社會保障直接關(guān)系著億萬百姓的切身利益，是全面建設(shè)小康社會、構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容。而我國的社會保障存在著種種問題：社會保障覆蓋面小，實(shí)施范圍窄；社會保障制度正常運(yùn)行所需的資金缺口還比較大；社會保障制度的管理不夠規(guī)范；社會保障執(zhí)行成本高等等。這些問題都有礙社會保障功能的正常發(fā)揮，必須采取相關(guān)措施來加以解決。

做好社會保障工作，是貫徹“三個代表”，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”隨著計(jì)劃生育的實(shí)施形成了“一子養(yǎng)四老”，使得養(yǎng)老問題顯得越來越不實(shí)際；醫(yī)療成本的上升又造成人們“小病不上醫(yī)院，大病上不起醫(yī)院”的局面。1990～2006年，我國從業(yè)人員從6.5億人增加到8億左右人。越來越多的勞動力進(jìn)入勞動力市場，人們同時又面臨著就業(yè)與失業(yè)的困境……越來越多的社會保障問題困擾著老百姓。

一、我國社會保障中存在的問題

眾所周知，社會保障制度是指由國家依照一定的法律、法規(guī)，為保證社會成員的基本生活權(quán)利而提供的救助和補(bǔ)貼的一種制度。社會保障的對象是全體社會成員。而老百姓遇到的上述各種困境都可以而且應(yīng)該通過社會保障來解決。完善的社會保障制度作為現(xiàn)代化社會的一個重要標(biāo)志，在社會經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中起著“減震器”和“安全網(wǎng)”的作用。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會保障制度的作用愈來愈重要。

改革開放以來，中國政府從國情出發(fā)，積極推進(jìn)社會保障制度改革，初步形成了以養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)以及最低生活保障為重點(diǎn)的社會保障制度總體框架。然而，我國社會保障制度的建立與運(yùn)行是比較短暫的，在運(yùn)行的過程中也還存在著不完善，其中還存在著一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)社會保障覆蓋面小，實(shí)施范圍窄

目前職工的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等仍由企業(yè)來承擔(dān)，社會保險(xiǎn)金的發(fā)放和退休人員、下崗職工的日常管理工作仍主要由企業(yè)來承擔(dān)。國有企業(yè)下崗職工的基本生活保障資金，本來要靠企業(yè)、社會、財(cái)政三方面共同籌措，但由于企業(yè)(特別是一些困難企業(yè))和社會分擔(dān)的部分沒有很好落實(shí)，一些下崗職工不能及時足額領(lǐng)到基本生活費(fèi)的現(xiàn)象仍然存在。社會保障制度的覆蓋面還很窄，基本上集中在城市的公有制單位中實(shí)施。就是在城市中，居民最低生活保障制度的覆蓋范圍也有待擴(kuò)大。比如，在實(shí)施城市居民最低生活保障制度的過程中，一些沒有進(jìn)人再就業(yè)服務(wù)中心的以及沒有參加社會保險(xiǎn)的各類企業(yè)下崗職工或失業(yè)人員，他們中的一部分家庭人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，卻還沒有進(jìn)入這條“最低保障線”。

(二)社會保障制度正常運(yùn)行所需的資金缺口還比較大

近幾年來，參加社會統(tǒng)籌的企業(yè)離退休人員每年新增200多萬人，養(yǎng)老金支出數(shù)額越來越大。在過去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，社會保障沒有資金積累。同時，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面窄，因企業(yè)的經(jīng)營狀況不好而導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)收繳率低，沒有實(shí)行全國統(tǒng)籌，地方之間的基金不能調(diào)劑使用，因此部分省份的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金有了支付缺口。盡管兩年來中央政府下了很大決心確保企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金的發(fā)放，幫助地方解決拖欠養(yǎng)老金的問題，但一些地方舊的拖欠未了，新的拖欠又來，極大地影響社會保障制度的正常運(yùn)行。

(三)社會保障制度的管理不夠規(guī)范，尤其是社會保障基金的管理不夠規(guī)范

一方面，我國現(xiàn)行的社會保障管理體系極其分散，職能相互交叉，這樣容易發(fā)生籌資過程中的矛盾和造成各部門之間對權(quán)利的相互攀比、責(zé)任的相互推諉。另一方面，從總體來看，我國的社會保障體制規(guī)范性不強(qiáng)，資金管理分散，缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，擠占、挪用甚至揮霍浪費(fèi)的現(xiàn)象時有發(fā)生。例如，按照中央政府的規(guī)定，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金要實(shí)行全額征繳。但是目前部件地區(qū)仍實(shí)行差額繳撥的辦法，造成企業(yè)擠占、減發(fā)或拖欠基本養(yǎng)老金的現(xiàn)象時有發(fā)生。此外，對會保險(xiǎn)基金沒有納入財(cái)政統(tǒng)一管理，省級地區(qū)間基金調(diào)劑受到了很大限制。在企業(yè)和政府之間、中央政府和地方政府之間，對于社會保障的責(zé)任劃分也不夠明確。上海等各地出現(xiàn)的社保基金案正說明了我國的社會保障制度的管理規(guī)范性亟待加強(qiáng)。

(四)社會保障執(zhí)行成本高，征繳手段滯后，拖欠偷逃現(xiàn)象嚴(yán)重

我國目前的社會保障制度執(zhí)行成本高，主要是指社會保障資金中的社會保險(xiǎn)費(fèi)征繳成本高。用于基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)補(bǔ)助等社會保險(xiǎn)項(xiàng)目的社會保障資金仍以“費(fèi)”的形式征收，其強(qiáng)制力就不夠，再加上群眾基礎(chǔ)薄，就很難取得被征收單位和個人的有力配臺和支持。此外，社會保險(xiǎn)費(fèi)的征繳管理和監(jiān)督檢查工作是由勞動和社會保障行政部門負(fù)責(zé)。從整體上看，我國現(xiàn)行社會保障的法律、法規(guī)不健全，社保工作在許多方面只能靠行政手段予以推行，國家的立法滯后，地方立法分散，還沒有建立起一套統(tǒng)一嚴(yán)格、適用范圍寬廣的社會保障法律制度，致使社會保障資金籌措和管理很不規(guī)范，執(zhí)法的剛性不強(qiáng)，強(qiáng)制性較差，繳費(fèi)人逃避規(guī)費(fèi)行為時有發(fā)生，企業(yè)拖欠偷逃現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。

二、對策

改革與完善社會保障制度應(yīng)當(dāng)從我國的基本國情出發(fā)。參照國外成功的經(jīng)驗(yàn)和做法，按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，針對當(dāng)前我國社會保障中存在的問題逐步建立起覆蓋社會全體成員的社會保障體系。

(一)擴(kuò)大社會保障基金征收范圍，盡快建立廣覆蓋、多層面的社會保障征收體系

擴(kuò)大社會保障覆蓋面是建立和完善社會保障體系的客觀要求，它對于促進(jìn)勞動力資源的合理配置和正常流動，維護(hù)勞動者合法權(quán)益有著十分重要的意義。從當(dāng)前情況來看，國有企業(yè)職工人數(shù)正呈遞減之勢，而外商投資企業(yè)、私營企業(yè)、個體工商戶如雨后春筍呈蓬勃發(fā)展趨勢，從業(yè)人數(shù)在快速增長。我國目前的社會保障制度在諸多方面已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)展的要求，覆蓋面過窄，征繳率較低，造成了社會保障基金總體支撐能力不足，獨(dú)立于企業(yè)之外的社會保障體系離現(xiàn)實(shí)要求相差甚遠(yuǎn)，同時也造成了不同所有制企業(yè)的費(fèi)稅負(fù)擔(dān)不一，不利于建立公平有序的社會主義市場經(jīng)濟(jì)新秩序。盡快把外商投資企業(yè)、私營企業(yè)和個體工商戶納入統(tǒng)一的社會保障繳費(fèi)主體，確保社會保障體系的“廣覆蓋”。

(二)加快社保費(fèi)改稅步伐，建立規(guī)范統(tǒng)一的社會保障制度

社會保障基金的征收是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作，為了確保社會保障基金的征收及時足額到位，必須有一套嚴(yán)格規(guī)范的征收管理制度和強(qiáng)有力的措施作為保障。當(dāng)前，社保費(fèi)征收中存在剛性不強(qiáng)、措施不力等突出矛盾，協(xié)商繳費(fèi)、拖欠拒繳社保費(fèi)的現(xiàn)象時有發(fā)生，解決這一矛盾的惟一措施是積極實(shí)施費(fèi)改稅，盡快開征社會保障稅，以法律形式在全國范圍內(nèi)籌措社會保障基金。這樣，既有利于加強(qiáng)社會保障基金的征收力度，又有利于降低社會保障制度運(yùn)行成本。就開征社會保障稅而言，目前已具備了一定的思想基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，可以說，時機(jī)較為成熟，條件基本具備，建議加快社保費(fèi)改稅進(jìn)程，將社會保障費(fèi)納入統(tǒng)一的稅收管理體系。

(三)加強(qiáng)部門協(xié)作，建立齊抓共管的社會保障管理新機(jī)制

實(shí)踐證明，加強(qiáng)部門協(xié)作，建立齊抓共管的工作格局是搞好社會保障基金征管的一條可行捷徑。各級征收機(jī)關(guān)要牢固樹立協(xié)作配合意識，爭取當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)的理解和支持；要與公安、法院等部門保持密切聯(lián)系，加大對偷稅漏稅、拒不繳費(fèi)行為的處罰力度；要充分發(fā)揮和利用新聞媒體輿論導(dǎo)向和輿論監(jiān)督作用，對欠費(fèi)不繳、公開抗費(fèi)等違法行為及時曝光。在社會保障稅尚未開征以前，在業(yè)已由地稅機(jī)關(guān)接管社會保障費(fèi)的地區(qū)，可以建立稅務(wù)、勞動、財(cái)政合署辦公機(jī)構(gòu)，建立工作協(xié)商制度，形成聯(lián)動工作機(jī)制，開展一站式服務(wù)。通過形成齊抓共管的社會保障征收新格局，既能及時協(xié)調(diào)和化解社保費(fèi)征收分配過程中的矛盾，確保社會保障費(fèi)應(yīng)收盡收，顆粒歸倉，又能保障廣大繳費(fèi)單位和個人的合法權(quán)益不受侵犯，確保社會基金的發(fā)放及時足額到位。

(四)要加強(qiáng)社會保障方面的立法工作

以立法方式謀求長期解決社會保障困難，應(yīng)是社會保障制度改革的首要基礎(chǔ)工作。結(jié)合我國具體實(shí)際，首先應(yīng)當(dāng)根據(jù)憲法盡快制定我國社會保障立法體系。這個社會保障立法體系，應(yīng)當(dāng)包含公民社會保障的基本權(quán)利法案和各項(xiàng)專門的社會保障法案。其次，應(yīng)當(dāng)盡快制定和完善農(nóng)村社會保障立法體系。長期以來，我國農(nóng)村人口的社會保障在很大程度上并不是由國家和政府承擔(dān)的。農(nóng)民的社會保障，基本上是傳統(tǒng)宗法式、家庭自我保障和集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部社團(tuán)性互助保障相結(jié)合。

(五)應(yīng)貫徹城鄉(xiāng)有別的政策

現(xiàn)階段，我們應(yīng)該承認(rèn)我國在城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)力水平、就業(yè)結(jié)構(gòu)、收入水平等方面都存在著很大差別，廣大農(nóng)村在近期尚不具備建立國家統(tǒng)一立法、強(qiáng)制實(shí)行社會保障的條件，不能照搬城鎮(zhèn)企業(yè)的辦法。對于廣大農(nóng)民，仍堅(jiān)持家庭養(yǎng)老、鄰里相助等傳統(tǒng)。在富裕地區(qū)，根據(jù)農(nóng)民自愿的原則，組織個人儲蓄積累式的養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)，逐步推廣。對于農(nóng)民工問題，應(yīng)特別單獨(dú)作為一個對象對其社會保障問題對待，主要是農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)。

(作者單位：中國神華能源股份有限公司 上海對外貿(mào)易學(xué)院)