委托代理理論認(rèn)為，解決代理問題的最佳辦法應(yīng)是建立一套既能夠有效約束代理人的行為，又能激勵代理人按委托人的旨意及設(shè)立的目標(biāo)而努力工作、減少代理成本的激勵與監(jiān)督約束機制。委托代理理論最初是被經(jīng)濟(jì)學(xué)家用于研究現(xiàn)代企業(yè)，即在信息不對稱情況下，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離所造成的委托人利益受損現(xiàn)象。但是，事實上在公共行政領(lǐng)域也存在著眾多的委托代理關(guān)系，也產(chǎn)生了一些代理人損害委托人利益的代理問題。本文著重探討我國代表與選民關(guān)系中的委托代理問題，并提出解決代理問題的相應(yīng)對策。
　　
　　一、問題的提出
　　
　　隨著我國民主法制建設(shè)的進(jìn)一步深入，我國在代表與選民的聯(lián)系方面積累了許多有益的經(jīng)驗，開創(chuàng)了多種有效的聯(lián)系方式。如我國現(xiàn)行憲法和《代表法》《地方組織法》等對于代表聯(lián)系選民的具體方式都有明確的規(guī)定；各級代表在視察活動的實踐中也不斷地發(fā)展與完善這一形式，他們創(chuàng)造了“會前視察”、“專題視察”、“應(yīng)邀視察”、“隨機視察”和“連續(xù)視察”等多種方式；此外，還有“代表聯(lián)系選民日”、“選民意見箱”、“選民座談會”，等等。
　　應(yīng)當(dāng)說，我國在人大代表與選民聯(lián)系方面已取得了一定進(jìn)步，但從整體來說還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，離社會主義民主制度的要求還有很大的距離。目前我國在此方面存在的不足，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是被動式聯(lián)系不夠。一些代表沒有將自己的姓名、工作單位、聯(lián)系電話以及接待選民的時間、地點向選區(qū)的選民和社會公布，以至人大代表同選民的聯(lián)系方式過于單一，選民不能隨時與人大代表聯(lián)系，反映意見。二是主動式聯(lián)系不夠。部分人大代表沒有結(jié)合自身工作和生活實際，主動開展廣泛的訪談活動，搞不清選民想什么、缺什么、盼什么、需要代表做什么，因此，代表提出的意見和建議也就往往是浮于表面，不能解決選民的實際問題。三是聯(lián)動式聯(lián)系不夠。一些地方還未能建立上下級人大代表聯(lián)動的方式，由上一級人大代表固定聯(lián)系下一級人大代表，下一級人大代表又固定聯(lián)系選民的聯(lián)系網(wǎng)，以真正掌握基層選民動態(tài)，及時發(fā)現(xiàn)選民關(guān)注的問題，并且能夠把問題及時帶到上級人大和政府。四是促動式聯(lián)系不夠。一些地方對于未能履行自身職責(zé)的代表沒有應(yīng)有的約束機制，沒有有效地對代表履職進(jìn)行考核，以至代表們是否同選民聯(lián)系在很大程度上還是取決于代表們本人。總之，我國人大代表同選民聯(lián)系方面還很不夠，甚至少數(shù)代表為謀求自身利益而采取一些損害選民利益的行為。其所引發(fā)的道德風(fēng)險和逆向選擇問題，勢必影響到我國人民代表大會制度優(yōu)越性的發(fā)揮，進(jìn)而影響到我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展穩(wěn)定的大局。這就要求我們進(jìn)一步地研究我國人大代表與選民關(guān)系問題，探討其產(chǎn)生的原因與過程，進(jìn)而有針對性地提出解決措施。
　　
　　二、問題的分析
　　
　　盡管委托代理理論最初是用于研究經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的問題，但是并不妨礙將它引入政治學(xué)領(lǐng)域來研究我國代表與選民關(guān)系中的委托代理關(guān)系。
　?。ㄒ唬┪覈舜蟠砼c選民關(guān)系也是一種委托代理關(guān)系
　　我國經(jīng)濟(jì)體制改革所確立的以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的社會主義初級階段的基本經(jīng)濟(jì)制度，不僅承認(rèn)了多種經(jīng)濟(jì)成分的客觀存在，并為多種經(jīng)濟(jì)成分的發(fā)展開辟了廣闊空間。經(jīng)濟(jì)的多元化，必然帶來利益的多元化。那么，對于同一問題，不同的人就會從各自的利益出發(fā)有著迥然不同的看法。社會的同質(zhì)性被打破，而代之以社會的異質(zhì)性。利益多元化，必然帶來多元利益的代表者。因此，不同選區(qū)的選民就將權(quán)力委托不同的利益代表，由各選區(qū)的代表代理行使權(quán)力，以表達(dá)和維護(hù)各自的利益。這種代表與選民之間的關(guān)系是符合委托代理精神的，即選民將一定的權(quán)力委托給代表行使，代表則按照選民的意愿和利益行使相應(yīng)的權(quán)力。
　?。ǘ┊a(chǎn)生我國人大代表與選民關(guān)系問題的原因分析
　　信息不對稱是我國人大代表與選民關(guān)系問題產(chǎn)生的第一個原因。根據(jù)委托代理理論，委托代理關(guān)系產(chǎn)生之后，代理人在代理的過程中，一般來說會取得對被代理事項的信息優(yōu)勢，信息不對稱也就隨之產(chǎn)生。目前存在著這樣一種有代表性的現(xiàn)象——選民參加人大代表選舉時，對于所選的代表的性格、人品、經(jīng)歷，他有無參政議政的能力？他對于政府是如何監(jiān)督的？他為我做了什么？他會不會恪盡職守？在通過政府人選時，他投的什么票？等等都一概不知。委托代理關(guān)系中委托人和代理人之間的信息不對稱，使得代理人違背委托人意愿的行為不易被發(fā)現(xiàn)，也增加了他們選擇不作為行動的可能性。反過來說，如果作為委托人的選民均擁有關(guān)于人大代表的完全信息，那么代理人的惟一選擇只能是按照規(guī)定履行法定代表職責(zé)。
　　委托人和代理人的利益目標(biāo)不盡一致是我國人大代表與選民關(guān)系問題產(chǎn)生的第二個原因。假設(shè)委托人和代理人的利益目標(biāo)一致，那么委托人的目標(biāo)就是代理人的目標(biāo)，代理人就會像為自己做事那樣為委托人做事，也就根本不存在什么代理問題了。具體地說，也就是當(dāng)代表與選民關(guān)系是相互給予利益并逐步達(dá)到平衡的一種狀況時，選民給予代表的利益是讓渡自己的權(quán)力給代表，使代表獲得參加國家權(quán)力的資格。而這種資格就能使代表在人代會上行使權(quán)力，行使權(quán)力能給代表帶來尊嚴(yán)、成就感、社會尊重和參加行使國家權(quán)力的自豪感、滿足感。代表一旦依法當(dāng)選就會獲得這種基本利益，而代表給予選民的利益則主要表現(xiàn)為收集、聽取選民的意見和要求，替選民說話辦事，防止公共權(quán)力對選民可能的侵害，防止行政權(quán)力的濫用，維護(hù)選民利益。然而，在現(xiàn)實的委托代理關(guān)系中，委托人和代理人的利益目標(biāo)往往是不一致的，有時他們之間還存在著較為嚴(yán)重的沖突。比如，一方面，選民更多地將選舉活動視為政治活動和組織上的人事安排和對一些在專業(yè)領(lǐng)域有特殊貢獻(xiàn)或者有專長的人的一種獎賞，而每當(dāng)選舉之時各級組織又都認(rèn)真地組織、安排選舉事宜，要求每位選民必須參加，這在時間上也與選民個人所從事的工作和事業(yè)相沖突，選民不得不應(yīng)付領(lǐng)導(dǎo)的安排。另一方面，許多代表也認(rèn)為自己是被領(lǐng)導(dǎo)選出來的，而不是被廣大選民選出來的，自己當(dāng)選與否與選民無關(guān)，是上級對自己的關(guān)照，只要上級組織和領(lǐng)導(dǎo)滿意就行了，選民對自己滿意不滿意，下次選不選自己都不重要，無需爭取選民的支持；相反，如果代表充分表達(dá)選民意見、建議，有時會觸犯上級組織和領(lǐng)導(dǎo)所在部門的利益，勢必對自己下次當(dāng)選產(chǎn)生負(fù)面的影響。因此，代表只有對上級組織和領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的意識，沒有對選民負(fù)責(zé)的意識，也就不會主動去接觸和了解選民的情況，更談不上對行政權(quán)力的監(jiān)督制約，以防止行政權(quán)力的濫用和對百姓的侵害。這種不一致，往往導(dǎo)致作為代理人的代表從自身效用最大化的角度出發(fā)來考慮，容易造成代表與選民之間關(guān)系的疏遠(yuǎn)。
　　信息不對稱和委托人與代理人之間利益目標(biāo)的不盡一致，是代表與選民關(guān)系問題產(chǎn)生的兩個原因。當(dāng)這兩個原因，即必要條件同時存在之后，代理人是否自覺履行自身職責(zé)，還要取決于他們基于自身效用最大化所做的成本收益權(quán)衡。此時，代理人需要做一個“作為”還是“不作為”的決策。可以說，不作為凈收益大于作為的凈收益，成為代表與選民聯(lián)系不足問題產(chǎn)生的直接動因。至此，代表與選民關(guān)系問題是在委托代理關(guān)系的客觀基礎(chǔ)上最終得以產(chǎn)生。
　?。ㄈ└纳拼砼c選民關(guān)系的途徑分析
　　從對代表與選民關(guān)系問題產(chǎn)生過程的理論分析中，可以看出，分別從完善委托代理關(guān)系、協(xié)調(diào)委托人和代理人的利益、削弱信息不對稱以及增加不作為成本這四個環(huán)節(jié)入手，可以做到對代表與選民關(guān)系問題最大限度的抑制。
　　首先，消除委托代理關(guān)系，可以消除代表與選民關(guān)系問題。但是，沒有委托代理關(guān)系的社會是不存在的，即使在現(xiàn)代公司制企業(yè)，也存在著委托代理關(guān)系。作為民主法制建設(shè)的產(chǎn)物，代表與選民這種委托代理關(guān)系勢必將長期存在，因此，要依靠法律法規(guī)去嚴(yán)格規(guī)范和處理委托代理關(guān)系，增強相互間的透明度、信任度，盡量降低委托代理制度的負(fù)面效應(yīng)。其次，消除信息不對稱，也可以消除代表與選民關(guān)系問題。但是，信息不對稱是不可能被完全消除的，只能在一定程度上被削弱。信息經(jīng)濟(jì)學(xué)給出了削弱信息不對稱的方法，主要是根據(jù)行為產(chǎn)出結(jié)果進(jìn)行的激勵和根據(jù)觀測到的代理人努力程度進(jìn)行的監(jiān)督。再次，促使委托人和代理人的利益目標(biāo)達(dá)成一致，也可以消除代表與選民關(guān)系問題。從理論上講，在委托代理關(guān)系中委托人和代理人的利益目標(biāo)不可能達(dá)到絕對一致。盡管如此，還是可以通過對激勵機制的有效設(shè)計，在相對單一的委托代理關(guān)系中使代理人的利益目標(biāo)接近于委托人的利益目標(biāo)。最后，提高不作為成本，使不作為凈收益小于作為凈收益，也可以消除代表與選民關(guān)系問題。其主要途徑是通過監(jiān)督這種方式來加大不作為成本，如實施不作為行為被發(fā)現(xiàn)后所承擔(dān)的物質(zhì)上、精神上的處罰和所承擔(dān)的心理壓力、社會聲譽的影響，等等。然而，監(jiān)督是有成本的，在監(jiān)督成本的制約下，完全消除信息不對稱的行為是不經(jīng)濟(jì)的。同時，代理人總是比委托人更具信息“優(yōu)勢”，因此，監(jiān)督就面臨著這樣一種現(xiàn)象，即總是要以信息劣勢一方去監(jiān)督信息優(yōu)勢一方。
　　
　　三、問題的解決
　　
　　在以上對代表與選民關(guān)系問題產(chǎn)生過程和改善途徑分析的基礎(chǔ)上，提出以下具體建議。一是在消除委托代理關(guān)系負(fù)面效應(yīng)上，主要是依靠法律法規(guī)去嚴(yán)格規(guī)范和處理委托代理關(guān)系，加強有關(guān)選民民主權(quán)利保障的法制建設(shè)，增強相互間的透明度、信任度。二是在協(xié)調(diào)委托人和代理人的利益目標(biāo)方面，主要是加強代表接受監(jiān)督的意識和選民主動監(jiān)督意識的教育；改進(jìn)和完善代表產(chǎn)生辦法，逐步建立代表選舉競爭機制；探索提高代表素質(zhì)的途徑，以解決人們對于民主權(quán)利的要求不斷提升和市場經(jīng)濟(jì)條件下利益分化的問題，促使代表更好地為選民行使職權(quán)、履行職責(zé)。三是在削弱信息不對稱方面，主要是建立代表及工作活動信息的公示制度，提高透明度，便于代表接受選民監(jiān)督；建立代表履職制度、代表考評制度，給代表履職設(shè)定目標(biāo)，加強對代表的考核，為獎罰提供準(zhǔn)確的依據(jù)。四是在增加不作為成本方面，主要是建立完善代表獎勵制度，明確獎勵標(biāo)準(zhǔn)，切實解決代表干與不干一個樣、干多干少一個樣的問題；建立選民對代表懲罰制度和選民對代表罷免制度，增加對于不作為的代表的威懾作用，強化代表對選民負(fù)責(zé)的意識。總之，由于作為委托人的選民和作為代理人的代表之間利益目標(biāo)的不一致和信息不對稱的存在，代表與選民關(guān)系這一問題是不可能被完全根除的，只有通過在削弱信息不對稱的基礎(chǔ)上不斷完善激勵機制、監(jiān)督機制，才能在最大限度上得以改善。
　　
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　　（作者單位：中南財經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院）