一、政府采購含義及其特征

政府采購，英文名為Public Procurement，所以又稱公共采購，指各級(jí)政府及其所屬機(jī)構(gòu)開展日常政務(wù)活動(dòng)或?yàn)楣娞峁┕卜?wù)的需要，以法定的方式方法和程序，對(duì)貨物、工程、或服務(wù)的采購。政府采購不僅指具體的采購過程，而且是采購政策、采購程序、采購過程及采購管理的總稱，是一種對(duì)公共采購實(shí)施管理的制度。

政府采購的特征主要體現(xiàn)在以下幾方面：

1、采購主體的特定性。從WTO《政府采購協(xié)議》和世界立法趨勢(shì)來看，政府采購的主體不僅包括政府部門本身，也包括直接或間接受政府控制的企事業(yè)單位。

2、采購目的及采購資金的公共性。政府的重要職能之一就是其社會(huì)職能，亦即管理社會(huì)公共事務(wù)的職能，以政府為采購主體的政府采購，當(dāng)然也要為這一職能服務(wù)，因此政府采購的目的具有天然的公共性。

3、采購程序的公開性。WTO《政府采購協(xié)議》規(guī)定了透明度原則，我國政府采購法也規(guī)定了公開透明原則，《政府采購協(xié)議》對(duì)政府采購信息的公布傳媒甚至有統(tǒng)一規(guī)定。

4、采購功能的調(diào)控性。

二、我國政府采購法律制度存在的問題

政府采購對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)有著其他采購主體不可替代的影響，但是我國政府采購法律制度還存在一些問題：

1、面對(duì)即將加入WTO《政府采購協(xié)議》（GPA）準(zhǔn)備不足。

面對(duì)即將加入GPA，我國現(xiàn)行政府采購制度準(zhǔn)備不足：一是《政府采購法》的有關(guān)條款與GPA的要求相違背，加入GPA的原則、方法和步驟未明確；二是國內(nèi)企業(yè)參與和應(yīng)對(duì)國際競(jìng)爭(zhēng)的意識(shí)、能力和經(jīng)驗(yàn)缺乏；三是國內(nèi)缺少管理和參與國際政府采購市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的專門人才。

2、政府采購法適用范圍狹窄。

我國《政府采購法》沒有將企業(yè)等市場(chǎng)主體的采購行為納入政府采購范圍，立法上的這一缺憾，無疑縮小了《政府采購法》的適用范圍。在我國與WTO成員國對(duì)等開放政府采購市場(chǎng)時(shí)，很難獲得擴(kuò)大國際貿(mào)易份額及增進(jìn)我國供應(yīng)商出口機(jī)會(huì)的益處，這不僅在理論和實(shí)踐上造成了嚴(yán)重障礙，而且與國際慣例也嚴(yán)重脫軌。

3、政府采購方式規(guī)范的不完善。

我國對(duì)政府采購方式的規(guī)定比較薄弱，存在的主要問題是：第一，并沒有對(duì)各種方式的配合適用做出規(guī)定。例如，《政府采購法》確立了公開招標(biāo)優(yōu)先適用的地位，但未就公開招標(biāo)與其他方式配合適用作出規(guī)定；第二，對(duì)某些采購方式的適用條件規(guī)定得過于苛刻；第三，已有的規(guī)定不明確或不嚴(yán)密；第四，對(duì)某些采購方式的程序規(guī)定過于簡(jiǎn)單。

4、政府采購監(jiān)督制度的不完善。

其一，監(jiān)督范圍狹窄?！墩少彿ā分幌抻趯?duì)政府采購法律法規(guī)和政策的執(zhí)行情況、采購范圍、采購方式和采購程序的執(zhí)行情況、政府采購人員的職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能等內(nèi)容的監(jiān)督，而對(duì)政府采購之前計(jì)劃的編制，政府采購合同的履行情況等未能實(shí)施監(jiān)督；沒有實(shí)現(xiàn)對(duì)政府采購的“立體”的監(jiān)督。其二，缺乏獨(dú)立的監(jiān)督主體。公共采購市場(chǎng)中的監(jiān)督主體尚未統(tǒng)一，各級(jí)發(fā)改委和相關(guān)的行政機(jī)關(guān)還在兼任運(yùn)動(dòng)員和裁判員的雙重角色，各自制定相應(yīng)的公共采購行政規(guī)章，分別管轄屬于自己的公共采購項(xiàng)目。其三，缺乏統(tǒng)一的監(jiān)督規(guī)則?！墩少彿ā犯鱾€(gè)章節(jié)和條款中，沒有詳細(xì)規(guī)定各級(jí)財(cái)政部門進(jìn)行監(jiān)督的實(shí)體規(guī)則和程序性規(guī)則。

5、國內(nèi)產(chǎn)業(yè)保護(hù)的乏力。

目前，許多國家對(duì)國內(nèi)政府采購市場(chǎng)的保護(hù)政策并非因加人WTO《政府采購協(xié)議》而徹底放棄，在不同程度上存在甚至強(qiáng)化了產(chǎn)業(yè)保護(hù)措施，把對(duì)本國政府采購市場(chǎng)的保護(hù)作為一項(xiàng)政策目標(biāo)。我國《政府采購法》對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)保護(hù)也有一定的制度設(shè)計(jì)，但規(guī)定相當(dāng)原則，措施非常單薄，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有形成保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的網(wǎng)絡(luò)，當(dāng)然不能很好的使我國企業(yè)從對(duì)外開放政府采購市場(chǎng)中獲得合理的利益。

6、保護(hù)高技術(shù)產(chǎn)品自主創(chuàng)新法律政策的不完善。

利用政府采購?fù)七M(jìn)技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，維護(hù)國家信息安全這是發(fā)達(dá)國家的普遍做法，我國目前政府采購的“本國”或“國產(chǎn)”商品，多限于較為低端的日常用品，在高端產(chǎn)品方面，沒有一個(gè)硬性的比例，未將萌芽的新技術(shù)變成產(chǎn)品以及產(chǎn)業(yè)化，不能體現(xiàn)出對(duì)自主創(chuàng)新的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的傾斜。

三、履行國際承諾，完善政府采購法

1、擴(kuò)大《政府采購法》的適用范圍。

我國在《政府采購法》中，應(yīng)按照采購資金公共性為主，兼顧采購主體從事活動(dòng)的非競(jìng)爭(zhēng)性以及公共性這樣一個(gè)原則來確定政府采購的事實(shí)主體采購，也就是使用公共資金的組織就可能成為政府采購主體，而無論其形式上是否為公共機(jī)構(gòu)，這無疑擴(kuò)大了其適用范圍。

2、加強(qiáng)行政立法，有效保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

根據(jù)APEC有關(guān)協(xié)議的規(guī)定，我國應(yīng)在2020年之前對(duì)APEC成員國開放政府采購市場(chǎng)，且據(jù)加入WTO的承諾，我國將在加入WTO后二年內(nèi)啟動(dòng)加入WTO《政府采購協(xié)議》的談判，而一旦加入WTO《政府采購協(xié)議》，我國政府采購市場(chǎng)必須對(duì)協(xié)議締約國全面開放，因此，通過政府采購立法保護(hù)我國民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展的時(shí)間己經(jīng)不多。盡快加強(qiáng)行政立法，增強(qiáng)《政府采購法》可操作性，有效保護(hù)國內(nèi)民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展已經(jīng)迫在眉睫。

3、增強(qiáng)對(duì)政府采購方式的規(guī)范。

首先，形成完善的政府采購方式體系。在這個(gè)體系中，我國應(yīng)對(duì)《政府采購法》中各種采購方式的適用條件進(jìn)行必要梳理與調(diào)整，形成相互融洽與配合的關(guān)系。其次，必須就采購方式適用條件做出明確合理的規(guī)定，以指導(dǎo)和要求采購人在政府采購中根據(jù)特定的采購要求和市場(chǎng)條件選擇適用特定的采購方式。最后，必須對(duì)采購程序做出詳盡合理的規(guī)定。采購程序乃是政府采購法中有關(guān)采購方式的進(jìn)一步深化，并且較之采購方式的適用更加重要。因此應(yīng)對(duì)在采用某種方式時(shí)應(yīng)該遵循的程序作詳盡合理的規(guī)定。

4、健全政府采購監(jiān)督制度。

（1）擴(kuò)大監(jiān)督的范圍。監(jiān)督范圍的擴(kuò)大應(yīng)滿足以下條件：

①特定性。必須是由政府采購監(jiān)督對(duì)象所實(shí)施的行為。②公共管理性。政府采購監(jiān)督規(guī)范中的內(nèi)容是一種職責(zé)行為，是一國政府部門及政府機(jī)構(gòu)或其他直接或間接接受政府控制的企事業(yè)單位，為實(shí)現(xiàn)政府職能和公共利益而作出的非私人行為。③法律性。政府采購監(jiān)督對(duì)象的行為應(yīng)該是一種法律行為，它或是應(yīng)履行法定義務(wù)，或約定義務(wù)，或變更法律關(guān)系，不能產(chǎn)生法律后果的行為，如資料性行為、純技術(shù)性行為等不屬于政府采購監(jiān)督的范圍。

（2）要構(gòu)建完備的政府采購監(jiān)督的法律體系。雖然財(cái)政部、監(jiān)察部聯(lián)合頒布了《政府采購評(píng)審專家管理辦法》和《集中采購機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理辦法》，以及先前財(cái)政部頒發(fā)的《政府采購信息發(fā)布管理辦法》和《招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》，但與完善政府采購監(jiān)督的實(shí)際需要相比，還很不健全。因此，應(yīng)盡快制定《政府采購法的實(shí)施細(xì)則》、《政府采購貨物與服務(wù)招標(biāo)采購辦法》、《政府采購咨詢專家管理辦法》、《政府采購質(zhì)疑與投訴辦法》、《政府采購人員考核與資格認(rèn)證》等等，同時(shí)出臺(tái)相關(guān)的司法解釋，對(duì)各種采購方式制訂相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)采購程序，使《政府采購法》中有關(guān)政府采購的監(jiān)督機(jī)制進(jìn)一步完善。

（3）要建立完善的政府采購監(jiān)督的程序機(jī)制。政府采購的規(guī)范化操作離不開嚴(yán)格的制度約束，政府采購的推進(jìn)正是建立在一套嚴(yán)格的制度約束基礎(chǔ)上的，即以制度的約束為基礎(chǔ)來規(guī)范政府采購行為。同時(shí)，政府采購程序越詳細(xì)、越嚴(yán)密，政府采購監(jiān)督管理越具有針對(duì)性，越易到位。

（4）要建立分工明晰、責(zé)任明確的政府采購監(jiān)督管理體系。根據(jù)《政府采購法》規(guī)定，各級(jí)財(cái)政部門是政府采購的監(jiān)督主管部門，行使管理和監(jiān)督職責(zé)，監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府采購活動(dòng)進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督，這些部門與政府采購關(guān)系最為密切，監(jiān)督更為直接、高效。

5、強(qiáng)化對(duì)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的保護(hù)。

隨著我國政府采購市場(chǎng)對(duì)外的進(jìn)一步開放，國內(nèi)企業(yè)面臨著前所未有的國際競(jìng)爭(zhēng)壓力。保護(hù)民族工業(yè)，支持國有企業(yè)的發(fā)展將成為一個(gè)突出問題。為了有效解決此問題，在政府采購法中應(yīng)規(guī)定：第一，規(guī)定政府采購的本地含量，即規(guī)定國際采購中本地產(chǎn)品和勞動(dòng)的含量。這是世界各國較為通行的做法。第二，給予本國企業(yè)以優(yōu)惠，即在國際招標(biāo)中允許國內(nèi)投標(biāo)人報(bào)較高的價(jià)格。我國在進(jìn)行政府采購過程中，也應(yīng)在同等條件下，給予國內(nèi)產(chǎn)品以適當(dāng)?shù)膬r(jià)格優(yōu)惠，使我國企業(yè)有更多的機(jī)會(huì)得到更多的資金來充實(shí)、發(fā)展和壯大自己，從而起到保護(hù)國內(nèi)工業(yè)的作用。第三，在某些領(lǐng)域限制或禁止國外企業(yè)的進(jìn)人。我國可以用國家安全、保護(hù)環(huán)境及外匯平衡等的正當(dāng)理由，禁止或限制外國供應(yīng)商進(jìn)人本國政府采購市場(chǎng)的某些領(lǐng)域，最大限度地購買本國產(chǎn)品以實(shí)現(xiàn)保護(hù)國內(nèi)工業(yè)的目的。

6、完善政府采購在自主創(chuàng)新方面的措施。

進(jìn)一步完善《政府采購法》、《預(yù)算法》及其配套法規(guī)文件。建立財(cái)政資金采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品制度，形成自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)證制度、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)體系等保證財(cái)政資金向高技術(shù)產(chǎn)品傾斜，對(duì)于國家重大建設(shè)項(xiàng)目及其他財(cái)政性資金做出優(yōu)先采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品規(guī)定，支持本土企業(yè)的自主創(chuàng)新產(chǎn)品。

（作者單位：江西省商務(wù)學(xué)校）