chǎn)利益，不包括非財產(chǎn)性的機遇等。第三，這種可得利益應(yīng)是在短期內(nèi)可以取得的利益，而不是遠將來可能獲得的利益。

(三)關(guān)于精神損害的賠償。精神損害是指侵權(quán)行為所導致的受害人心理和情感遭受創(chuàng)傷和痛苦，無法正常進行日?；顒拥姆秦敭a(chǎn)上的損害，如精神上的悲傷、失望、憂慮等。精神損害一般是由侵犯人身權(quán)造成的，但也不排除侵犯財產(chǎn)權(quán)而引起的。前者如侵犯人格尊嚴或侵犯身體健康權(quán)引起的受害人精神上的痛苦；后者如執(zhí)行機關(guān)非法拆除相對人的建筑，致使受害人氣憤、痛苦。我國國家賠償法對此都沒有作出規(guī)定，一方面我國缺乏精神損害賠償?shù)膫鹘y(tǒng)，精神損害賠償不發(fā)達所致，另一方面是過多考慮國家經(jīng)濟承受能力的結(jié)果。筆者認為，在行政賠償中肯定精神賠償是十分必要的，確定精神損害的賠償，既有利于對受害人的救濟，也有利于公民與政府間新型平等關(guān)系的形成。因為，公民的人格尊嚴同樣需要賠償法律的認可與保護。