2007年，全國縣鄉(xiāng)同步換屆，從此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大結束了“一年學，二年干，三年換”的歷史，任期由三年改為五年，這對進一步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作無疑將起到極為重要的作用。那么，在現(xiàn)階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作運行現(xiàn)狀究竟如何？還存在一些什么問題？產生這些問題的原因是什么？換屆后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大又將如何進一步規(guī)范完善？帶著這些問題，我們與安徽省六安市各縣區(qū)人大一起對本市160個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作開展了調研。
　　
　　一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作存在的問題及其原因分析
　　
　?。ㄒ唬?3%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有一個專職人大主席。在160個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中， 27個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大主席是由同級黨委書記兼任的，占17%；23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設專職主席和副主席，占14%； 137個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設專職人大主席，占83%。也就是說，全市有83%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只有一個專職主席，雖然有43%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)配了專職秘書，但專職不專，真正把主要精力放在人大工作上的卻寥寥無幾。總體上看，六安市鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機構現(xiàn)狀正如人們常說的“一塊大牌子，一個老頭帶個小孩子”。
　　存在這種現(xiàn)象，一是法律上規(guī)定“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設主席，并可以設副主席一人至二人”。由此認為，主席一定要設，副主席“可以設”也可以不設。因此，全市有83%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只設一個專職主席。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使權力的機關是人民代表大會，人大主席、副主席不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常委會，不能行使屬于人大常委會的職權。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席的工作不是十分急迫的“硬任務”，不像縣級以上人大常委會，對“一府兩院”實施硬性監(jiān)督。所以，絕大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)只設一名主席，主席由黨委書記兼任的，設一名專職副主席。
　?。ǘ?0%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席分管政府部門工作。在160個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，人大主席分管政府部門工作的96人，占60%。有的甚至還分管財政，直接掌管“一支筆”審批報銷大權。
　　導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席分管政府部門工作的原因有三：一是所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的黨委、政府主要負責同志認為，經濟工作是全黨的中心工作，人大主席理所當然要分管經濟工作。二是人大主席本身沒有擺正位子，認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大只要把每年的人代會開完就行了，對如何開展閉會期間的人大工作，則不去探索、研究、總結、提高，顯得無事可干。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席過去一般都擔任過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政的正、副職，對抓經濟工作有經驗，自然成了一些年輕黨政一把手的得力助手。
　?。ㄈ?6%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席政治地位與職位不相稱。在160個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席中，除黨委書記兼任外，擔任同級黨委副書記的沒有，擔任同級黨委委員的只有6人，占4%；連續(xù)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)正職滿10年以上的28人，占18%；年齡在50歲以上的69人，占43%。 從調研結果來看，只有4%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席擔任同級黨委委員，可以說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席在黨內基本上無職無位，這與人大主席的職務是不相稱的。究其原因，還是認識問題：一是在主席人選安排上，有69%的年齡超過50周歲，不宜擔任黨委委員，這些人擔任人大主席，自己認為就是退居“二線”，是過渡階段，于是，就準備練練“坐功”，當個“報茶”主席。二是有18%的人大主席連續(xù)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)正職10年以上，也沒能享受到副處待遇，致使這部分人思想消沉，沒有激情。三是人大主席與黨委的關系沒有擺正。一些人大主席片面認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與各級人大一樣，必須接受黨的領導，于是就把自己的擔子推給黨委，安排包村就包村，叫我修路就修路，整天忙忙碌碌，沒能發(fā)揮人大主席在閉會期間的職能作用，正如人們常說的“種了別人的田，荒了自己的地”。
　?。ㄋ模?0%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在閉會期間組織代表開展活動少。主要原因有兩個方面：一是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表以農民居多，人代會后，代表中外出打工、進廠務工、經商辦企業(yè)的為數(shù)不少，他們幾乎沒有時間參加活動；留在家中的代表，大部分是鄉(xiāng)村干部，分布在不同崗位，從事不同的職業(yè)，平日很少有時間和精力參與代表活動。二是代表活動經費不足。從經費保障來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經費來源主要依賴于縣財政，雖然代表活動經費人均100至150元大部分列入了財政預算，但實際用于代表開展活動的卻微乎其微。對實報實銷的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，均沒突破100元。由于開展一次代表活動，審批經費一項就頗費周折，久而久之，人大主席對組織開展代表活動也就失去了信心。
　?。ㄎ澹?00%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大每年一次的人代會會期過短。所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然每年都能按期召開一次人代會，但大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是“上午念報告，午飯算審議，下午就散會”，整個會期不到一天。由于會前沒有提前將要審議的報告發(fā)給代表，又沒有組織代表集中調研，會中又很少有時間讓代表審議，因此，大部分代表都是“無話可說”，無時間說，只是“吃頓飯，舉個手”，當個“啞吧”代表。這樣，不僅使不少代表失去了履職的積極性，同時也讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部感到人代會是個“累贅”，“花丟了錢”，同時，還在社會上造成了“認認真真走過場”的負面影響。
　?。?0%的代表議案建議質量不高，辦理難以落實。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表意見建議辦理工作中普遍存在的問題是，重答復，輕落實。主要還是因為建議質量不高，大多數(shù)代表的意見和建議，大局意識不夠，只立足于一村一組，大多涉及架橋、修路、蓋學校，局限于要錢要物辦實事。由于受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力困境，絕大部分代表提出的議案建議都難以辦理落實，只好在書面答復上多下些工夫，讓代表能夠諒解。建議不能落實，于是“一年不辦，下年又提”的現(xiàn)象經常發(fā)生，久而久之，代表也就失去了提議案建議的積極性。
　　
　　二、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的幾點思考
　　
　　現(xiàn)階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在經濟和社會發(fā)展中所起的作用，與其作為地方國家權力機關的地位還很不相稱，通過調研，我們認為做好新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作必須解決以下幾個問題：
　　（一）從長遠看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應設一名主席，同時設一至二名副主席。從工作角度講，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)應設一名人大主席，一至兩名副主席（大鄉(xiāng)鎮(zhèn)2名，小鄉(xiāng)鎮(zhèn)1名），一名專職人大秘書。其理由有三：一是有法律依據(jù)。根據(jù)地方組織法第十四條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會設主席，并可以設副主席一人至二人。”二是工作的需要。地方組織法第十四條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席、副主席在本級人民代表大會閉會期間負責聯(lián)系本級人民代表大會代表，組織代表開展活動，并反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見?！栋不帐∴l(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席在閉會期間的職責規(guī)定了八條，由此看出，閉會期間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作任務是重的，責任是大的，目標也是明確的。要真正把法律法規(guī)規(guī)定的任務做好做實做出成效，就需要有一個類似的常設機構。三是形勢的需要。隨著經濟社會的發(fā)展，依法行政、依法辦事是一種必然。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的主要職責就是在本行政區(qū)域內保證憲法、法律、法規(guī)和上級人大及其常委會決議決定的遵守和執(zhí)行，營造一個良好的法制環(huán)境和氛圍。如果每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都能有三至四名人員專做人大工作，才能從人力上保證做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，如果僅靠一個人大主席，很難適應形勢發(fā)展的需要。
　?。ǘ┼l(xiāng)鎮(zhèn)人大主席不能分管政府部門工作。其依據(jù)有三點：一是地方組織法有明文規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席、副主席不得擔任國家行政機關的職務；如果擔任國家行政機關的職務，必須向本級人民代表大會辭去主席、副主席的職務?！倍青l(xiāng)鎮(zhèn)人大是地方國家權力機關，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是地方行政機關，它們之間是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系。人大主席直接分管政府部門工作，實質上是變相地擔任行政機關的職務。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席的職責，地方組織法規(guī)定了三項，安徽省人大工作條例規(guī)定了八項。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開會和閉會期間依法履行這些職責，必須用大量的時間和精力。如果把精力和時間大部分用在分管的政府工作上，是無法做好人大工作的。
　　
　?。ㄈ?鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席符合條件的應進入同級黨委。理由有兩點：一是有政策依據(jù)。在中共安徽省委辦公廳2004年二十號文件中就明確指出：“專職的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席或副主席應列席黨委會，符合條件的應參加黨委”。六安市有57%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的年齡在50歲以下，應該說是符合進入黨委條件的。二是工作需要。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會作為地方國家權力機關，集體行使職權是通過代表大會，而閉會期間的大部分工作都是由人大主席去做，人大主席參加同級黨委，能及時了解黨委中心工作，了解黨委的主張，可及時通過“議案或建議”向本級人民代表大會提出，以便把黨的主張變?yōu)閲乙庵?，這有利于在黨的領導下開展人大工作。
　?。ㄋ模┻M一步改進并規(guī)范代表閉會期間的活動。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的各項工作，要自覺、主動地依托代表來開展。代表在閉會期間的活動，既是執(zhí)行代表職務，也是知情知政，為出席大會審議各項議案和報告做準備的過程。因此，要重視抓好閉會期間的代表活動。每次人民代表大會召開前，提前將有關會議材料發(fā)給代表，以便代表提前審閱，保證代表有足夠的時間圍繞報告有組織、有計劃地開展調查研究；按照就近就地、便于活動的原則，建立健全代表活動小組；組織代表參加執(zhí)法檢查、專題視察或調研，每年不能少于三次；采取集中培訓、以會代訓、專題講座等多種形式，使每個代表尤其是新當選的代表在任期內至少受到一次培訓；逐年提高代表活動經費，并列入財政預算，真正做到?？顚Ｓ茫粚o固定收入的農民代表參加閉會期間活動，給予適當補助，報銷差旅費；開展先進代表小組和優(yōu)秀人大代表評選活動，建立健全激勵約束機制，調動代表的工作積極性。
　?。ㄎ澹┼l(xiāng)鎮(zhèn)人代會一年至少召開兩次，每次會期不少于兩天?！栋不帐∴l(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會工作條例》第九條規(guī)定：“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會會議每年一般舉行兩次”。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使權力的機關是人民代表大會，而不是主席團，更不是人大主席，《條例》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會有14項職權，要行使好這些職權，只靠一年一次人代會是不行的，至少要召開兩次。從時間上講，每次人代會不能少于兩天，這樣能讓代表有一定的時間審議報告和重大事項，尤其是換屆選舉，法律規(guī)定的提名、醞釀的時間要有保證。如《安徽省各級人民代表大會及其常務委員會執(zhí)行地方組織法的若干規(guī)定》第二條規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會換屆選舉本級國家機關領導人員時，從提名、醞釀候選人到選舉開始的時間不得少于一天?！钡谌龡l規(guī)定：“代表聯(lián)合提名推薦地方各級國家機關領導人員候選人時，醞釀提名的起止時間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會應不少于兩個小時。”從這些規(guī)定上看，用一天的時間召開人代會顯然是不夠的。
　　（六）鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席要明確四個關系。《監(jiān)督法》于2007年1月1日正式實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大雖然不屬監(jiān)督法的調整范圍，但也要認真貫徹實施。做好閉會期間的人大工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席起著至關重要的作用。通過調研，我們認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席必須明確四個關系：
　　一要明確與黨委的關系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大必須接受黨的領導，但不能把人大的擔子推給黨委，由黨委代替人大去直接行使國家權力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委不能包辦，而應積極“組織與支持”鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民通過人大去行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的國家權力。
　　二要明確與政府的關系?，F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不敢對政府進行監(jiān)督，主要原因是怕“得罪”政府領導人，影響與人大的關系。應該看到，人大與政府的關系不是個人與個人的關系，而是不同國家機關之間的關系。人大要敢于監(jiān)督，還要善于監(jiān)督，要抓住大事、要事進行監(jiān)督，要用多種方式監(jiān)督。監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)問題后，還應善于動用一些處理方式，必要時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大也可以罷免那些不稱職的政府領導人，還可以撤銷政府的“不適當?shù)臎Q定和命令”。
　　三要明確與主席團的關系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間的常設機構，但根據(jù)《安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例》第七條第三款規(guī)定：“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會閉會期間，主席團可以討論、決定有關事項?！币虼?，要做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，就要發(fā)揮主席團的作用。作為人大主席必須做到：要心中時刻裝著主席團成員，遇事要與其商量，互通情況，不能獨斷專行，包攬一切；適時召開主席團會議，討論決定有關事項。人大主席要認真聽取主席團成員的意見和建議，嚴格執(zhí)行主席團的決定。
　　四要明確本職工作和中心工作的關系。從人大角度來講，“本職工作”和“中心工作”既是互相聯(lián)系的統(tǒng)一體，同時也是不能互為代替的兩個方面?，F(xiàn)在，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席對實施監(jiān)督缺乏信心和勇氣，其原因之一是認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一切活動都是由黨委、政府共同研究決定的，自己全程參與，情況熟悉，如果組織代表視察、檢查，既害怕監(jiān)督到黨委頭上影響關系，又害怕監(jiān)督到自己頭上丟面子。在現(xiàn)階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要貫徹實施好監(jiān)督法，做好閉會期間的人大工作。每年選擇若干關系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地組織代表對有關法律、法規(guī)實施情況開展執(zhí)法檢查；圍繞黨委中心工作，經常組織代表開展視察和調查研究，督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府嚴格依法行政，確保憲法、法律在本區(qū)域貫徹實施，真正把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設成有權威的基層國家權力機關。
　　
　　（作者單位：安徽省六安市人大常委會研究室）