王長江

回避“攻堅(jiān)戰(zhàn)”，說明我們的危機(jī)意識還不夠強(qiáng)，認(rèn)識上似乎還有執(zhí)政黨可以主觀地決定改什么不改什么，而不是根據(jù)社會(huì)發(fā)展必然要求進(jìn)行改革的誤區(qū)

改革開放以來，特別是近幾年，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的逐步確立，我國的政治體制也在不斷發(fā)生著變化。十七大召開前夕，政治體制改革成為人們廣泛議論的一個(gè)熱門話題絕非偶然。這至少意味著，社會(huì)上已經(jīng)對政治體制改革有了更加迫切的期望和要求。在這種情況下，盤點(diǎn)已有的成果，對它們做出恰當(dāng)中肯的評價(jià)，包括指出其不如人意之處，并從理論上對相關(guān)問題進(jìn)行研究，對于推進(jìn)今后政治體制改革的健康發(fā)展，毫無疑問是非常必要的。

我國社會(huì)民主和黨內(nèi)民主發(fā)展的狀況

政治體制改革的核心是發(fā)展民主。社會(huì)民主和執(zhí)政黨的黨內(nèi)民主，構(gòu)成了我國社會(huì)主義民主政治的兩個(gè)基本部分。考察中國當(dāng)前的政治體制改革，從某種意義上說，重點(diǎn)是考察社會(huì)民主和黨內(nèi)民主發(fā)展的狀況。

無論是社會(huì)民主，還是黨內(nèi)民主，作為一種政治制度和權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，都體現(xiàn)在權(quán)力運(yùn)行的全過程，體現(xiàn)在授權(quán)、決策、運(yùn)行、監(jiān)督等若干環(huán)節(jié)上。我們可以從這些方面粗線條地勾畫一下改革的軌跡。

(一)社會(huì)民主的發(fā)展?fàn)顩r

這些年來一個(gè)有目共睹的事實(shí)，就是強(qiáng)調(diào)發(fā)揮人民代表大會(huì)的作用，人民代表大會(huì)依法履行國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能，而黨的主張需經(jīng)過民主討論和法定程序，成為國家意志。相應(yīng)地，黨組織推薦的人選，需通過人民代表的選舉，成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員。在廣大農(nóng)村，普遍把村民自治建立在村民自主選舉村委會(huì)和黨支部成員的基礎(chǔ)上。這些都屬于授權(quán)層面的改革。

發(fā)揮多黨政治協(xié)商制度的作用，大體可算入決策層面。這些年來，共產(chǎn)黨和民主黨派的合作有新的進(jìn)展。民主黨派履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能的能力有所增強(qiáng)，各社會(huì)團(tuán)體對社會(huì)和國家事務(wù)的參與，從內(nèi)容上和形式上都有很大擴(kuò)展。當(dāng)然，相比之下，在關(guān)系到群眾利益的部門決策上，民眾參與度的提高更為顯著。

權(quán)力運(yùn)行中的民主，則主要體現(xiàn)在把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期實(shí)際上無限的權(quán)力變成有限的權(quán)力，并且用法治(包括憲法、法律和其他法規(guī))來劃定權(quán)力的邊界上。這里面，包括明確政府履行法定職能，依法行政；包括強(qiáng)調(diào)審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)；還包括制定《公務(wù)員法》，推行國家公務(wù)員制度等。

在監(jiān)督層面，針對領(lǐng)導(dǎo)干部出臺(tái)的條例和規(guī)定最多，涉及決策、用人、審計(jì)等各個(gè)方面。還對建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系作了全面部署。特別應(yīng)當(dāng)指出的是，和過去相比，輿論的力量明顯增強(qiáng)，輿論監(jiān)督的作用有較大提高。

(二)執(zhí)政黨黨內(nèi)民主的發(fā)展?fàn)顩r

黨內(nèi)民主總體上不及社會(huì)民主發(fā)展得快，但在黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)上也不同程度地有所推進(jìn)。例如，在授權(quán)民主方面，中央對改革完善黨內(nèi)選舉制度、擴(kuò)大選舉中的民主和發(fā)揮黨代表大會(huì)的作用等都提出了明確的要求。尤其值得一提的是，不少地方和基層黨組織則積極進(jìn)行了支部書記“兩票制”、黨代會(huì)常任制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子公推直選等嘗試，并取得了積極成果。在決策民主方面，重視發(fā)揮各級黨委全體會(huì)議的作用，推行全委會(huì)票決制。在監(jiān)督方面，針對各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部這些重點(diǎn)對象，出臺(tái)了若干規(guī)定和條例，同時(shí)各級地方黨委領(lǐng)導(dǎo)班子向同級黨委全委會(huì)述職和報(bào)告工作，接受全委會(huì)的監(jiān)督。同時(shí)逐步推行黨務(wù)公開，建立和完善黨內(nèi)情況通報(bào)、重大決策征求意見、領(lǐng)導(dǎo)干部重大事項(xiàng)報(bào)告和收入申報(bào)等制度。

怎樣評判這些年社會(huì)民主和黨內(nèi)民主的發(fā)展?

綜觀這些年來社會(huì)民主和黨內(nèi)民主的發(fā)展，總體上的發(fā)展趨勢值得充分肯定。但是，也應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是地說，隨著改革的不斷深化，人們會(huì)對加快發(fā)展社會(huì)民主和黨內(nèi)民主提出更加強(qiáng)烈的要求。和這些要求相比，現(xiàn)在存在的問題有如下方面。

(一)政治體制改革仍以“外圍戰(zhàn)…‘運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)”為主，“攻堅(jiān)戰(zhàn)”尚未開始。表現(xiàn)在，我們對一些與傳統(tǒng)的原則和做法沒有直接沖突的問題探索較多，如常委會(huì)向全委會(huì)報(bào)告，改主要領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人說了算為全委會(huì)票決制，進(jìn)行黨代會(huì)常任制試點(diǎn)，巡視制等。而對于一些容易和傳統(tǒng)觀念發(fā)生矛盾、但又是改革不得不面對的深層次問題，則往往避重就輕，甚至繞著走。如黨的代表大會(huì)和黨的委員會(huì)應(yīng)該哪個(gè)權(quán)力更大的問題，“黨管干部”該不該以剝奪黨員、群眾、代表的選擇權(quán)為前提等?；乇堋肮?jiān)戰(zhàn)”，說明我們危機(jī)意識還不夠強(qiáng)，認(rèn)識上似乎還有執(zhí)政黨可以主觀地決定改什么不改什么、而不是根據(jù)社會(huì)發(fā)展必然要求進(jìn)行改革的誤區(qū)。

(二)制度、體制、機(jī)制建設(shè)仍有不少空白點(diǎn)。強(qiáng)調(diào)制度更帶根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，制度是決定性因素，是鄧小平制度建設(shè)思想的一個(gè)突出亮點(diǎn)，也似乎早已成為人們的共識。但是事實(shí)上，對制度建設(shè)的科學(xué)把握仍然存在一定問題。一個(gè)普遍性的誤區(qū)是：只要針對具體問題做出了具體規(guī)定、提出了具體要求，我們就說成是“形成了制度”。最近甚至還出現(xiàn)了這樣的現(xiàn)象：只要這些要求不是臨時(shí)的，而是長期一貫的，就把這些要求叫做“長效機(jī)制”。其實(shí)，這些要求和規(guī)定充其量只能叫做制度的要素。形成制度不能缺少要素，但制度絕不僅僅是要素的堆積，而是要素之間有機(jī)連接形成的體系和系統(tǒng)。從這個(gè)角度看，我們的許多花樣翻新的所謂“制度建設(shè)”，實(shí)際上更多的只是制度要素的建設(shè)。之所以會(huì)給人一種出臺(tái)了大量“制度”卻不甚管用的印象，恐怕就是因?yàn)檫@些所謂“制度”其實(shí)并沒有連接成為制度。當(dāng)然，不能因此而否定前一段的工作，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的只是，今后制度建設(shè)需要加強(qiáng)，但重點(diǎn)恐怕不再是出臺(tái)更多的要素，而是要素之間的有機(jī)連接。

(三)總體思路仍需要進(jìn)一步明確。舉其中的監(jiān)督問題為例。這些年來，我們加強(qiáng)了監(jiān)督。監(jiān)督被認(rèn)為是民主發(fā)展的一個(gè)重要方面。籠統(tǒng)說來，這是對的，因?yàn)楸O(jiān)督畢竟意味著對權(quán)力的制約。對比“左”的思想影響下人們長期認(rèn)為掌握在執(zhí)政黨手中的權(quán)力不受任何約束的觀念，這是一個(gè)不小的進(jìn)步。但是，具體地把任何形式的監(jiān)督都看成發(fā)展民主，卻是錯(cuò)的。授權(quán)分為民主授權(quán)和行政授權(quán)，監(jiān)督也相應(yīng)地分為民主監(jiān)督和行政監(jiān)督。民主監(jiān)督是多數(shù)人對少數(shù)掌權(quán)者的監(jiān)督，而行政監(jiān)督是上級對下級的監(jiān)督。兩種監(jiān)督的性質(zhì)不同，不能混淆。當(dāng)前改革的很大一個(gè)問題是，我們往往更加習(xí)慣用行政監(jiān)督的方法監(jiān)督權(quán)力，自上而下的監(jiān)督越來越完善，而忽視民主監(jiān)督這種更帶根本性的監(jiān)督，結(jié)果是，越加強(qiáng)監(jiān)督，權(quán)力越集中、越往上收。腐敗的層次越來越高、數(shù)額越來越大，與這種狀況不無關(guān)系。

(四)民主政治的發(fā)展不均衡。對社會(huì)民主和黨內(nèi)民主的發(fā)展缺乏統(tǒng)籌的設(shè)計(jì)，不但使得同一層次的各個(gè)環(huán)節(jié)之間缺乏連

接，而且在上下之間缺乏配合、配套，反而相互掣肘，形成了許多瓶頸，使改革難以推進(jìn)。甚至一些地方已有的探索，也由于無法突破舊的體制而停止下來，成果難以保留，有的干脆退回到改革前的狀態(tài)。海南上個(gè)世紀(jì)90年代開始的以“小政府、大社會(huì)”為取向的改革，結(jié)局就是如此。

(五)既得利益越來越成為對黨的執(zhí)政地位的現(xiàn)實(shí)威脅。政治體制改革相對滯后帶來的一個(gè)必然結(jié)果，就是在政治博弈中既得利益越來越占據(jù)強(qiáng)勢地位。不科學(xué)的體制和機(jī)制造成的不只是運(yùn)轉(zhuǎn)不暢，而且往往因?yàn)闄?quán)力配置不均衡，形成了一部分特殊利益。雖然不能說我們黨內(nèi)已經(jīng)形成了既得利益集團(tuán)，但因權(quán)力長期配置失衡而形成了一些部門、群體的既得利益，這已是不可否認(rèn)的事實(shí)。如果不針對這種情況，盡快找到相應(yīng)的對策，改革就可能出現(xiàn)兩種結(jié)局：一是改革由于既得利益的阻礙而無法進(jìn)行；二是改革由于既得利益的強(qiáng)勢操控而變形。對于一個(gè)長期執(zhí)政的黨來說，這是非常危險(xiǎn)的。

發(fā)展社會(huì)民主和黨內(nèi)民主需要著力解決的問題

針對上述情況，今后一個(gè)時(shí)期，在發(fā)展社會(huì)民主和黨內(nèi)民主方面，特別需要解決好如下問題。

(一)改革的總體思路問題。應(yīng)有一個(gè)設(shè)計(jì)總體思路的機(jī)構(gòu)。保證我國民主和政治體制改革有序地進(jìn)行，是我們必須堅(jiān)持的一條大原則。但是，所謂有序，就是有設(shè)想，有設(shè)計(jì)，有規(guī)劃。沒有這些，就談不上有序。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，我們有發(fā)展社會(huì)主義民主政治的基本原則，但發(fā)展規(guī)劃卻是缺乏的。根本原因在于，我們沒有一個(gè)設(shè)計(jì)總體規(guī)劃的機(jī)構(gòu)。在這種情況下，即使想做規(guī)劃，也往往總是從現(xiàn)有的部門臨時(shí)抽調(diào)人員。這樣的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，往往缺乏專業(yè)性，缺乏使命感，很難超脫地從黨和國家的全局來思考改革。而且由于人員來自各個(gè)部門，弄不好還會(huì)使這個(gè)機(jī)構(gòu)本身變成部門利益的博弈場。行政管理體制改革中為大家所詬病的“部門立法現(xiàn)象”，就帶來過很深刻的教訓(xùn)。所以，我建議，為了使政治體制改革真正做到“有序”進(jìn)行，應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)超越所有部門的、從全黨、而不是從部門的角度來考慮下一步政治體制改革和黨自身改革的機(jī)構(gòu)。這個(gè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)不是要設(shè)計(jì)一套詳盡的、對全國各地方各部門都適用的改革方案，而是理清改革的基本思路，為改革提出一個(gè)基本框架，對整個(gè)改革進(jìn)行統(tǒng)籌，為各種創(chuàng)新嘗試劃出比較清晰的邊界，負(fù)責(zé)對各種改革試驗(yàn)進(jìn)行評估。

(二)改革的方法路徑問題。要允許試，允許創(chuàng)新。今天的改革已經(jīng)到了縱深發(fā)展的階段，大量深層次問題不斷涌現(xiàn)。在這種情況下，等待拿出一套在任何條件下對任何地方、任何部門都適用的實(shí)施方案來，整齊劃一地實(shí)行，顯然是不可能的。改革的進(jìn)程應(yīng)當(dāng)通過發(fā)展民主來推動(dòng)。所以，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)創(chuàng)新。這里需要特別指出的是，對于一些地方和基層組織進(jìn)行的符合改革大方向的探索，要予以支持和鼓勵(lì)，而不要輕易否定。執(zhí)政黨手里掌著權(quán)，同時(shí)也面臨著使用權(quán)力帶來的風(fēng)險(xiǎn)。地方和基層首先感受到了這種風(fēng)險(xiǎn)，并通過創(chuàng)新來尋找應(yīng)對之策，這是很正常的反應(yīng)。不能因?yàn)樗麄兊脑囼?yàn)有缺點(diǎn)和不足，不夠成熟，甚至認(rèn)為他們的做法給傳統(tǒng)的管理帶來了麻煩，便進(jìn)行指責(zé)，甚至簡單叫停。這種做法很容易挫傷廣大黨員和干部的積極性，應(yīng)當(dāng)慎用。另外，從一定意義上說，創(chuàng)新就是突破原來不合理的規(guī)定和做法，因此，必然和已有的規(guī)矩發(fā)生矛盾。對那些既明顯地違背法律和黨內(nèi)法規(guī)、又受到廣大群眾和黨員質(zhì)疑的做法，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)明令禁止；但對那些表面上與現(xiàn)行法律和黨內(nèi)法規(guī)有一定矛盾，卻得到廣大群眾和黨員支持的嘗試，不要簡單化地處理。以往的改革實(shí)踐表明，對那些突破了現(xiàn)有規(guī)范、但卻受到廣大黨員和群眾歡迎的創(chuàng)新予以支持，并不會(huì)損害黨的權(quán)威，反而會(huì)加強(qiáng)黨的權(quán)威。我們切不可借維護(hù)黨規(guī)黨法為名，固守陳規(guī)陋矩，延誤改革。

當(dāng)然，為了避免出現(xiàn)自行其事的情況，最好采用先搞試點(diǎn)的辦法。在不同的地區(qū)，劃出一些條件適合的地方，進(jìn)行試點(diǎn)。試點(diǎn)可以根據(jù)自愿申請的原則，由中央統(tǒng)一規(guī)劃。在試點(diǎn)內(nèi)，允許根據(jù)改革的需要，對現(xiàn)有規(guī)定乃至黨章的條款有所突破，其他地方則暫不允許效仿。近年來已經(jīng)進(jìn)行了這類嘗試的地方，可以經(jīng)過評估，列入試點(diǎn)。由中央的上述專門機(jī)構(gòu)指導(dǎo)試點(diǎn)的工作，然后在試點(diǎn)基礎(chǔ)上積累經(jīng)驗(yàn)，加以總結(jié)，作為修改現(xiàn)有黨規(guī)黨法的依據(jù)，再出臺(tái)新的制度和規(guī)范，在全黨全國實(shí)行。

(三)改革的思想基礎(chǔ)問題。在需要全黨積極行動(dòng)起來、大膽探索創(chuàng)新的情況下，應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)破除意識形態(tài)的枷鎖。我們黨的意識形態(tài)是馬克思主義。我們之所以選擇這個(gè)主義，除了它的價(jià)值取向符合歷史發(fā)展的潮流和方向之外，最重要的一點(diǎn)在于，它具有與時(shí)俱進(jìn)的特質(zhì)。從這個(gè)意義上說，馬克思主義作為一種世界觀和方法論，依然有強(qiáng)大的生命力。但是，遺憾的是，我們在很長一個(gè)時(shí)期把它變成了一套固定的結(jié)論和教條，不是隨著時(shí)代和環(huán)境的變化而變化，而是要求實(shí)踐服從這些教條。無論遇到什么問題，不是到實(shí)踐中去尋找解決問題的辦法，而是習(xí)慣于到馬克思主義的著作和論述中去找答案。這種思維方式，至今仍普遍存在。比如，我們要搞市場經(jīng)濟(jì)，就非得論證馬克思也是主張市場經(jīng)濟(jì)的；構(gòu)建和諧社會(huì)，就一定要強(qiáng)調(diào)馬克思恩格斯那時(shí)候就提出了和諧社會(huì)的主張；等等。其實(shí)，要求一百多年前革命領(lǐng)袖就提出今天建設(shè)中國特色社會(huì)主義所需要的理論，是十分可笑的想法。

這種意識形態(tài)的枷鎖之頑固，甚至在今天關(guān)于改革的爭論中也看得出來。我們不難發(fā)現(xiàn)，看上去左、右不相容的兩種觀點(diǎn)——比如說，一些人堅(jiān)持認(rèn)為蘇聯(lián)道路是對的，蘇東失敗只是由于領(lǐng)導(dǎo)人的叛賣；另一些人認(rèn)為，既然搞了市場經(jīng)濟(jì)，政治上也應(yīng)當(dāng)全盤照搬西方模式——盡管在價(jià)值判斷上確實(shí)大相徑庭，但在思維方式上卻有著驚人的相似之處：都是把自己認(rèn)為正確的那套理論奉為圭臬，看作不可改變的東西，看作檢驗(yàn)實(shí)踐的標(biāo)準(zhǔn)。這說明，中國人受教條主義、本本主義的影響，實(shí)在是太深了。推進(jìn)中國的改革，必須從根本上打破這種意識形態(tài)的藩籬。

(本文作者中共中央黨校黨建教研部主任．教授，博士生導(dǎo)師)