李澤旭

社會(huì)公眾沒(méi)有意識(shí)到自己才是公共安全的真正責(zé)任主體。公眾的民主監(jiān)督才能使得政府履責(zé)不敢懈怠，加強(qiáng)管理，從而逐步延伸到企業(yè)、加油站和操作者。

83年前，當(dāng)加油站在美國(guó)誕生大約20年之后的1924年，美孚石油公司在位于今天的中國(guó)上海市四川中路臨近廣東路的一處地段，興建了上海市的第一座公共加油站。這座占地面積很小，以經(jīng)營(yíng)轎車(chē)加油業(yè)務(wù)和潤(rùn)滑油銷(xiāo)售業(yè)務(wù)為主的小型加油站，是據(jù)史料記載的中國(guó)歷史上的第一座商業(yè)加油站。

近年來(lái)，中國(guó)人逐漸走上汽車(chē)大眾化道路，越來(lái)越多的人開(kāi)始享受擁有汽車(chē)帶來(lái)的便利。2000年以來(lái)，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和居民消費(fèi)水平的不斷提高，上海市機(jī)動(dòng)車(chē)輛總量快速增長(zhǎng)，至2004年，汽車(chē)總量達(dá)到86萬(wàn)輛，摩托車(chē)總量113萬(wàn)輛。

車(chē)多了，油（氣）的消費(fèi)量也大漲，為加油（氣）站帶來(lái)了巨大的利潤(rùn)和發(fā)展機(jī)會(huì)，許多上海居民發(fā)現(xiàn)，一個(gè)個(gè)加油（氣）站像便利店一樣開(kāi)到了家門(mén)口。我國(guó)加油站總量已經(jīng)進(jìn)入過(guò)剩時(shí)代。

加油（氣）站大發(fā)展給市民帶來(lái)方便之余，也帶來(lái)思考：加油站帶來(lái)了便利，還帶來(lái)了什么？這些加油站安全嗎？是不是不經(jīng)過(guò)附近的居民同意就可以批建？城市遍地開(kāi)花的加油站是不是有點(diǎn)多了，是不是該精簡(jiǎn)了？

民生命題

對(duì)于加油站帶來(lái)的問(wèn)題，上海政法學(xué)院城市安全與發(fā)展研究中心執(zhí)行主任章友德教授幾年前就作為一個(gè)民生命題，從城市安全角度進(jìn)行了深入思考。

“人類(lèi)進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)后，許多現(xiàn)代化生產(chǎn)和現(xiàn)代化消費(fèi)現(xiàn)象出現(xiàn)，加油站就是其中的一個(gè)表現(xiàn)。加油站以一種滲透的方式深入人們的日常生活中，使人們?cè)絹?lái)越離不開(kāi)?！闭掠训抡f(shuō)，“但是，企業(yè)都是要追求利益最大化的，因此，無(wú)論是中石油、中石化還是中海油，必然力求其加油站網(wǎng)點(diǎn)的覆蓋最大化。在企業(yè)快速發(fā)展甚至膨脹時(shí)期，如果管理部門(mén)的制度建設(shè)、對(duì)企業(yè)的監(jiān)督管理以及企業(yè)自身的管理和培訓(xùn)等方面跟不上，對(duì)民生的危害是巨大的。上海浦東浦三路油氣站的爆炸就足以說(shuō)明問(wèn)題。”

章友德分析，我國(guó)加油站的布點(diǎn)建設(shè)存在一個(gè)通病，缺少評(píng)估和民主監(jiān)督。在政府規(guī)劃和選擇加油站建設(shè)地點(diǎn)的時(shí)候征求了誰(shuí)的意見(jiàn)？基本上是政府說(shuō)了算，仿佛土地是國(guó)家的，批塊地與老百姓沒(méi)什么關(guān)系，極少有征求周邊各方利益相關(guān)者的意見(jiàn)，更沒(méi)有第三方的安全評(píng)估。與企業(yè)從經(jīng)濟(jì)利益最大化角度不同，政府是從需求上考慮，努力實(shí)現(xiàn)加油站的覆蓋最大化。這其中似乎忽視了一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，需求也是經(jīng)濟(jì)利益的另外一種表現(xiàn)形式，過(guò)分注重這種利益的最大化，就難免會(huì)忽視民眾安全和社會(huì)利益，出現(xiàn)的事故只不過(guò)是看似平衡的“平衡儀”兩側(cè)托盤(pán)中的重量出現(xiàn)了變化，而使不平衡明顯表現(xiàn)出來(lái)而已。

他認(rèn)為，事實(shí)上，圍繞城市公共安全的人、財(cái)、物整個(gè)機(jī)制已經(jīng)有缺失。這個(gè)個(gè)案最典型地反映加油站內(nèi)部安全滯留于表面的規(guī)章，安全意識(shí)、安全技能、安全制度缺失。暴露出我們還沒(méi)有這方面的一整套可操作性、可評(píng)估機(jī)制，即使已有的安全管理與監(jiān)督機(jī)制也沒(méi)有有效實(shí)施，這并不是個(gè)別現(xiàn)象，而是全國(guó)普遍存在的問(wèn)題，緊隨其后的天津一加油站的爆炸事故就清楚地說(shuō)明了問(wèn)題。

政府對(duì)石油公司這類(lèi)企業(yè)安全管理的缺失還有一個(gè)內(nèi)在的原因，就是政企不分。在國(guó)內(nèi)許多經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，特別是大型壟斷企業(yè)，某種程度上是政企一家，沒(méi)有第三方評(píng)估組織。企業(yè)利益最大化實(shí)際上也是政府利益最大化，但隨之帶來(lái)的安全隱患以及出現(xiàn)的事故則會(huì)威脅人的生命、財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)整體利益，追求最大化，并未帶來(lái)最大化，得不償失。政府的能力、信譽(yù)在民眾中也會(huì)降低。

“深入分析這起事故，其原因在哪？”章友德說(shuō)，根本原因決不是死者工人失誤，何況他們也付出了生命的代價(jià)。他們?yōu)榱酥\生而來(lái)工作，但安全并沒(méi)有得到保障。他們的安全應(yīng)該是誰(shuí)來(lái)保障？說(shuō)小了是加油站，往上追溯則是分公司、總公司以及政府有關(guān)管理部門(mén)。那么，責(zé)任主體又是誰(shuí)呢？表象上是具體的操作者、加油站、企業(yè)以及政府，最終好像是管理部門(mén)沒(méi)有對(duì)公共安全履責(zé)。

“社會(huì)公眾沒(méi)有意識(shí)到自己才是公共安全的真正責(zé)任主體。公眾的民主監(jiān)督才能使得政府履責(zé)不敢懈怠，加強(qiáng)管理，從而逐步延伸到企業(yè)、加油站和操作者。”他認(rèn)為，出現(xiàn)在末端的問(wèn)題反映的是管理部門(mén)責(zé)任的缺失以及民主監(jiān)督的缺失，鏈條中的“環(huán)”不僅僅缺失一個(gè)。

城市的脆弱

近年來(lái)，隨著中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、交通基礎(chǔ)設(shè)施的不斷改善和機(jī)動(dòng)車(chē)保有量的快速增加，加油站如雨后春筍般涌現(xiàn)出來(lái)。截至2006年底，全國(guó)93879座加油站中，中石油自營(yíng)及特許加油站數(shù)量為18207座（其中自營(yíng)站16906座，特許站1301座），較2005年增加43座，占全國(guó)加油站總數(shù)的19．4％；中石化自營(yíng)及特許加油站數(shù)量為28801座（其中自營(yíng)站28001座，特許站800座），較2005年減少846座，占全國(guó)加油站總數(shù)的30．7％；其他國(guó)有、民營(yíng)、外資加油站共計(jì)46871座，占全國(guó)加油站總數(shù)的49．9％。

不知道從哪一天開(kāi)始，許多生活在城市中的人們發(fā)現(xiàn)，城市中的加油站似乎密集得有點(diǎn)擠了。有分析指出，美國(guó)約1000輛車(chē)一個(gè)加油站，中國(guó)不到300輛就有一個(gè)，我國(guó)加油站總量已經(jīng)進(jìn)入過(guò)剩時(shí)代。

“我國(guó)的城市化進(jìn)程越來(lái)越快，越來(lái)越多的人正在擠進(jìn)擁擠的城市?？梢哉f(shuō)加油站在城市的密集是城市化進(jìn)程發(fā)展階段中的一個(gè)必然。”章友德分析，但是，城市，特別是大城市、特大城市是非常脆弱的，城市化進(jìn)程不可避免地帶來(lái)現(xiàn)代社會(huì)的最大問(wèn)題，譬如城市中的人整個(gè)生活的不確定性，不受個(gè)體控制，日常生活的每一個(gè)方面問(wèn)題都不是小問(wèn)題，水、電、煤氣、食品、交通等等都是城市安全問(wèn)題。

過(guò)去，危及城市的最大安全因素除了傳統(tǒng)的自然災(zāi)害，就是戰(zhàn)爭(zhēng)危機(jī)和核污染等大型災(zāi)害，之后就是人們?nèi)粘Ｉ钪薪?jīng)常遇到的燃油、燃?xì)狻⑺?、電等等。然而，自然?zāi)害不是常發(fā)性的，不必天天擔(dān)憂(yōu)，目前科技力量的發(fā)展也使得許多大型自然災(zāi)害可以事先預(yù)測(cè)并采取措施躲避。大國(guó)力量平衡又使得戰(zhàn)爭(zhēng)危機(jī)短時(shí)間內(nèi)不會(huì)發(fā)生。人們對(duì)核能掌控的不斷成熟也使得發(fā)生核輻射的幾率減至最低。那么，會(huì)對(duì)人的生命和財(cái)產(chǎn)產(chǎn)生巨大損害的就排到了燃油、燃?xì)?、水、電等這些人們生活中經(jīng)常接觸、一旦發(fā)生問(wèn)題影響又是大面積的城市元素。

城市土地有限、人口集中使得加油站發(fā)展空間很小，但人們又有需求，這個(gè)兩難問(wèn)題如何處理？章友德的回答是，要便利、經(jīng)濟(jì)利益還是要安全和社會(huì)利益，當(dāng)然是后兩者。無(wú)法取舍，退而求其次，找到兩者最大的平衡點(diǎn)。

發(fā)展的同時(shí)更要注重防范，人防和技術(shù)防范共同進(jìn)行。僅僅有技術(shù)是不夠的，技術(shù)最終要人來(lái)實(shí)施和操作。人防中，重要的是如何保證人長(zhǎng)時(shí)間不出問(wèn)題，這就需要真正的安全制度。制度防范才能保證人防，并使技術(shù)防范任何時(shí)候都起作用。即使一旦發(fā)生事故，應(yīng)急機(jī)制也能迅速有效發(fā)生作用，把損害降到最低。

章友德認(rèn)為，目前在安全管理上，全國(guó)城市都沒(méi)有一整套涉及安全教育、安全機(jī)制、安全管理與安全控制等方方面面又真正行之有效的制度，往往是出了事故后找問(wèn)題，上海也沒(méi)有逃脫這個(gè)慣性。

“城市的安全不在于事后，而在于事前。就像消防救火，一個(gè)地方失火，來(lái)得及救。沒(méi)有事前防范，很多地方一下子都失火，怎么來(lái)得及救！”章友德說(shuō)。