[摘要] 水利工程項(xiàng)目超支現(xiàn)象嚴(yán)重，實(shí)行工程建設(shè)的靜態(tài)控制是解決這一問題的重要手段。本文分析了影響水利工程投資的因素，總結(jié)了水利工程靜態(tài)控制在運(yùn)行過程中的缺陷，并提出了控制目標(biāo)應(yīng)當(dāng)明確、控制體系應(yīng)當(dāng)更加健全、與其他工程管理活動(dòng)結(jié)合的改革方向。

[關(guān)鍵詞] 水利工程投資控制靜態(tài)控制

我國水利工程投資管理活動(dòng)經(jīng)過多年來的經(jīng)驗(yàn)積累，取得了很大的進(jìn)步，特別是三峽工程在投資管理方面進(jìn)行了積極的探索，針對傳統(tǒng)工程投資管理體制存在的弊端，改變了過去的管理模式，三峽工程建設(shè)實(shí)踐中首先提出并建立的“靜態(tài)控制、動(dòng)態(tài)管理”管理體系，按照“總量控制、合理調(diào)整”的原則編制執(zhí)行概算。通過動(dòng)態(tài)管理，合理確定動(dòng)態(tài)投資，控制投資的總規(guī)模?！办o態(tài)控制、動(dòng)態(tài)管理”模式，建立投資激勵(lì)和約束機(jī)制，將對今后水利水電基本建設(shè)項(xiàng)目的投資控制和管理產(chǎn)生深遠(yuǎn)意義和影響，達(dá)到有效控制投資，提高投資效益的目的。

雖然，三峽水利工程“靜態(tài)投資、動(dòng)態(tài)管理”體系取得了巨大的實(shí)踐成果，但是，理論界對于這種管理體系還沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識，在推廣過程中還存在許多模糊認(rèn)識。本文對靜動(dòng)體系中的“靜態(tài)投資”體系進(jìn)行梳理，為我們建立更完善的投資管理體制進(jìn)行探索。

一、水利工程項(xiàng)目靜態(tài)投資影響因素分析

在我國水利工程項(xiàng)目建設(shè)的進(jìn)程中，工程投資管理普遍存在一個(gè)顯著的現(xiàn)象就是工程概算嚴(yán)重超支?，F(xiàn)階段，我國水利基本工程建設(shè)項(xiàng)目投資管理和控制主要采用方法是：依據(jù)現(xiàn)行設(shè)計(jì)概算進(jìn)行定額預(yù)測，編制概算投資。根據(jù)概算項(xiàng)目對口原則，采用靜態(tài)管理工程投資。工程投資管理通常采用以下辦法解決超概算帶來的投資缺口問題:1.編制修正概算、修改概算、追加概算、尾工概算等辦法，反復(fù)修編，直至解決投資不足為止。2.采用行政手段，由領(lǐng)導(dǎo)拍板直接追加投資。這樣的投資管理方法存在較多的弊端，深化改革勢在必行。

從靜態(tài)投資控制角度看，由于設(shè)計(jì)概算的編制不分工程所在地域、不分工程規(guī)模、不分資金來源，均要求按行業(yè)部門統(tǒng)一發(fā)布的定額、標(biāo)準(zhǔn)、費(fèi)率和方法進(jìn)行編制，客觀上很難符合各基本建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際。從實(shí)際工程投資管理實(shí)踐看，國家批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)概算，扣除量變因素，靜態(tài)投資額(不包括物價(jià)因素和因物價(jià)上漲增加投資而相應(yīng)增加的利息)一般偏大。可見，這樣的投資管理體制很難對靜態(tài)投資實(shí)施有效的控制和管理。

在工程實(shí)施進(jìn)程中，設(shè)計(jì)因素、建設(shè)工期因素以及其他不可預(yù)測因素的發(fā)生會對工程投資概算產(chǎn)生直接的影響。這些因素常常會導(dǎo)致工程建設(shè)所需生產(chǎn)資料發(fā)生變化，從而導(dǎo)致工程概算不斷突破、調(diào)整。對重大基礎(chǔ)設(shè)施工程、環(huán)保工程等工期較長的工程而言，這方面的影響尤為突出。影響工程靜態(tài)投資變動(dòng)的因素如右表所示：

對工程建設(shè)靜態(tài)投資的控制，實(shí)際上就是靜態(tài)控制工程的實(shí)物投資數(shù)量。在水利工程項(xiàng)目中，影響靜態(tài)投資變化的主要包括設(shè)計(jì)因素、工期因素、不可預(yù)見因素等。因?yàn)閺墓こ探ㄔO(shè)看，如果規(guī)劃、設(shè)計(jì)比較科學(xué)合理，那么工程投資所需的實(shí)物資源數(shù)量一般是靜態(tài)不變的。當(dāng)然，如果能夠做到設(shè)計(jì)優(yōu)化，實(shí)物資源還會因此而節(jié)約。但是，在實(shí)際的工程建設(shè)中，設(shè)計(jì)變更、設(shè)計(jì)漏項(xiàng)、施工失誤、工期因素、移民數(shù)量變化等因素會經(jīng)常發(fā)生變化，從而導(dǎo)致工程投資數(shù)量也發(fā)生變化，并引致工程整體投資的變化。從經(jīng)濟(jì)資源配置角度看，由于工程投資數(shù)量變動(dòng)導(dǎo)致的工程投資增加是屬于資源的配置浪費(fèi)。因此，必須實(shí)施工程投資實(shí)物數(shù)量的合理控制，確保工程投資資源的最優(yōu)配置。

因此，為對水利工程項(xiàng)目靜態(tài)投資實(shí)行有效的控制，首先必須從源頭上控制工程的實(shí)物投資數(shù)量，促使工程投資按照原來的設(shè)計(jì)進(jìn)行，對工程建設(shè)中出現(xiàn)的設(shè)計(jì)失誤，施工誤差建立相應(yīng)的處理機(jī)制，以此確保工程所需實(shí)物量的合理配置，即有效的工程投資管理首先必須做到靜態(tài)投資的有效控制。

二、靜態(tài)投資全過程控制體系的提出

鑒于上述因素對水利工程項(xiàng)目靜態(tài)投資的影響，因此必須要對靜態(tài)投資進(jìn)行控制，而這種控制是一種貫穿于工程建設(shè)整個(gè)過程的控制方式。這引起了工程建設(shè)領(lǐng)域?qū)W術(shù)界和管理工作者的極大關(guān)注并對其進(jìn)行了積極探索。

姬宏（2003年）在《對推行水利工程造價(jià)靜態(tài)控制和動(dòng)態(tài)管理的探討》一文中指出:靜態(tài)投資是指編制預(yù)期造價(jià)時(shí)以某一基準(zhǔn)年、月的建設(shè)要素單價(jià)為依據(jù)所計(jì)算出的造價(jià)，包括因工程量誤差、設(shè)計(jì)變更等原因引起的造價(jià)增加。它不包括嗣后年月因價(jià)格上漲等風(fēng)險(xiǎn)因素而增加的投資及因時(shí)間遷移而發(fā)生的投資利息支出。靜態(tài)控制是指在對工程造價(jià)進(jìn)行全過程管理過程中，從各個(gè)環(huán)節(jié)采取措施合理使用資源，管好造價(jià)，保證工程靜態(tài)投資不突破。

劉思華、歐陽顯良(2002年)在《談水利工程造價(jià)實(shí)行靜態(tài)控制動(dòng)態(tài)管理》一文中指出:根據(jù)現(xiàn)行水利工程概預(yù)算項(xiàng)目劃分和費(fèi)用構(gòu)成規(guī)定，靜態(tài)投資為:第一都分建筑工程費(fèi)用、第二部分機(jī)電設(shè)備及安裝費(fèi)用、第三部分金屬結(jié)構(gòu)設(shè)備及安裝費(fèi)用、第四部分臨時(shí)工程費(fèi)用、第五部分水庫淹沒處理補(bǔ)償費(fèi)用、第六部分其他費(fèi)用及基本預(yù)備費(fèi)之和。

汪洋(2004年)在《建設(shè)項(xiàng)目投資控制》一文中指出：投資控制，就是對工程項(xiàng)目建設(shè)投入的資金或資源及投入的過程所進(jìn)行的調(diào)節(jié)和控制，把投資控制在批準(zhǔn)的限額內(nèi)，隨時(shí)糾正發(fā)生的偏差，以保證項(xiàng)目投資管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，以求在各個(gè)工程項(xiàng)目中合理使用人力、物力、財(cái)力，取得最大的投資效益。其本質(zhì)是充分利用有限的資源，使工程項(xiàng)目建設(shè)獲得最佳效益。

綜合以上觀點(diǎn)，所謂的靜態(tài)投資全過程控制應(yīng)該是指整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)階段，包括項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、施工準(zhǔn)備（包括招標(biāo)設(shè)計(jì)）、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)準(zhǔn)備、竣工驗(yàn)收、后評價(jià)等階段，對靜態(tài)投資（建筑安裝工程費(fèi)、設(shè)備工具、器具購置費(fèi)、工程建設(shè)費(fèi)、預(yù)留費(fèi)、大型專用機(jī)械設(shè)備購置費(fèi)等費(fèi)用）進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制，充分利用有限的資源，隨時(shí)糾正發(fā)生的偏差， 把投資控制在批準(zhǔn)的限額內(nèi)，使工程項(xiàng)目建設(shè)獲得最佳效益。

三、靜態(tài)投資全過程控制體系的運(yùn)行缺陷

在三峽工程中采用靜態(tài)投資控制以后，靜態(tài)投資在許多水利工程中得到了比較廣泛的應(yīng)用，對我國水利工程投資管理工作起到巨大的推動(dòng)作用，但是由于我們對于該體系還沒有完全認(rèn)識，在運(yùn)行過程中也存在一些問題。

1.目標(biāo)模糊。雖然投資控制的直接目的是為了防止投資超出預(yù)算，但是水利工程靜態(tài)投資的目標(biāo)在實(shí)踐中并非是簡單地實(shí)現(xiàn)資金的控制，其在工程管理過程中有更加深刻的目標(biāo)。

目前的靜態(tài)投資全過程控制體系的目標(biāo)模糊，直接導(dǎo)致在實(shí)際操作過程中的定位模糊，直接影響到實(shí)際的執(zhí)行效果。

2.靜態(tài)控制體系還沒有完全建立。靜態(tài)控制不是簡單的概預(yù)算控制，是一個(gè)完整的控制體系，包括水利工程建設(shè)項(xiàng)目靜態(tài)投資的全過程控制體系整體模式及機(jī)制、水利工程項(xiàng)目靜態(tài)投資的變更機(jī)制、水利工程項(xiàng)目靜態(tài)投資的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。其中靜態(tài)投資的全過程控制體系整體模式及機(jī)制又包括量價(jià)分離的估算、概算、預(yù)算模式；招投標(biāo)控制模式；合同管理機(jī)制；現(xiàn)場簽證管理機(jī)制；竣工結(jié)算、決算管理機(jī)制；后評估機(jī)制；造價(jià)項(xiàng)目庫建設(shè)機(jī)制等內(nèi)容。

從現(xiàn)有的靜態(tài)控制投資管理體系中，雖然對量價(jià)分離的估算、概算、預(yù)算模式;招投標(biāo)控制模式;合同管理機(jī)制；后評估機(jī)制等內(nèi)容有了一定程度的規(guī)定，但是這些規(guī)定散布于整個(gè)建設(shè)工程管理的各個(gè)領(lǐng)域，從工程投資管理角度來說還不能成為一個(gè)完整的投資管理體系，落實(shí)到操作層面還不能體現(xiàn)靜態(tài)控制的深刻內(nèi)涵。

3.靜態(tài)控制思想還沒有充分體現(xiàn)。靜態(tài)投資控制的構(gòu)成分析包括四個(gè)方面的內(nèi)容，即包括全過程控制、全要素控制、全風(fēng)險(xiǎn)控制和全團(tuán)隊(duì)控制。從目前的水利工程投資管理模式上看，目前的靜態(tài)控制在一定程度上體現(xiàn)了全過程控制思想，在全要素控制、全風(fēng)險(xiǎn)控制、全團(tuán)隊(duì)控制方面還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到要求。

在建設(shè)工程項(xiàng)目全過程中，影響建設(shè)項(xiàng)目投資的要素有三個(gè)：工期要素、質(zhì)量要素、投資要素本身。這三個(gè)要素又是相互影響、相互制約的，單純從單個(gè)要素考慮，往往達(dá)不到管理要求，比如為了實(shí)現(xiàn)投資上的節(jié)約，工程的質(zhì)量要素就不一定能夠得到保障，這種“效益背反”現(xiàn)象的存在，使得工程投資管理必須是全要素管理。目前，水利工程靜態(tài)控制模式雖然對于工期、質(zhì)量、投資做了一定程度的規(guī)定，但是并不能很好地解決這種“效益背反”現(xiàn)象。比如，施工單位為了達(dá)到招標(biāo)要求把招標(biāo)價(jià)格降到質(zhì)量要求之下的情況，在現(xiàn)有管理體系下，并不能得到合理解決。

在全風(fēng)險(xiǎn)管理內(nèi)容上也缺乏有效的管理手段，雖然現(xiàn)有靜態(tài)投資控制體系對于在投資超出核算部分資金分擔(dān)問題進(jìn)行了具體規(guī)定，但這還遠(yuǎn)沒有達(dá)到全風(fēng)險(xiǎn)管理的要求，對于投資過程中風(fēng)險(xiǎn)的識別、風(fēng)險(xiǎn)的評價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)防范方法的制定都沒有涉及。水利工程風(fēng)險(xiǎn)無處不在，如果沒有規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的方法，那么這種投資控制模式也是不完善的管理模式。

在全團(tuán)隊(duì)管理方面，現(xiàn)有靜態(tài)投資控制體系同樣缺乏有效的管理手段。水利工程投資管理控制涉及的人員多，部門多，辦事的程序復(fù)雜。除了要求業(yè)主、施工方、監(jiān)理方等各方協(xié)調(diào)配合之外，南水北調(diào)工程更是由于區(qū)域跨度大，需要各省市之間的相互協(xié)調(diào)，這對于全團(tuán)隊(duì)管理提出了更高的要求。

4.操作層面還不健全。(1)概算編制動(dòng)態(tài)因素估計(jì)不足。目前設(shè)計(jì)概算編制中考慮動(dòng)態(tài)因素的就是價(jià)差預(yù)備費(fèi)和工程建設(shè)期貸款利息兩項(xiàng)，在這兩項(xiàng)動(dòng)態(tài)因素中，工程建設(shè)期貸款利息比較容易控制，但直接影響施工的價(jià)差預(yù)備費(fèi)控制比較困難。

(2)另外概算編制中政策變更因素是缺項(xiàng)。由于政策變更而導(dǎo)致工程造價(jià)的增幅比例是相當(dāng)大的，如果此項(xiàng)費(fèi)用因無法預(yù)測，就應(yīng)該有相應(yīng)的工程造價(jià)管理辦法，規(guī)定在施工過程中進(jìn)行限期調(diào)正。及時(shí)解決施工過程中的資金問題。

四、靜態(tài)投資全過程控制體系的改革方向

1.目標(biāo)應(yīng)該明確。加強(qiáng)靜態(tài)投資的全過程控制，對于經(jīng)濟(jì)建設(shè)具有十分重要的意義，更主要的是為了實(shí)現(xiàn)以下目標(biāo)：

（1）尋找出一個(gè)最佳的工程設(shè)計(jì)方案，確定合理的投資額。最佳設(shè)計(jì)方案，意味著，在保持功能不變的情況下，交付使用財(cái)產(chǎn)原值得到降低，即生產(chǎn)部門固定資產(chǎn)原值得到降低，最終表現(xiàn)為生產(chǎn)成本降低，企業(yè)競爭能力的提高，經(jīng)濟(jì)效益的提高，使有限的資金得以發(fā)揮最大的經(jīng)濟(jì)作用。這是實(shí)施全過程控制的前提目標(biāo)。

（2)以靜態(tài)投資額作為投資控制目標(biāo)，投資總量不能突破靜態(tài)投資額。這是實(shí)施全過程控制的直接目標(biāo)。加強(qiáng)靜態(tài)投資的全過程控制，進(jìn)行各個(gè)階段的層層把關(guān)，控制管理，就是為了避免因某些以外因素的發(fā)生，導(dǎo)致資金增加這一現(xiàn)象的出現(xiàn)。最直接的說，就是為了避免三超現(xiàn)象的發(fā)生。

（3)實(shí)現(xiàn)質(zhì)量、工期、投資水利工程建設(shè)三要素協(xié)調(diào)發(fā)展。投資控制不是單一的目標(biāo)控制，投資控制是與質(zhì)量控制、進(jìn)度控制同時(shí)進(jìn)行的。質(zhì)量控制和進(jìn)度控制是投資控制的基礎(chǔ)，高質(zhì)量和高速度是實(shí)現(xiàn)高效益的前提；反過來，投資控制又對質(zhì)量控制和進(jìn)度控制有重要影響。提高工程質(zhì)量，縮短建設(shè)工期，減少人力物力的投入，有助于降低工程造價(jià)，使業(yè)主以較少的投資支出盡快獲得較好的使用價(jià)值，盡早地發(fā)揮投資效益。

（4）規(guī)范水利工程建設(shè)的管理，明確各級管理人員的責(zé)、權(quán)、利。建設(shè)工程投資管理控制涉及的人員多，部門多，辦事的程序復(fù)雜。在工程建設(shè)中，經(jīng)常會出現(xiàn)這樣一種現(xiàn)象，工程出了問題，無人問津或各個(gè)部門推卸責(zé)任，理由都是不屬于他們的部門管。因此，通過靜態(tài)投資的全過程控制，每一階段的控制，每一階段責(zé)任、權(quán)利明確到位，就會避免這種事情的再次發(fā)生。

2.靜態(tài)控制體系應(yīng)該更加健全。水利工程靜態(tài)投資控制體系，應(yīng)當(dāng)從全過程控制體系入手，對工程發(fā)展的不同階段，采取不同的控制重點(diǎn)、內(nèi)容及方法，解決目前靜態(tài)控制中不區(qū)分工程建設(shè)階段，采取單一的控制方法的問題。這種制度的設(shè)立是符合水利工程投資特點(diǎn)的，也避免了靜態(tài)投資控制中忽視前期投資、初步設(shè)計(jì)階段的投資控制的問題，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

另外靜態(tài)投資過程中的激勵(lì)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制對于靜態(tài)投資控制起到保證作用，任何完美的機(jī)制的設(shè)立都需要工作人員的執(zhí)行，執(zhí)行的效果如何才是判斷制度實(shí)行效果的判斷標(biāo)準(zhǔn)，如果激勵(lì)機(jī)制不完善，將會影響制度實(shí)行的效果。同樣道理，風(fēng)險(xiǎn)管理也起到保障靜態(tài)投資制度實(shí)現(xiàn)的目的。

3.將工程投資管理體系應(yīng)該與其他工程建設(shè)管理結(jié)合起來。水利工程投資管理不是簡單的投資問題，還涉及工程建設(shè)質(zhì)量問題、稽查制度問題、招投標(biāo)制度問題、委托與代建制度問題等管理問題。在進(jìn)行工程投資管理體系的設(shè)立過程中要充分考慮到這些制度對投資管理制度的影響。

在一定情況下，為了建立更加完善的投資管理制度需要以這些制度的建立來配合。以這些制度的建立來配合投資管理制度的建立，將使得工程投資管理體系更加健全。

因此加強(qiáng)靜態(tài)投資全過程控制研究是一項(xiàng)關(guān)系人民生活和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，意義重大。為此如何正確處理在實(shí)現(xiàn)靜態(tài)投資全過程控制目標(biāo)過程中出現(xiàn)的各種矛盾是控制投資研究的重要環(huán)節(jié)，通過對建設(shè)項(xiàng)目靜態(tài)投資全過程控制系統(tǒng)的研究，把投資的發(fā)生控制在投資限額以內(nèi)，并采取有效措施保證建設(shè)項(xiàng)目靜態(tài)投資全過程控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，以取得良好的投資效益是本文研究的目的。