王長江

回避“攻堅戰(zhàn)”，說明我們的危機意識還不夠強，認識上似乎還有執(zhí)政黨可以主觀地決定改什么不改什么，而不是根據社會發(fā)展必然要求進行改革的誤區(qū)

改革開放以來，特別是近幾年，隨著社會主義市場經濟的逐步確立，我國的政治體制也在不斷發(fā)生著變化。十七大召開前夕，政治體制改革成為人們廣泛議論的一個熱門話題絕非偶然。這至少意味著，社會上已經對政治體制改革有了更加迫切的期望和要求。在這種情況下，盤點已有的成果，對它們做出恰當中肯的評價，包括指出其不如人意之處，并從理論上對相關問題進行研究，對于推進今后政治體制改革的健康發(fā)展，毫無疑問是非常必要的。

我國社會民主和黨內民主發(fā)展的狀況

政治體制改革的核心是發(fā)展民主。社會民主和執(zhí)政黨的黨內民主，構成了我國社會主義民主政治的兩個基本部分?？疾熘袊斍暗恼误w制改革，從某種意義上說，重點是考察社會民主和黨內民主發(fā)展的狀況。

無論是社會民主，還是黨內民主，作為一種政治制度和權力運行機制，都體現在權力運行的全過程，體現在授權、決策、運行、監(jiān)督等若干環(huán)節(jié)上。我們可以從這些方面粗線條地勾畫一下改革的軌跡。

(一)社會民主的發(fā)展狀況

這些年來一個有目共睹的事實，就是強調發(fā)揮人民代表大會的作用，人民代表大會依法履行國家權力機關的職能，而黨的主張需經過民主討論和法定程序，成為國家意志。相應地，黨組織推薦的人選，需通過人民代表的選舉，成為國家政權機關的領導人員。在廣大農村，普遍把村民自治建立在村民自主選舉村委會和黨支部成員的基礎上。這些都屬于授權層面的改革。

發(fā)揮多黨政治協商制度的作用，大體可算入決策層面。這些年來，共產黨和民主黨派的合作有新的進展。民主黨派履行政治協商、民主監(jiān)督、參政議政職能的能力有所增強，各社會團體對社會和國家事務的參與，從內容上和形式上都有很大擴展。當然，相比之下，在關系到群眾利益的部門決策上，民眾參與度的提高更為顯著。

權力運行中的民主，則主要體現在把計劃經濟時期實際上無限的權力變成有限的權力，并且用法治(包括憲法、法律和其他法規(guī))來劃定權力的邊界上。這里面，包括明確政府履行法定職能，依法行政；包括強調審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權；還包括制定《公務員法》，推行國家公務員制度等。

在監(jiān)督層面，針對領導干部出臺的條例和規(guī)定最多，涉及決策、用人、審計等各個方面。還對建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系作了全面部署。特別應當指出的是，和過去相比，輿論的力量明顯增強，輿論監(jiān)督的作用有較大提高。

(二)執(zhí)政黨黨內民主的發(fā)展狀況

黨內民主總體上不及社會民主發(fā)展得快，但在黨內權力運行的各個環(huán)節(jié)上也不同程度地有所推進。例如，在授權民主方面，中央對改革完善黨內選舉制度、擴大選舉中的民主和發(fā)揮黨代表大會的作用等都提出了明確的要求。尤其值得一提的是，不少地方和基層黨組織則積極進行了支部書記“兩票制”、黨代會常任制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導班子公推直選等嘗試，并取得了積極成果。在決策民主方面，重視發(fā)揮各級黨委全體會議的作用，推行全委會票決制。在監(jiān)督方面，針對各級領導機關、領導干部這些重點對象，出臺了若干規(guī)定和條例，同時各級地方黨委領導班子向同級黨委全委會述職和報告工作，接受全委會的監(jiān)督。同時逐步推行黨務公開，建立和完善黨內情況通報、重大決策征求意見、領導干部重大事項報告和收入申報等制度。

怎樣評判這些年社會民主和黨內民主的發(fā)展?

綜觀這些年來社會民主和黨內民主的發(fā)展，總體上的發(fā)展趨勢值得充分肯定。但是，也應當實事求是地說，隨著改革的不斷深化，人們會對加快發(fā)展社會民主和黨內民主提出更加強烈的要求。和這些要求相比，現在存在的問題有如下方面。

(一)政治體制改革仍以“外圍戰(zhàn)…‘運動戰(zhàn)”為主，“攻堅戰(zhàn)”尚未開始。表現在，我們對一些與傳統的原則和做法沒有直接沖突的問題探索較多，如常委會向全委會報告，改主要領導個人說了算為全委會票決制，進行黨代會常任制試點，巡視制等。而對于一些容易和傳統觀念發(fā)生矛盾、但又是改革不得不面對的深層次問題，則往往避重就輕，甚至繞著走。如黨的代表大會和黨的委員會應該哪個權力更大的問題，“黨管干部”該不該以剝奪黨員、群眾、代表的選擇權為前提等?；乇堋肮詰?zhàn)”，說明我們危機意識還不夠強，認識上似乎還有執(zhí)政黨可以主觀地決定改什么不改什么、而不是根據社會發(fā)展必然要求進行改革的誤區(qū)。

(二)制度、體制、機制建設仍有不少空白點。強調制度更帶根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，制度是決定性因素，是鄧小平制度建設思想的一個突出亮點，也似乎早已成為人們的共識。但是事實上，對制度建設的科學把握仍然存在一定問題。一個普遍性的誤區(qū)是：只要針對具體問題做出了具體規(guī)定、提出了具體要求，我們就說成是“形成了制度”。最近甚至還出現了這樣的現象：只要這些要求不是臨時的，而是長期一貫的，就把這些要求叫做“長效機制”。其實，這些要求和規(guī)定充其量只能叫做制度的要素。形成制度不能缺少要素，但制度絕不僅僅是要素的堆積，而是要素之間有機連接形成的體系和系統。從這個角度看，我們的許多花樣翻新的所謂“制度建設”，實際上更多的只是制度要素的建設。之所以會給人一種出臺了大量“制度”卻不甚管用的印象，恐怕就是因為這些所謂“制度”其實并沒有連接成為制度。當然，不能因此而否定前一段的工作，應當強調的只是，今后制度建設需要加強，但重點恐怕不再是出臺更多的要素，而是要素之間的有機連接。

(三)總體思路仍需要進一步明確。舉其中的監(jiān)督問題為例。這些年來，我們加強了監(jiān)督。監(jiān)督被認為是民主發(fā)展的一個重要方面?；\統說來，這是對的，因為監(jiān)督畢竟意味著對權力的制約。對比“左”的思想影響下人們長期認為掌握在執(zhí)政黨手中的權力不受任何約束的觀念，這是一個不小的進步。但是，具體地把任何形式的監(jiān)督都看成發(fā)展民主，卻是錯的。授權分為民主授權和行政授權，監(jiān)督也相應地分為民主監(jiān)督和行政監(jiān)督。民主監(jiān)督是多數人對少數掌權者的監(jiān)督，而行政監(jiān)督是上級對下級的監(jiān)督。兩種監(jiān)督的性質不同，不能混淆。當前改革的很大一個問題是，我們往往更加習慣用行政監(jiān)督的方法監(jiān)督權力，自上而下的監(jiān)督越來越完善，而忽視民主監(jiān)督這種更帶根本性的監(jiān)督，結果是，越加強監(jiān)督，權力越集中、越往上收。腐敗的層次越來越高、數額越來越大，與這種狀況不無關系。

(四)民主政治的發(fā)展不均衡。對社會民主和黨內民主的發(fā)展缺乏統籌的設計，不但使得同一層次的各個環(huán)節(jié)之間缺乏連

接，而且在上下之間缺乏配合、配套，反而相互掣肘，形成了許多瓶頸，使改革難以推進。甚至一些地方已有的探索，也由于無法突破舊的體制而停止下來，成果難以保留，有的干脆退回到改革前的狀態(tài)。海南上個世紀90年代開始的以“小政府、大社會”為取向的改革，結局就是如此。

(五)既得利益越來越成為對黨的執(zhí)政地位的現實威脅。政治體制改革相對滯后帶來的一個必然結果，就是在政治博弈中既得利益越來越占據強勢地位。不科學的體制和機制造成的不只是運轉不暢，而且往往因為權力配置不均衡，形成了一部分特殊利益。雖然不能說我們黨內已經形成了既得利益集團，但因權力長期配置失衡而形成了一些部門、群體的既得利益，這已是不可否認的事實。如果不針對這種情況，盡快找到相應的對策，改革就可能出現兩種結局：一是改革由于既得利益的阻礙而無法進行；二是改革由于既得利益的強勢操控而變形。對于一個長期執(zhí)政的黨來說，這是非常危險的。

發(fā)展社會民主和黨內民主需要著力解決的問題

針對上述情況，今后一個時期，在發(fā)展社會民主和黨內民主方面，特別需要解決好如下問題。

(一)改革的總體思路問題。應有一個設計總體思路的機構。保證我國民主和政治體制改革有序地進行，是我們必須堅持的一條大原則。但是，所謂有序，就是有設想，有設計，有規(guī)劃。沒有這些，就談不上有序。應當承認，我們有發(fā)展社會主義民主政治的基本原則，但發(fā)展規(guī)劃卻是缺乏的。根本原因在于，我們沒有一個設計總體規(guī)劃的機構。在這種情況下，即使想做規(guī)劃，也往往總是從現有的部門臨時抽調人員。這樣的臨時機構，往往缺乏專業(yè)性，缺乏使命感，很難超脫地從黨和國家的全局來思考改革。而且由于人員來自各個部門，弄不好還會使這個機構本身變成部門利益的博弈場。行政管理體制改革中為大家所詬病的“部門立法現象”，就帶來過很深刻的教訓。所以，我建議，為了使政治體制改革真正做到“有序”進行，應當建立一個超越所有部門的、從全黨、而不是從部門的角度來考慮下一步政治體制改革和黨自身改革的機構。這個機構的職責不是要設計一套詳盡的、對全國各地方各部門都適用的改革方案，而是理清改革的基本思路，為改革提出一個基本框架，對整個改革進行統籌，為各種創(chuàng)新嘗試劃出比較清晰的邊界，負責對各種改革試驗進行評估。

(二)改革的方法路徑問題。要允許試，允許創(chuàng)新。今天的改革已經到了縱深發(fā)展的階段，大量深層次問題不斷涌現。在這種情況下，等待拿出一套在任何條件下對任何地方、任何部門都適用的實施方案來，整齊劃一地實行，顯然是不可能的。改革的進程應當通過發(fā)展民主來推動。所以，應當鼓勵創(chuàng)新。這里需要特別指出的是，對于一些地方和基層組織進行的符合改革大方向的探索，要予以支持和鼓勵，而不要輕易否定。執(zhí)政黨手里掌著權，同時也面臨著使用權力帶來的風險。地方和基層首先感受到了這種風險，并通過創(chuàng)新來尋找應對之策，這是很正常的反應。不能因為他們的試驗有缺點和不足，不夠成熟，甚至認為他們的做法給傳統的管理帶來了麻煩，便進行指責，甚至簡單叫停。這種做法很容易挫傷廣大黨員和干部的積極性，應當慎用。另外，從一定意義上說，創(chuàng)新就是突破原來不合理的規(guī)定和做法，因此，必然和已有的規(guī)矩發(fā)生矛盾。對那些既明顯地違背法律和黨內法規(guī)、又受到廣大群眾和黨員質疑的做法，當然應當明令禁止；但對那些表面上與現行法律和黨內法規(guī)有一定矛盾，卻得到廣大群眾和黨員支持的嘗試，不要簡單化地處理。以往的改革實踐表明，對那些突破了現有規(guī)范、但卻受到廣大黨員和群眾歡迎的創(chuàng)新予以支持，并不會損害黨的權威，反而會加強黨的權威。我們切不可借維護黨規(guī)黨法為名，固守陳規(guī)陋矩，延誤改革。

當然，為了避免出現自行其事的情況，最好采用先搞試點的辦法。在不同的地區(qū)，劃出一些條件適合的地方，進行試點。試點可以根據自愿申請的原則，由中央統一規(guī)劃。在試點內，允許根據改革的需要，對現有規(guī)定乃至黨章的條款有所突破，其他地方則暫不允許效仿。近年來已經進行了這類嘗試的地方，可以經過評估，列入試點。由中央的上述專門機構指導試點的工作，然后在試點基礎上積累經驗，加以總結，作為修改現有黨規(guī)黨法的依據，再出臺新的制度和規(guī)范，在全黨全國實行。

(三)改革的思想基礎問題。在需要全黨積極行動起來、大膽探索創(chuàng)新的情況下，應特別強調破除意識形態(tài)的枷鎖。我們黨的意識形態(tài)是馬克思主義。我們之所以選擇這個主義，除了它的價值取向符合歷史發(fā)展的潮流和方向之外，最重要的一點在于，它具有與時俱進的特質。從這個意義上說，馬克思主義作為一種世界觀和方法論，依然有強大的生命力。但是，遺憾的是，我們在很長一個時期把它變成了一套固定的結論和教條，不是隨著時代和環(huán)境的變化而變化，而是要求實踐服從這些教條。無論遇到什么問題，不是到實踐中去尋找解決問題的辦法，而是習慣于到馬克思主義的著作和論述中去找答案。這種思維方式，至今仍普遍存在。比如，我們要搞市場經濟，就非得論證馬克思也是主張市場經濟的；構建和諧社會，就一定要強調馬克思恩格斯那時候就提出了和諧社會的主張；等等。其實，要求一百多年前革命領袖就提出今天建設中國特色社會主義所需要的理論，是十分可笑的想法。

這種意識形態(tài)的枷鎖之頑固，甚至在今天關于改革的爭論中也看得出來。我們不難發(fā)現，看上去左、右不相容的兩種觀點——比如說，一些人堅持認為蘇聯道路是對的，蘇東失敗只是由于領導人的叛賣；另一些人認為，既然搞了市場經濟，政治上也應當全盤照搬西方模式——盡管在價值判斷上確實大相徑庭，但在思維方式上卻有著驚人的相似之處：都是把自己認為正確的那套理論奉為圭臬，看作不可改變的東西，看作檢驗實踐的標準。這說明，中國人受教條主義、本本主義的影響，實在是太深了。推進中國的改革，必須從根本上打破這種意識形態(tài)的藩籬。

(本文作者中共中央黨校黨建教研部主任．教授，博士生導師)