摘要；我國(guó)政府與慈善組織的關(guān)系是一種以政府為主導(dǎo)，在不同時(shí)代交替改變力量對(duì)比的互動(dòng)關(guān)系。政府是慈善組織合法性的評(píng)判者，它監(jiān)督管理、鼓勵(lì)扶持慈善組織的活動(dòng)；慈善組織并非消極被動(dòng)地受政府干預(yù)及控制，它主動(dòng)影響政府政策的制定、修改及監(jiān)督、評(píng)估過(guò)程，并爭(zhēng)取自己發(fā)展的最大空間。

關(guān)鍵詞：政府；慈善組織；互動(dòng)

中圖分類號(hào)：C912.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003—1502(2007)06—0101—09

一、現(xiàn)實(shí)背景

慈善組織是指從事慈善事業(yè)的組織?！按壬剖聵I(yè)，通常是指眾多的社會(huì)成員建立在志愿基礎(chǔ)上所從事的一種無(wú)償?shù)摹?duì)不幸無(wú)助人群的救助行為。它通過(guò)合法的社會(huì)組織，以社會(huì)捐助的方式，按特定的需要，把可匯聚的財(cái)富集中起來(lái)，再通過(guò)合法途徑，用于無(wú)力自行擺脫危難的受助者。這是社會(huì)第三次分配的一種形式，是社會(huì)保障的補(bǔ)充體系。”慈善事業(yè)在我國(guó)古已有之，南北朝及唐宋時(shí)期，就已經(jīng)陸續(xù)出現(xiàn)“六疾館”、“孤獨(dú)園”、“悲田養(yǎng)病坊”及福田院等慈善機(jī)構(gòu)，明清時(shí)期慈善事業(yè)在江南地區(qū)發(fā)展尤為突出。這些古代慈善活動(dòng)可分為政府對(duì)災(zāi)民的救濟(jì)及有錢紳士地主對(duì)窮人或?yàn)?zāi)民的施舍兩類，其內(nèi)涵在近代也經(jīng)歷了由“養(yǎng)”到“教與養(yǎng)并重”的轉(zhuǎn)變。在中華人民共和國(guó)成立以后的一個(gè)時(shí)期，慈善事業(yè)被作為“維護(hù)帝國(guó)主義和國(guó)民黨統(tǒng)治的偽善性、欺騙性工具”而遭到批判，由于強(qiáng)調(diào)階級(jí)斗爭(zhēng)為綱，慈善事業(yè)失去了其社會(huì)基礎(chǔ)。1992年以來(lái)我國(guó)出現(xiàn)了“慈善萬(wàn)人行”等民間慈善活動(dòng)，1993年1月全國(guó)第一家以慈善會(huì)命名的社會(huì)團(tuán)體一吉林省慈善會(huì)正式建立，才使“慈善”一詞重新回到官方話語(yǔ)之中并得到社會(huì)承認(rèn)。1994年。中華慈善總會(huì)成立，之后，很多地方相繼成立了慈善機(jī)構(gòu)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，至2002年，全國(guó)有172家慈善組織，截至2005年9月，全國(guó)各級(jí)慈善(總、協(xié))會(huì)已有731個(gè)，其中全國(guó)性慈善總(協(xié))會(huì)1個(gè)，省級(jí)慈善(總、協(xié))會(huì)30個(gè)，地級(jí)慈善(總、協(xié))會(huì)202個(gè)，縣級(jí)慈善協(xié)會(huì)499個(gè)。

張奇林在《論影響慈善事業(yè)發(fā)展的四大因素》一文中指出，影響慈善事業(yè)發(fā)展的四大因素主要是道德因素、宗教因素、經(jīng)濟(jì)因素和政治因素。楊方方則在《淡慈善事業(yè)發(fā)展的規(guī)律和關(guān)系》中認(rèn)為，慈善事業(yè)的發(fā)展主要受到慈善意識(shí)、經(jīng)濟(jì)政治環(huán)境和慈善組織自身組織由深到淺三層因素的影響，其中，作為政治因素的象征符號(hào)——政府對(duì)慈善事業(yè)的影響早已被學(xué)者們公認(rèn)。如許琳、張暉認(rèn)為，“在影響慈善事業(yè)的諸因素中，政治因素的作用最直接、最明顯，甚至擁有生殺予奪的權(quán)力”。在“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”格局中，我國(guó)由于步入工業(yè)社會(huì)，經(jīng)歷了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，政府與市場(chǎng)已初步確定了各自的行動(dòng)領(lǐng)域，而在社會(huì)與政府的關(guān)系中，社會(huì)仍處于政府治理公共事務(wù)、控制政治資源的強(qiáng)勢(shì)之下，作為社會(huì)代表、非政府組織一員的慈善組織，其發(fā)展仍受到政府行動(dòng)領(lǐng)域的影響，其從事的慈善事業(yè)被定位為我國(guó)政府社會(huì)救助體系的補(bǔ)充。時(shí)正新主編的《中國(guó)社會(huì)救助體系研究》一書(shū)中就曾指出：“在任何一個(gè)國(guó)家，它(慈善事業(yè))都不可能成為社會(huì)救助事業(yè)的主體。在整個(gè)社會(huì)救助體系中，官辦的社會(huì)救助現(xiàn)在是主體，今后一個(gè)時(shí)期，電是絕對(duì)主體?！庇^我國(guó)慈善事業(yè)，不難發(fā)現(xiàn)政府與慈善組織之間存在著復(fù)雜的關(guān)系，慈善組織的發(fā)展與政府行動(dòng)領(lǐng)域的大小有著極為密切的聯(lián)系，慈善事業(yè)的發(fā)展歷程體現(xiàn)著“大政府小社會(huì)”向“小政府大社會(huì)”歷程的轉(zhuǎn)變，政府為慈善事業(yè)讓渡空間可以促進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展，政府侵占慈善事業(yè)的行動(dòng)領(lǐng)域則可能造成慈善事業(yè)的萎縮甚至消亡。我國(guó)的社會(huì)救助體系歷來(lái)是以政府為主導(dǎo)，但當(dāng)出現(xiàn)“政府失靈”時(shí)，民間慈善機(jī)構(gòu)便愈發(fā)顯得活躍，其行動(dòng)領(lǐng)域擴(kuò)大，作用也更為突出，作為一股不可忽視的社會(huì)力量而存在。如宋王朝統(tǒng)治末期，社會(huì)處于亂世，官辦的福利機(jī)構(gòu)往往因?yàn)楣賳T腐敗或者經(jīng)營(yíng)不善而職能衰微，行動(dòng)范圍縮小，而民間慈善機(jī)構(gòu)卻在此時(shí)自發(fā)地興起，承擔(dān)了大量政府福利的職能；又如太平天國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)影響了江南地區(qū)的社會(huì)秩序，地主階級(jí)出于重建社會(huì)秩序以自救的政治目的向清政府提出請(qǐng)求，使得清政府不得不與地方合作大量建立善堂以推行慈善活動(dòng)，這些都為慈善的事業(yè)的發(fā)展提供了空間。

二、理論背景

(一)公民社會(huì)與國(guó)家關(guān)系的理論

由于慈善組織是公民社會(huì)的重要組成部分，這里有必要介紹一下公民社會(huì)與國(guó)家關(guān)系的理論。

公民社會(huì)與政治國(guó)家在前資本主義時(shí)期并沒(méi)有明確的界限，政治國(guó)家就是公民社會(huì)，公民社會(huì)也就是政治國(guó)家。隨著近代工商業(yè)的發(fā)展，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵性作用的發(fā)揮，公民社會(huì)的構(gòu)成要素逐漸獲得獨(dú)立生存的土壤，公民社會(huì)開(kāi)始同政治國(guó)家相分離。這種分離造就了市民社會(huì)的主體，拓展了市民社會(huì)的活動(dòng)空間，塑造了市民社會(huì)的意識(shí)形態(tài)和自治體制，促成了適合于市民社會(huì)的法律理念和制度。

公民社會(huì)與國(guó)家的關(guān)系是公民社會(huì)理論研究的一項(xiàng)重要內(nèi)容。在眾多關(guān)于公民社會(huì)和國(guó)家的關(guān)系模式中，有五種模式為諸學(xué)者一致認(rèn)同且被廣泛引用，這五種模式分別是：公民社會(huì)制衡國(guó)家、公民社會(huì)對(duì)抗國(guó)家、公民社會(huì)與國(guó)家共生共強(qiáng)、公民社會(huì)參與國(guó)家、公民社會(huì)與國(guó)家合作互補(bǔ)。

在公民社會(huì)制衡國(guó)家的模式中，國(guó)家被現(xiàn)代自由主義認(rèn)為是“必要的邪惡”，其必要性體現(xiàn)在調(diào)停公民社會(huì)的內(nèi)部利益沖突上，國(guó)家保護(hù)公民社會(huì)的安全，完成公民社會(huì)所無(wú)力承擔(dān)的公益事業(yè)。同時(shí)，國(guó)家也是邪惡的，在沒(méi)有外力制止的情況下，國(guó)家權(quán)力和國(guó)家活動(dòng)范圍將無(wú)限制地?cái)U(kuò)張下去并侵犯?jìng)€(gè)人的自由和權(quán)利。自由主義者因而提出了以公民社會(huì)來(lái)制衡國(guó)家、劃定國(guó)家行動(dòng)界限、限制國(guó)家權(quán)力擴(kuò)張等主張?！耙粋€(gè)活躍的和強(qiáng)有力的公民社會(huì)乃是民主必不可少的條件”這個(gè)共識(shí)已經(jīng)在當(dāng)代公民社會(huì)論者中形成，這些公民社會(huì)研究者繼承了自由主義的思想并認(rèn)為“只有通過(guò)獨(dú)立的公民社會(huì)的民主實(shí)踐諸如政治參與和輿論監(jiān)督等，才能有效地控制國(guó)家權(quán)力的濫用并使國(guó)家易于對(duì)民眾的要求做出反應(yīng)”。

在公民社會(huì)對(duì)抗國(guó)家的模式中，這一命題的提出者托馬斯·潘恩認(rèn)為，公民社會(huì)和國(guó)家是一種互為消長(zhǎng)的關(guān)系，越完善的公民社會(huì)，對(duì)國(guó)家的需求就越小。國(guó)家權(quán)力和活動(dòng)范圍只在最低限度存在，這是理想國(guó)家的典范。在對(duì)國(guó)家權(quán)力的限制上他甚至認(rèn)為，反抗那些隨意剝奪公民的自由和權(quán)利的非憲政國(guó)家是正當(dāng)?shù)?、合法的行為，這一觀點(diǎn)被當(dāng)代少數(shù)激進(jìn)的公民社會(huì)論者繼承。如東歐公民社會(huì)研究者把前社會(huì)主義政權(quán)下國(guó)家和公民社會(huì)的關(guān)系描述為—種支配和被支配、控制和被控制的關(guān)系，二者相互對(duì)立，因此他們主張反對(duì)國(guó)家對(duì)公民社會(huì)的壓制，擴(kuò)大公民社會(huì)的自主活動(dòng)空間；美國(guó)學(xué)者阿拉托也將波蘭的社會(huì)運(yùn)動(dòng)描述為“公民社會(huì)反抗國(guó)家”的興起。

在公民社會(huì)與國(guó)家共生共強(qiáng)的模式中，一些公民社會(huì)研究者堅(jiān)持，公民社會(huì)和國(guó)家在民主體制下其關(guān)系的理想格局是強(qiáng)國(guó)家和強(qiáng)公民社會(huì)和諧共存。如美國(guó)學(xué)者邁克爾·伯恩哈德就認(rèn)為，民主體制下唯一良好的權(quán)力配置就是強(qiáng)國(guó)家和強(qiáng)公民社會(huì)共存。在這種實(shí)力格局下，國(guó)家能很好地工作，公民社會(huì)也足夠強(qiáng)大以防止國(guó)家過(guò)分自主而不對(duì)公民社會(huì)的要求做出反應(yīng)。雙方中任何一方力量過(guò)弱或者兩者皆弱，都會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的問(wèn)題。只有雙方各自相對(duì)于對(duì)方的自主性得到了充分的保證并彼此處于勢(shì)均力敵的狀態(tài)，雙方各自的功能才能得到最好的發(fā)揮。

在公民社會(huì)參與國(guó)家的模式中，參與國(guó)家事務(wù)被著重強(qiáng)調(diào)，但對(duì)于公民社會(huì)參與國(guó)家的模式，公民社會(huì)研究者并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的看法。西方公民社會(huì)參與國(guó)家的模式有兩類：一類是以美國(guó)為代表的多元主義模式，此模式表現(xiàn)為公民社會(huì)中的各種利益集團(tuán)享有平等地參與政治事務(wù)的權(quán)利；另一類模式是以瑞典為代表的社團(tuán)主義模式，該模式表現(xiàn)為國(guó)家認(rèn)可某些大的社團(tuán)組織的行業(yè)或職業(yè)利益的代表權(quán)并為它們提供了制度化的參與渠道，其他利益集團(tuán)則被排除在政治決策之外?？偟膩?lái)說(shuō)，公民社會(huì)研究者對(duì)這兩種模式的優(yōu)劣評(píng)判差異較大。

在公民社會(huì)與國(guó)家合作互補(bǔ)模式中，將國(guó)家和公民社會(huì)關(guān)系對(duì)立起來(lái)并認(rèn)為二者之間存在內(nèi)在沖突的觀點(diǎn)遭到此類公民社會(huì)研究者們的反對(duì)。這些研究者們認(rèn)為，公民社會(huì)和國(guó)家在提供公共產(chǎn)品和對(duì)集體需要做出反應(yīng)方面是可以相互補(bǔ)充、互相合作的，“政府失效”、“市場(chǎng)失效”和“第三部門失效”都可能存在，此三者之間必須建立起一種合作互補(bǔ)的關(guān)系。如薩拉蒙等學(xué)者認(rèn)為，只有在公民社會(huì)、國(guó)家以及商業(yè)領(lǐng)域之間建立起相互支持、高度合作的關(guān)系，世界范圍內(nèi)的民主和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)才有望實(shí)現(xiàn)。

公民社會(huì)和國(guó)家關(guān)系的這五種模式并非彼此排斥，也無(wú)優(yōu)劣之分，它們各自都有言之成理之處，是對(duì)復(fù)雜現(xiàn)實(shí)的一種高度抽象的理論性概括，帶有強(qiáng)烈的理想化色彩。由于我國(guó)的公民社會(huì)發(fā)展不太成熟，如果要界定它與國(guó)家的關(guān)系，不能從以上五種關(guān)系中找到答案，而應(yīng)該概括為：國(guó)家管理下的公民社會(huì)參與國(guó)家的事務(wù)。

(二)公民社會(huì)與社會(huì)福利

公民社會(huì)的基本價(jià)值、結(jié)構(gòu)性要素和特征決定了它與福利提供之間的緊密聯(lián)系。在公民社會(huì)的價(jià)值中，個(gè)人主義、多元主義、公開(kāi)性和開(kāi)放性、參與性等都要求國(guó)家和公民社會(huì)保護(hù)和增進(jìn)個(gè)人權(quán)利及利益，增加對(duì)不同文化及生活方式的寬容度，增強(qiáng)公民的參與等各方面能力。公民社會(huì)的結(jié)構(gòu)性要素中，由哈貝馬斯最早提出的“公共領(lǐng)域”這一要素與福利提供的公共性特征契合在了一起，該要素為福利系統(tǒng)的運(yùn)作提供了廣闊的空間，二者之間存在共同點(diǎn)。另外，被很多學(xué)者公認(rèn)為是公民社會(huì)核心要素的“志愿l生團(tuán)體”則是公民社會(huì)為公民提供福利的主要實(shí)施者。志愿性團(tuán)體又稱“非政府組織”或“非營(yíng)利組織”，關(guān)于它的情況將在下面中介紹。志愿性團(tuán)體在為公民提供福利服務(wù)中發(fā)揮著重要作用。一個(gè)強(qiáng)大的、活躍的、參與式的公民社會(huì)將使國(guó)家更加負(fù)責(zé)任地行動(dòng)，并對(duì)公民的需要更快地做出反應(yīng)，為良好福利服務(wù)的提供創(chuàng)造了條件。

在公民社會(huì)對(duì)福利的影響上，不同的政治派別有不同的看法。雖然19世紀(jì)最早倡導(dǎo)采取福利措施的是自由主義者和保守主義者，最終卻是奉行平等主義的老左派即過(guò)去的社會(huì)民主主義黨派在凱恩斯主義和貝弗里奇報(bào)告的影響下發(fā)展起了福利國(guó)家模式。由于對(duì)平等的追求一直是老派社會(huì)民主主義者(包括英國(guó)工黨)所關(guān)注的焦點(diǎn)，因此老派社會(huì)民主主義者們希望通過(guò)建立福利國(guó)家來(lái)創(chuàng)造一個(gè)更加平等的社會(huì)以保護(hù)個(gè)人，這樣的福利模式推行累進(jìn)稅制度，依靠高稅收實(shí)現(xiàn)高福利。老派社會(huì)民主主義者認(rèn)為國(guó)家有必要介入家庭生活，這種介入行為甚至應(yīng)該得到鼓勵(lì)。國(guó)家福利在救助貧困家庭方面發(fā)揮著重要作用，國(guó)家應(yīng)該在個(gè)人遭遇困境無(wú)法自食其力的時(shí)候給予援助。如T.H馬歇爾認(rèn)為福利國(guó)家是一個(gè)長(zhǎng)期的公民權(quán)演進(jìn)過(guò)程所達(dá)到的最高峰，他預(yù)期福利制度能夠不斷地進(jìn)步和發(fā)展，充分實(shí)現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展配套的社會(huì)權(quán)利。由于福利國(guó)家的繁榮及其包攬政策，國(guó)家的權(quán)限增大，公民社會(huì)的發(fā)展范圍相對(duì)縮小，由公民社會(huì)部門即志愿組織所提供的福利服務(wù)活動(dòng)空間也極大地被壓縮。老派社會(huì)民主主義者對(duì)志愿組織常常抱著不信任的態(tài)度，他們認(rèn)為這些組織與國(guó)家撥款的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)相比，往往都是非專業(yè)水平的、不穩(wěn)定的，它們常常在福利提供上起負(fù)面作用。

上世紀(jì)70年代末期福利國(guó)家的發(fā)展遭遇了危機(jī)，社會(huì)民主主義也受到了挫折，撒切爾主義和新自由主義開(kāi)始盛行。過(guò)去以亞當(dāng)·斯密為代表的近代公民社會(huì)理論認(rèn)為，公民社會(huì)是商業(yè)社會(huì)獨(dú)有的一種文明，個(gè)人在其中進(jìn)行追求自身利益的活動(dòng)是以市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”為指導(dǎo)的，全社會(huì)的利益在市場(chǎng)的帶動(dòng)下會(huì)自然地增進(jìn)。公民社會(huì)具有自我調(diào)節(jié)、自己管理自己事務(wù)的能力，因此國(guó)家沒(méi)有必要對(duì)公民社會(huì)的內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行干預(yù)，日益膨脹的國(guó)家權(quán)力和機(jī)構(gòu)會(huì)對(duì)個(gè)人自由和權(quán)利構(gòu)成嚴(yán)重的威脅。后來(lái)的新自由主義則更進(jìn)一步發(fā)展了以上觀點(diǎn)，極其反對(duì)“大政府”，認(rèn)為國(guó)家的過(guò)分?jǐn)U張會(huì)威脅到自由，主張“國(guó)家最小化”。在對(duì)待公民社會(huì)的問(wèn)題上，新自由主義認(rèn)為只要沒(méi)有國(guó)家的干預(yù)和壓抑，公民社會(huì)能自發(fā)地形成、壯大并促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)。吉登斯的《第三條道路》中這樣的一段話極其準(zhǔn)確地體現(xiàn)了新自由主義的思想：“一位作者說(shuō)道，如果任由公民社會(huì)來(lái)完成其自我設(shè)計(jì)的話，它將具有這樣的美德：‘良好的品格、誠(chéng)實(shí)、義務(wù)、自我犧牲、榮譽(yù)、服務(wù)、自律、寬容、尊重、公正、自強(qiáng)、信任、文明、堅(jiān)韌、勇氣、正直、勤勉、愛(ài)國(guó)主義、為他人著想、節(jié)儉以及崇敬?！@位作者還說(shuō)，在現(xiàn)代人聽(tīng)來(lái)，這些美德猶如‘帶著遠(yuǎn)古魔咒的悅耳鈴聲’——但是，這正是因?yàn)閲?guó)家權(quán)力已經(jīng)通過(guò)破壞公民社會(huì)而壓抑了這些美德?！毙伦杂芍髁x認(rèn)為公民社會(huì)能自發(fā)地為公民提供福利，因?yàn)楦＠允撬陨砉逃械奶攸c(diǎn)和“美德”，由于國(guó)家尤其是福利國(guó)家權(quán)力的無(wú)限擴(kuò)展，形成了“大國(guó)家”壓抑下的“小社會(huì)”的模式，破壞了公民社會(huì)的秩序，使得公民社會(huì)提供福利的功能無(wú)法得到發(fā)揮。因此，新自由主義極其反對(duì)福利國(guó)家，認(rèn)為福利國(guó)家威脅了個(gè)人的獨(dú)立精神，削弱了個(gè)人的進(jìn)取心，增加了公民對(duì)福利的依賴，損害了個(gè)人的自由，剝奪了個(gè)人選擇的權(quán)利，引發(fā)了一系列社會(huì)問(wèn)題。

隨著“第三條道路”思想的提出和社會(huì)民主主義道路的復(fù)興，由布萊爾領(lǐng)導(dǎo)的工黨開(kāi)始了對(duì)西方福利國(guó)家的改革，變消極的福利為積極的福利，變“福利國(guó)家”為“社會(huì)投資型國(guó)家”。在“第三條道路”政治思想中，重新闡述公民社會(huì)的作用，培育一個(gè)積極的公民社會(huì)是其中的一個(gè)重要部分?！暗谌龡l道路”認(rèn)為，國(guó)家和公民社會(huì)應(yīng)建立起合作關(guān)系，互相協(xié)作，相互監(jiān)督，二者之間不存在永久的界限。就國(guó)家方面而言，它在更新公民文化、保護(hù)個(gè)人免受公民社會(huì)中利益爭(zhēng)斗之害方面具有重要的作用，它可以在必要時(shí)干預(yù)公民社會(huì)的事務(wù)，另一些形勢(shì)下它也必須從公民社會(huì)中退出，它甚至還可能大面積地削減公民社會(huì)的生存空間，如公民社會(huì)在東歐和前蘇聯(lián)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中被強(qiáng)烈壓制的情況。在公民社會(huì)方面，它雖然并非自發(fā)地生成，也并非完全是秩序與和諧的源泉，但是它的發(fā)展必須是獨(dú)立且健康的，壯大的公民社會(huì)可以保護(hù)個(gè)人免受極度擴(kuò)展的國(guó)家權(quán)力的侵害。在這樣的互動(dòng)模式中，國(guó)家和公民社會(huì)互為補(bǔ)充、互相合作以提供福利服務(wù)，既擴(kuò)大了福利服務(wù)供給者和接受者的范圍，也給予了公民對(duì)福利服務(wù)的選擇權(quán)，減輕了政府的負(fù)擔(dān)，壯大了公民社會(huì)力量，培育了其自己的組織。

(三)關(guān)于非營(yíng)利組織的理論

1、非營(yíng)利組織與福利國(guó)家理論

在西方國(guó)家中，老派社會(huì)民主主義者對(duì)志愿組織常常抱著不信任的態(tài)度，非營(yíng)利組織的發(fā)展曾因?yàn)楦＠麌?guó)家的流行而受到抑制，然而在福利國(guó)家面臨危機(jī)的情況下，非營(yíng)利組織得到了集中的關(guān)注。二戰(zhàn)后由政府大力推行的福利國(guó)家遭遇了上世紀(jì)70年代中期的石油危機(jī)，這使得西方工業(yè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻，政府稅收減少，政府執(zhí)行福利政策的能力也受到影響，“福利國(guó)家危機(jī)”(Welfare State in Crisis)出現(xiàn)。在70年代后期福利國(guó)家的改革理論中，有兩派理論最引人注目。一種是以哈耶克和弗里德曼為代表的新自由主義取向理論，該理論主張實(shí)行福利私營(yíng)化，突出市場(chǎng)在國(guó)民福利分配中的作用，強(qiáng)調(diào)私人組織應(yīng)替代政府組織提供福利。一方面人們購(gòu)買服務(wù)，一方面營(yíng)利機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利機(jī)構(gòu)、家庭等非政府的私人部門直接為個(gè)人提供服務(wù)或在政府授權(quán)下提供服務(wù)。哈耶克指出市場(chǎng)應(yīng)成為主要的方式來(lái)滿足人們的需求，對(duì)受助者應(yīng)給予嚴(yán)格的資格審查，并且對(duì)他們的援助應(yīng)僅限于維持生存所必要的最低限度。弗里德曼則認(rèn)為超過(guò)最低保障的福利給付應(yīng)由“私人的市場(chǎng)部門”(Private Mar－ket Sector)提供，對(duì)于貧困者的救助，也應(yīng)大部分由民間慈善團(tuán)體來(lái)承擔(dān)。撒切爾政府采取的正是福利私營(yíng)化的策略，里根政府也通過(guò)購(gòu)買服務(wù)契約、引入私人部門的服務(wù)及削減政府支出等途徑使得大量的社會(huì)福利方案被市場(chǎng)化。

與強(qiáng)調(diào)突出市場(chǎng)力量、削減政府活動(dòng)范圍的觀點(diǎn)不同，第二條改革路線強(qiáng)調(diào)的是福利多元主義(Wel-fare Pluralism)的思想。該理論主張以志愿部門代替或彌補(bǔ)政府福利，改變過(guò)去政府包攬社會(huì)福利的做法，政府不能替代民間社會(huì)，應(yīng)鼓勵(lì)民間社會(huì)的廣泛參與，強(qiáng)調(diào)非營(yíng)利組織是民間社會(huì)中提供福利的重要組成部分。福利產(chǎn)品不應(yīng)由國(guó)家(法定部門)一方提供，還應(yīng)由家庭(非正式部門)、企業(yè)(商業(yè)部門)、志愿組織(志愿部門)聯(lián)合提供，并且在福利的提供當(dāng)中，政府需要分散到小型的服務(wù)隊(duì)中去，消費(fèi)者和受雇者也需要參與到?jīng)Q策的過(guò)程中去目。分散化與參與是福利多元主義的重要特征，通過(guò)分散化，政府在福利提供上的權(quán)力和資源得到下放，將這些權(quán)限和任務(wù)交給民間部門負(fù)責(zé)，使得民間的貢獻(xiàn)被提倡和重視，政府的開(kāi)支和日益膨脹的官僚機(jī)構(gòu)得到削減。通過(guò)參與，增進(jìn)了大眾對(duì)社會(huì)的責(zé)任感和非營(yíng)利組織對(duì)需求反應(yīng)的靈敏度。福利多元主義認(rèn)為，志愿部門是組織結(jié)構(gòu)比較嚴(yán)謹(jǐn)、組織成員有共同的理想或公益目的的組織，它可以作為政府和個(gè)人之間的中介團(tuán)體，與此同時(shí)，福利多元主義也主張政府是重要的福利資源，不能完全放棄其領(lǐng)地而由市場(chǎng)或志愿部門徹底將其替代。

2、第三方管理理論

該理論由薩拉蒙提出。薩拉蒙全面地論述了非營(yíng)利部門的特征和它與政府部門在福利提供中伙伴關(guān)系的建構(gòu)，認(rèn)為由于政府和非營(yíng)利組織二者間的互補(bǔ)性產(chǎn)生了第三方管理模式。非營(yíng)利部門在提供服務(wù)的時(shí)候往往會(huì)出現(xiàn)“志愿失靈”的現(xiàn)象，政府組織則能以各種方式彌補(bǔ)非營(yíng)利部門的一些缺陷，如通過(guò)立法獲得足夠的資源，運(yùn)用民主的政治程序決定資金的使用和提供服務(wù)的種類，賦予民眾權(quán)利以防止服務(wù)提供中的特權(quán)和家長(zhǎng)式作風(fēng)等。同樣，志愿組織在回應(yīng)個(gè)人需求上的及時(shí)性和多樣性、服務(wù)提供上的競(jìng)爭(zhēng)性、服務(wù)開(kāi)展范圍擴(kuò)張與收縮的彈性上均有優(yōu)勢(shì)，這些優(yōu)勢(shì)又彌補(bǔ)了政府諸如由于過(guò)度科層化導(dǎo)致的對(duì)社會(huì)需求回應(yīng)的滯后性等缺陷。薩拉蒙指出政府應(yīng)該是資金的提供者和指導(dǎo)者，而具體服務(wù)的提供應(yīng)由非營(yíng)利組織等第三方機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)。政府與以非營(yíng)利組織為代表的第三方管理機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系應(yīng)該是合作的關(guān)系，這樣才能既縮小政府規(guī)模，又建立起良好的福利提供系統(tǒng)。

3、第三次收入分配理論

這是一種偏經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論。該理論認(rèn)為通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行的收入分配被稱為第一次分配，此時(shí)是按照經(jīng)濟(jì)效益的原則；通過(guò)政府調(diào)節(jié)而進(jìn)行的分配被稱為第二次分配，此時(shí)遵循的是效率與公平的原則；此后的收入稱為個(gè)人的可支配收入，個(gè)人在自愿情況下捐獻(xiàn)一部分，被稱為第三次收入分配。由于市場(chǎng)和政府具有局限性，前兩次分配不能達(dá)到社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，由習(xí)慣和道德力量支配的第三次分配則可以填補(bǔ)前兩次分配留下的空白，這種非功利地轉(zhuǎn)移，對(duì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展起到的作用更大。因此，對(duì)于參與第三次收入分配的主體之———非營(yíng)利組織必須予以足夠的重視。這些組織在促進(jìn)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展上有著重要的貢獻(xiàn)。

綜上，福利國(guó)家的危機(jī)使得人們認(rèn)識(shí)到除了給予經(jīng)濟(jì)上的援助，幫助受資助者增強(qiáng)自力更生的能力也很重要。非營(yíng)利組織具有很多特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，其“參與式發(fā)展”的戰(zhàn)略讓窮人積極參與到發(fā)展項(xiàng)目中，也為部分處于軟弱無(wú)力狀態(tài)的地方政府機(jī)構(gòu)提供了支持。人們?nèi)找鎸?duì)政府福利提供的局限性和富有吸引力的第三部門機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)有了新的認(rèn)識(shí)。主張國(guó)家權(quán)力范圍擴(kuò)張取代非營(yíng)利性團(tuán)體，或者對(duì)非營(yíng)利機(jī)構(gòu)能力持過(guò)于樂(lè)觀的態(tài)度而降低了政府對(duì)福利的提供和保護(hù)窮人的支持，都是有失偏頗的。要探討如何更好地發(fā)揮非營(yíng)利組織在福利領(lǐng)域的作用，離不開(kāi)對(duì)它和政府兩者之間關(guān)系的深層次思考。

三、中國(guó)政府與慈善組織的互動(dòng)關(guān)系

在以政府為主導(dǎo)，政府與慈善組織交替改變力量對(duì)比的慈善事業(yè)發(fā)展模式中，我國(guó)政府與慈善組織主要具有如下的關(guān)系：

(一)政府在慈善組織活動(dòng)中扮演了重要角色

1、創(chuàng)辦者。上世紀(jì)90年代中后期在全國(guó)范圍內(nèi)集中出現(xiàn)的慈善組織，絕大部分是直接依托于各級(jí)政府的民政部門成立的，“有的甚至就是‘一個(gè)部門，兩塊牌子’”?！叭珖?guó)一百多家慈善組織中，大部分慈善組織直接就是由在職干部，特別是民政部門的干部擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”。

2、監(jiān)督管理者。這一角色是我國(guó)區(qū)別于其他國(guó)家的重要特點(diǎn)。我國(guó)政府在各種政治力量中處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，擁有很大的資源配置權(quán)力，能通過(guò)行政等各種手段對(duì)非政府組織進(jìn)行約束，它主要通過(guò)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》來(lái)監(jiān)督和管理慈善組織，此條例主要涉及登記管理、日常管理和監(jiān)督管理三個(gè)方面。在管理上形成了雙重分層管理體制，即慈善組織由社團(tuán)管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門共同管理。其中，社團(tuán)管理機(jī)關(guān)指民政部門，業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)指各級(jí)政府職能工作部門和黨的工作部門。政府通過(guò)《條例》把慈善組織的幾乎所有活動(dòng)都納入國(guó)家管理體制之內(nèi)，尤其值得一提的是社團(tuán)的業(yè)務(wù)主管部門具有對(duì)社團(tuán)的人事管理權(quán)，并建立起嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲制度來(lái)規(guī)范社會(huì)團(tuán)體的活動(dòng)。這樣一來(lái)，政府通過(guò)強(qiáng)制性的權(quán)力，憑借對(duì)資源的壟斷，完全介入到慈善組織的發(fā)展中，干預(yù)了慈善組織的活動(dòng)，改變了慈善組織的性質(zhì)，使得慈善組織處于依附地位，二者間形成管理與被管理的關(guān)系。

3、扶持者。我國(guó)政府在慈善事業(yè)發(fā)展停滯四十多年之后開(kāi)始鼓勵(lì)慈善組織開(kāi)展活動(dòng)。首先是政府投入資金。有的慈善機(jī)構(gòu)直接脫胎于政府機(jī)構(gòu)，與政府有著歷史淵源，其領(lǐng)導(dǎo)人來(lái)源于退休的政府高層干部，其部分員工為民政部門或其他部門分流的政府人員，使得這些慈善機(jī)構(gòu)帶有半官方的色彩，往往能通過(guò)游說(shuō)政府獲得政府撥款。其次是政府在意識(shí)形態(tài)上持鼓勵(lì)態(tài)度。如在中國(guó)社會(huì)報(bào)刊登的《208個(gè)單位和個(gè)人獲首次“愛(ài)心捐助獎(jiǎng)”》一文中指出：“近幾年，中國(guó)政府積極倡導(dǎo)全社會(huì)開(kāi)展經(jīng)常性社會(huì)捐助活動(dòng)，并要求全國(guó)所有大中城市和有條件的小城市都必須建立起經(jīng)常性社會(huì)捐助接收工作站，所有城市社區(qū)居委會(huì)都要設(shè)立接收工作點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1996年-2002年的7年間，全國(guó)各級(jí)民政部門累計(jì)接收社會(huì)捐助近200億元，捐助衣被9.57億件，使3.5億(人次)困難群眾受益。”再次是政府為慈善組織營(yíng)造了一定的發(fā)展環(huán)境，部分地確立了慈善組織的合法性。如頒布《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》，規(guī)定了捐贈(zèng)人和受捐人的權(quán)利、捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用和管理等；頒布了《財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)中有關(guān)所得稅政策問(wèn)題的通知》，規(guī)定了試點(diǎn)地區(qū)個(gè)人和企業(yè)等的捐贈(zèng)可在稅前全額扣除；還頒布了《扶貧、慈善性捐贈(zèng)物資免征進(jìn)口稅收暫行辦法》，這些條文都在一定程度上確認(rèn)了慈善事業(yè)的合法性，使之得到公眾的認(rèn)可，便于開(kāi)展工作。

(二)慈善組織對(duì)政府的影響

1、慈善組織協(xié)助政府治理公共事務(wù)。進(jìn)入工業(yè)社會(huì)，在“政府—市場(chǎng)—社會(huì)”三足鼎立的格局中，政府越來(lái)越清楚地認(rèn)識(shí)到公共事務(wù)中存在自身管不到或者管不好的部分，因此需要非政府組織的介入，有效地發(fā)揮其協(xié)助政府治理公共事務(wù)的作用，以達(dá)到保持較小的政府規(guī)模、高效率地提供較好的福利、減少政府服務(wù)提供的成本、滿足人民群眾多方面需求的目的。首先，慈善組織從事為弱勢(shì)群體提供服務(wù)的慈善活動(dòng)能夠提高整個(gè)社會(huì)的道德水準(zhǔn)，這些組織能夠接觸中下層人民群眾，獲得廣泛的社會(huì)關(guān)系，從而促進(jìn)社會(huì)整合。其次，慈善組織能作為“政府失靈”現(xiàn)象發(fā)生后社會(huì)救助體系里的有力支持，和政府形成互補(bǔ)關(guān)系，其力量不可忽視。如1998年長(zhǎng)江流域洪災(zāi)救濟(jì)中，國(guó)家財(cái)政撥款48億，但是僅中華慈善總會(huì)就募捐了72億元的款物。最后，慈善組織的存在具有不可替代性。國(guó)外的許多大型慈善組織往往不信任官方組織，有的國(guó)家法律還規(guī)定如果本國(guó)慈善組織向外國(guó)官方捐款物需要繳稅，這導(dǎo)致了由政府接收募捐受到限制，因此許多外國(guó)慈善組織來(lái)到中國(guó)首先尋找的是在中國(guó)具有影響力的非官方慈善組織。非官方慈善組織具有的諸如吸引國(guó)際資金等優(yōu)勢(shì)決定了它的存在具有不可替代性。

2、慈善組織影響政府決策。慈善組織并非被動(dòng)地依賴政府，它也具有主觀能動(dòng)性，具有影響政府決策、影響政府制度變遷的作用。雖然許多純民間的慈善組織對(duì)政府的影響力尚不大，但許多官方色彩濃厚的慈善組織則可以對(duì)政府產(chǎn)生影響，這主要是由于這些慈善組織的領(lǐng)導(dǎo)人具有原來(lái)在政府工作的經(jīng)驗(yàn)及威信，他們能利用自身與政府的關(guān)系向政府爭(zhēng)取有利于本組織發(fā)展的資源。另外，由于這些組織與政府有著較深的淵源且本身具有威望，因此他們更容易獲得政府允許參與政策的制定與修改，政府也更傾向于與有實(shí)力有影響力的大規(guī)模組織合作。此外，慈善組織對(duì)政府政策的影響還體現(xiàn)在對(duì)政策的評(píng)估和監(jiān)督上，為政策的變化提供依據(jù)，以減少政策失誤。

簡(jiǎn)言之，我國(guó)政府與慈善組織的關(guān)系是：政府是慈善組織合法性的評(píng)判者，它監(jiān)督管理、鼓勵(lì)扶持慈善組織的活動(dòng)。慈善組織也并非消極被動(dòng)地受政府干預(yù)及控制，它具有主觀能動(dòng)性，能參與政府政策的制定、修改及監(jiān)督、評(píng)估，并爭(zhēng)取自己發(fā)展的最大空間。

四、政府與慈善組織互動(dòng)中存在的問(wèn)題

政府與慈善組織的互動(dòng)過(guò)程存在一些亟待解決的問(wèn)題，下面將分別從政府及慈善組織兩方面予以分析和說(shuō)明。

(一)政府方面

1、過(guò)分介入。由于我國(guó)政府頒布了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》及《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，擁有了對(duì)慈善團(tuán)體的強(qiáng)制性絕對(duì)管理權(quán)，使得慈善團(tuán)體活動(dòng)受到限制。主要體現(xiàn)在：(1)慈善組織的數(shù)量少。我國(guó)的慈善組織至2002年共有100多個(gè)，而美國(guó)有100萬(wàn)個(gè)，“中國(guó)100多家慈善組織每年募集到的慈善款物約為50億元人民幣，僅相當(dāng)于GDP的0.05％，與美國(guó)和日本慈善機(jī)構(gòu)掌控著約占GDP8％到9％的慈善資源相距甚遠(yuǎn)”㈣，慈善組織數(shù)量如此之少主要是由于政府在慈善組織登記時(shí)手續(xù)繁多、審批過(guò)嚴(yán)造成的。(2)慈善組織缺乏活力。由于政府掌握了對(duì)慈善組織人事的安排權(quán)，造成慈善組織主要由曾經(jīng)在政府工作的人員構(gòu)成，缺乏專業(yè)人士的加盟，組織成員仍然是按照政府的工作方法工作，組織仍按照政府的科層制方式運(yùn)作，缺乏服務(wù)意識(shí)，缺乏內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制以激發(fā)成員工作熱情和愛(ài)心，慈善機(jī)構(gòu)的策劃意識(shí)不強(qiáng)，也較難及時(shí)發(fā)現(xiàn)民眾的需求。由于組織工作人員的加入需要政府的層層審批，造成了志愿者加入困難，許多慈善機(jī)構(gòu)難以利用志愿者資源。資料表明，美國(guó)家庭年均貢獻(xiàn)志愿勞動(dòng)所創(chuàng)造的價(jià)值為1200美元，占家庭總收入的2.36％，可見(jiàn)志愿者的服務(wù)所創(chuàng)造的價(jià)值是相當(dāng)可觀的。但在我國(guó)，志愿者服務(wù)并未形成規(guī)模以有效地進(jìn)行社會(huì)服務(wù)。另外，《條例》中還規(guī)定業(yè)務(wù)主管部門“對(duì)自己業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的社團(tuán)設(shè)立和發(fā)展方向具有引導(dǎo)的職責(zé)”，這模糊了業(yè)務(wù)主管部門的權(quán)限范圍，承認(rèn)了政府介入的合法性，導(dǎo)致了政府權(quán)力的過(guò)度介入，使得慈善組織失去了原本的靈活性。賽拉蒙指出了鑒定非營(yíng)利組織的六大特征，即正規(guī)性、私立性、非利潤(rùn)分配性、自我控制性、志愿性、公共利益性，而我國(guó)的慈善組織由于政府對(duì)其事務(wù)的干預(yù)，在私立性、自我控制性和志愿性上都未能很好地體現(xiàn)。

2、資金投入不夠。中國(guó)的慈善事業(yè)在很大程度上仍舊依賴海外捐贈(zèng)，包括許多大型基金會(huì)、海外中國(guó)企業(yè)、跨國(guó)公司和個(gè)人捐贈(zèng)，比如在中華慈善總會(huì)的捐贈(zèng)物資中，有近80％來(lái)自海外，只有20％多一點(diǎn)來(lái)自國(guó)內(nèi)。我國(guó)政府在資金投入上非常不足，相比之下，與發(fā)達(dá)國(guó)家有很大的差距。1929年，美國(guó)政府在衛(wèi)生、教育、福利等方面的捐助占了美國(guó)國(guó)民生產(chǎn)總值的3.9％。到了二戰(zhàn)后的1960年，政府在這方面的支出上升到10，6％。1976年又差不多翻了一番，占到20.6％，實(shí)際數(shù)字為33.1億美元。資金籌集一向是慈善組織最重大的問(wèn)題，中國(guó)政府對(duì)慈善組織的資金投入的不足嚴(yán)重制約了慈善事業(yè)的發(fā)展。

3、制度建設(shè)不足。首先，從政策法規(guī)上，我國(guó)政府雖然制定了前面提到的幾個(gè)條例和辦法，但是與慈善相關(guān)的法律卻屈指可數(shù)，其中有的辦法只是在試點(diǎn)展開(kāi)，措施和規(guī)定也不具體，這模糊了政府與組織各自的權(quán)限。雖然我國(guó)有些城市如上海市在稅收上對(duì)慈善事業(yè)進(jìn)行傾斜，如實(shí)施所得稅優(yōu)惠政策以鼓勵(lì)個(gè)人對(duì)慈善進(jìn)行捐款，但總體上仍缺少完整的針對(duì)慈善組織的法律。政府對(duì)法律的宣傳及落實(shí)也不夠，有調(diào)查表明，在被調(diào)查的人群中，六成以上的人不知道我國(guó)對(duì)企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人向慈善機(jī)構(gòu)、基金會(huì)的公益、救濟(jì)性捐贈(zèng)準(zhǔn)予在繳納企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅前全額扣除的稅收優(yōu)惠政策。香港稅法規(guī)定：任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人每年慈善捐款超過(guò)100港元，則可在息稅和所得稅中扣除相等款數(shù)。根據(jù)香港法例第112章《稅務(wù)條例》規(guī)定，只有當(dāng)受捐人是政府認(rèn)可的慈善機(jī)構(gòu)或信托團(tuán)體時(shí)，捐款人才能享有相應(yīng)的優(yōu)惠。政府每年在憲報(bào)上公布慈善團(tuán)體名單，這些慈善團(tuán)體必須經(jīng)過(guò)稅務(wù)機(jī)關(guān)的嚴(yán)格評(píng)審，只有以往的所有開(kāi)支都被認(rèn)定用于慈善事業(yè)的團(tuán)體才有可能獲準(zhǔn)為慈善機(jī)構(gòu)。此外，我國(guó)缺乏鼓勵(lì)志愿行為的法律。美國(guó)在1993年簽署的《國(guó)家與社區(qū)服務(wù)法案》中規(guī)定，凡做滿1400小時(shí)義工的青少年，政府每年獎(jiǎng)勵(lì)其4725美元的獎(jiǎng)學(xué)金，這筆錢可以用作大學(xué)學(xué)費(fèi)，也可用作職業(yè)訓(xùn)練或償還大學(xué)貸款，而在我國(guó)卻缺乏類似的鼓勵(lì)條款。其次，未建立相應(yīng)的公益組織評(píng)審機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)督慈善組織的行為。我國(guó)僅有的兩個(gè)暫行條例也只是程序性法規(guī)而不是實(shí)體性法規(guī)，慈善組織在接受社會(huì)監(jiān)督和政府監(jiān)管方面缺乏可操作的法律條文。而在美國(guó)大多數(shù)州，首席檢察官有權(quán)監(jiān)督和管理慈善機(jī)構(gòu)，對(duì)其活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，慈善機(jī)構(gòu)必須經(jīng)常性地報(bào)告其業(yè)務(wù)活動(dòng)和財(cái)務(wù)狀況。如果慈善機(jī)構(gòu)的董事未能履行其職責(zé)，州首席檢察官有權(quán)迫使該董事從他們的私人資產(chǎn)中劃撥出足夠的資金對(duì)慈善機(jī)構(gòu)遭受的損失予以賠償。

(二)慈善組織方面

1、缺乏獨(dú)立精神。我國(guó)慈善組織由于缺乏私立性、自我控制性和志愿性特點(diǎn)，造成了對(duì)政府的過(guò)分依賴。組織中的成員缺乏尋求資源的動(dòng)力，仍然按照政府機(jī)關(guān)的作風(fēng)辦事，不能積極主動(dòng)尋求慈善組織的發(fā)展空間，缺乏主觀能動(dòng)性。這些慈善團(tuán)體雖然具有法人資格，但仍然只具備很低的自我控制能力，沒(méi)有成為獨(dú)立、靈活運(yùn)作的組織。

2、具體運(yùn)作中存在問(wèn)題。首先，有的組織僅靠其領(lǐng)導(dǎo)人的個(gè)人聲望籌集國(guó)內(nèi)外資金。由于組織內(nèi)部成員缺乏專業(yè)知識(shí)及專業(yè)倫理，使得國(guó)際慈善組織來(lái)國(guó)內(nèi)投資洽談項(xiàng)目，最初興致勃勃，最終卻心灰意冷，這導(dǎo)致組織缺乏長(zhǎng)久發(fā)展機(jī)制；其次，有的慈善組織未能有效爭(zhēng)取政府和社會(huì)對(duì)其合法性的認(rèn)可，沒(méi)有從政府爭(zhēng)取撥款的意識(shí)，只局限于小規(guī)模地、零散地慈善活動(dòng)，籌資形式單一，策劃未能有效開(kāi)展，社會(huì)影響力不強(qiáng)；最后，有的慈善組織的宣傳力度不夠，有調(diào)查表明，參與調(diào)查的大部分人不知道自己所處的市縣是否有慈善組織。此外，有的慈善組織只重視籌款，不重視提供物質(zhì)服務(wù)及精神幫助；有的慈善組織在缺乏監(jiān)督機(jī)制的情況下缺乏自制能力，致使魚(yú)目混珠，甚至借救濟(jì)之機(jī)中飽私囊，造成惡劣的社會(huì)影響；有的慈善組織競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)不強(qiáng)，缺乏激勵(lì)大眾捐贈(zèng)的機(jī)制，官僚作風(fēng)嚴(yán)重，被動(dòng)消極工作。以上種種原因?qū)е略S多慈善組織不能發(fā)展壯大，對(duì)政府的政策影響力減弱。

五、對(duì)策建議

在美國(guó)，社會(huì)的概念先于國(guó)家而產(chǎn)生，其公民社會(huì)發(fā)展成熟，作為公民社會(huì)的代表之——慈善組織是自下而上形成的，相對(duì)于政府具有獨(dú)立性。不同于美國(guó)，我國(guó)的公共事務(wù)歷來(lái)是以政府為主導(dǎo)開(kāi)展，政府擁有對(duì)社會(huì)團(tuán)體的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，因此我國(guó)政府與慈善組織的行動(dòng)范圍并不明確。要想解決上述問(wèn)題，我國(guó)政府和慈善組織必須明確自己的工作定位及職權(quán)范圍。

從政府方面：隨著社會(huì)的發(fā)展，現(xiàn)代政府的權(quán)力一方面要向下級(jí)地方政府、社會(huì)中介組織、社會(huì)和企業(yè)分權(quán)，另一方面又要向上轉(zhuǎn)移到超國(guó)家機(jī)構(gòu)或國(guó)際組織中去。政府的權(quán)限范圍有所縮小，這需要制定法律確定政府與慈善組織的行動(dòng)界限，并以法律的形式保障政府對(duì)慈善組織的資金投入以保護(hù)慈善組織的發(fā)展。政府應(yīng)制定完備的關(guān)于慈善組織的法律，并在《遺產(chǎn)繼承法》、《稅收法》中設(shè)立關(guān)于慈善捐贈(zèng)款的保護(hù)條例，通過(guò)減免遺產(chǎn)稅、個(gè)人所得稅、減免關(guān)稅等優(yōu)惠措施來(lái)鼓勵(lì)捐贈(zèng)行為。學(xué)者鄭功成指出：“中國(guó)需要制定專門的慈善機(jī)構(gòu)法，以確立慈善機(jī)構(gòu)獨(dú)立的法人地位，同時(shí)，取消現(xiàn)行法制中要求慈善機(jī)構(gòu)必須有業(yè)務(wù)主管單位的規(guī)定，讓慈善機(jī)構(gòu)真正獨(dú)立承擔(dān)起自己的民事責(zé)任?！闭畱?yīng)為慈善事業(yè)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，減少對(duì)慈善組織的行政干預(yù)，加強(qiáng)監(jiān)督管理，處理不規(guī)范的團(tuán)體，嚴(yán)懲非法團(tuán)體，制定相關(guān)法律的細(xì)則，使之便于操作，并對(duì)之進(jìn)行宣傳及落實(shí)。

除了加大投入力度、完善法律體系外，政府還應(yīng)該以多種形式為慈善組織提供資源，如為慈善組織提供信息，樹(shù)立慈善典型，報(bào)道和表彰在慈善活動(dòng)中表現(xiàn)突出的人員，定期舉辦表彰大會(huì)，宣傳慈善觀念，充分利用官方媒體的力量，發(fā)動(dòng)大眾參與到慈善活動(dòng)中來(lái)。

從慈善組織方面：慈善組織要明確自己的定位，即在政府的監(jiān)督下，有效發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)以彌補(bǔ)政府治理公共事務(wù)的不足，積極開(kāi)辟公共事務(wù)領(lǐng)域中被政府遺漏的或政府所不能治理的空間。為了做到這一點(diǎn)，慈善機(jī)構(gòu)首先應(yīng)該爭(zhēng)取去除自身的行政性特點(diǎn)，明確本機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、使命及管理、運(yùn)行的基本準(zhǔn)則和監(jiān)督機(jī)制，以法律的形式維護(hù)自己的獨(dú)立性，而只有爭(zhēng)取到獨(dú)立的法人地位，才能具有組織人事的任免權(quán)、管理權(quán)、決策權(quán)，從而自主開(kāi)展活動(dòng)，增強(qiáng)組織活力和凝聚力，建立有效的激勵(lì)機(jī)制；努力建立頗具規(guī)模的志愿者服務(wù)體系、慈善組織聯(lián)合網(wǎng)絡(luò)及獨(dú)立的募捐體系和發(fā)放體系，走慈善組織形式多樣化的道路，健全對(duì)基金會(huì)組織的監(jiān)管；加強(qiáng)自律性，公開(kāi)資金使用情況，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)運(yùn)作的透明度，樹(shù)立良好公眾形象；通過(guò)有效的策劃開(kāi)展有強(qiáng)大影響力的活動(dòng)激發(fā)大眾慈善意識(shí)，展開(kāi)宣傳攻勢(shì)，建立威信以獲得公眾信任。在獲得公眾信任后，慈善組織才具有充分發(fā)動(dòng)私人投入的基礎(chǔ)，才能開(kāi)發(fā)普通公民及企業(yè)投入的領(lǐng)域，這個(gè)領(lǐng)域是我國(guó)目前尚未重點(diǎn)開(kāi)發(fā)的。美國(guó)則已充分利用起個(gè)人的資源，其聯(lián)合募捐運(yùn)動(dòng)一年能籌集到30億美元的經(jīng)費(fèi)，其中75％來(lái)自個(gè)人捐助，可見(jiàn)公眾對(duì)慈善事業(yè)捐助的領(lǐng)域，其潛力是巨大的。慈善組織應(yīng)充分開(kāi)拓政府福利體系所沒(méi)有覆蓋或者覆蓋程度薄弱的部分，如開(kāi)展著眼于廣大農(nóng)村地區(qū)的救助活動(dòng)。另外值得一提的是，通過(guò)以上措施的實(shí)施，慈善組織的實(shí)力將得到增強(qiáng)，由此獲得政府的信任，從而使政府放寬對(duì)其限制，并逐漸取得與政府合作的伙伴地位。借助法律獲得合法性及明確的行動(dòng)領(lǐng)域后，慈善事業(yè)將得到更大的發(fā)展。

總之，從橫向看，政府和慈善組織在治理領(lǐng)域是相互擴(kuò)張、相互補(bǔ)充、彼此重疊的；從縱向看，政府與慈善組織的關(guān)系是一種以政府為主導(dǎo)，二者在不同時(shí)期交替改變力量對(duì)比的關(guān)系。慈善組織的發(fā)展既需要擺脫政府的過(guò)分干預(yù)，改變自身作為政府“附屬品”的定位，也需要在發(fā)展過(guò)程中得到政府的鼓勵(lì)和扶持，否則，離開(kāi)政府的資源提供，慈善組織的活動(dòng)開(kāi)展將是缺乏活力的。為了防止二者在互動(dòng)中的越權(quán)行為，應(yīng)以法律的形式明確二者的行動(dòng)范圍。

責(zé)任編輯：宋奇