［摘 要］ 加強(qiáng)對(duì)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)監(jiān)督，是完善部門(mén)預(yù)算，提高財(cái)政管理水平、提高預(yù)算資金利用效益的有效途徑。本文針對(duì)部門(mén)預(yù)算在執(zhí)行中存在的問(wèn)題，提出了完善部門(mén)預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的對(duì)策，通過(guò)對(duì)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)監(jiān)督，保證預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和保證國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

［關(guān)鍵詞］ 部門(mén)預(yù)算；審計(jì)監(jiān)督；對(duì)策

［中圖分類號(hào)］F239.45［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1673-0194（2007）04-0003-02

部門(mén)預(yù)算是我國(guó)公共財(cái)政框架體系的重要組織部分，其執(zhí)行的優(yōu)劣直接影響著財(cái)政資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性。對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是法律賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的基本職責(zé)，從多年來(lái)的審計(jì)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，部門(mén)預(yù)算在執(zhí)行及管理工作中還存在著一些薄弱環(huán)節(jié)，因此，需要強(qiáng)化部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作。

一、部門(mén)預(yù)算執(zhí)行中存在的主要問(wèn)題

目前我國(guó)各級(jí)財(cái)政預(yù)算的編制比較粗糙，財(cái)政預(yù)算的編制、執(zhí)行、結(jié)果等透明度不高，年中增加或調(diào)整預(yù)算的隨意性大，人為的因素多。

1. 財(cái)政部門(mén)編制的部門(mén)預(yù)算草案過(guò)粗，不利于管理

從理論上講，通過(guò)編制部門(mén)預(yù)算，使政府和財(cái)政部門(mén)全面掌握部門(mén)各類資金的收支以及安排使用情況，但是由于現(xiàn)實(shí)財(cái)源財(cái)力不允許，搞部門(mén)預(yù)算只是做做樣子，走走形式，所以部門(mén)預(yù)算大多還是由財(cái)政部門(mén)代編的。財(cái)政部門(mén)對(duì)預(yù)算部門(mén)的收支情況了解不細(xì)致，對(duì)一些未納入預(yù)算管理的行政性收費(fèi)或預(yù)算外收入，如：規(guī)費(fèi)收入、資產(chǎn)租賃收入等等，在編制部門(mén)預(yù)算時(shí)往往不予考慮。這些收入雖然也繳入財(cái)政專戶，但其資金的所有權(quán)未變，還屬于部門(mén)所有。部門(mén)只需在使用資金時(shí)向財(cái)政部門(mén)提出申請(qǐng)，這部分資金并未納入財(cái)政總決算，只在部門(mén)報(bào)表中體現(xiàn)。因此，對(duì)部門(mén)的預(yù)算外資金的管理流于形式，未能真正實(shí)行“收支兩條線”管理，尚未形成真正意義上的部門(mén)綜合預(yù)算。

2. 預(yù)算編制的標(biāo)準(zhǔn)與定額體系有待完善

目前部門(mén)預(yù)算大多還是由財(cái)政部門(mén)代編，部門(mén)預(yù)算支出一般是由財(cái)政供養(yǎng)人口的人頭經(jīng)費(fèi)和部門(mén)公共支出構(gòu)成的。部門(mén)預(yù)算編制的定額測(cè)算，基本上只是對(duì)過(guò)去幾年預(yù)算撥款的簡(jiǎn)單平均，尚未建立科學(xué)、規(guī)范、合理的支出定額體系，部門(mén)預(yù)算還不能完全擺脫傳統(tǒng)的基數(shù)加增長(zhǎng)的編制方法，零基預(yù)算實(shí)施范圍受到很大的限制。在部門(mén)預(yù)算支出中，由于預(yù)算約束特別是預(yù)算外資金管理弱化，雖然財(cái)政部門(mén)按編制和人員核定撥付預(yù)算，但在實(shí)際操作中也存在著分配不公等問(wèn)題。況且，人事制度改革滯后對(duì)部門(mén)預(yù)算改革產(chǎn)生消極影響。一些人員在行政部門(mén)工作卻又不屬于財(cái)政供養(yǎng)人口之列，而部門(mén)又沒(méi)有固定的收入來(lái)源，這部分人員的工資及公共經(jīng)費(fèi)出現(xiàn)了困難，于是只有以其他形式向財(cái)政要錢(qián)，有的甚至出現(xiàn)了擠占專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象，對(duì)部門(mén)預(yù)算改革帶來(lái)嚴(yán)重的負(fù)面影響。目前，在年內(nèi)臨時(shí)要求追加預(yù)算經(jīng)費(fèi)現(xiàn)象也比較普遍，有的單位甚至一年內(nèi)多次臨時(shí)要錢(qián)，年中增加或調(diào)整預(yù)算的隨意性大，人為的因素多。部門(mén)預(yù)算的嚴(yán)肅性受到嚴(yán)重的影響。

3. 財(cái)政集中核算的不完善

雖然會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)集中由會(huì)計(jì)核算中心管理，但是還存在一些核算、管理不到位的現(xiàn)象。比如：核算中心對(duì)所管部門(mén)的業(yè)務(wù)性質(zhì)、資金性質(zhì)、核算方法不了解，致使會(huì)計(jì)處理不準(zhǔn)確，甚至不真實(shí)；會(huì)計(jì)票據(jù)的審核也流于形式；在使用統(tǒng)一的會(huì)計(jì)軟件的部門(mén)，各專項(xiàng)資金的收支與部門(mén)公共經(jīng)費(fèi)混在一起核算，擠占、挪用專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；會(huì)計(jì)集中核算管理后，除貨幣資金外，對(duì)其他資產(chǎn)的管理出現(xiàn)脫節(jié)。

4. 部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中存在的問(wèn)題

一是部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)相對(duì)滯后。當(dāng)前對(duì)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)大多是事后審計(jì)，對(duì)預(yù)算的編制過(guò)程還沒(méi)有介入，對(duì)財(cái)政政策的調(diào)整、變化不能及時(shí)掌握。對(duì)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行事中審計(jì)還不到位。

二是忽視財(cái)政預(yù)算執(zhí)行效益的審計(jì)。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)部門(mén)財(cái)政預(yù)算嚴(yán)格審計(jì)監(jiān)督，不能僅停留在查處案件、查賬上，而應(yīng)該拓寬視野，賦予財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)新的思維、新的方法，即政府審計(jì)機(jī)關(guān)與部門(mén)之間正向合作，相互對(duì)話，樹(shù)立共謀改進(jìn)管理、減少損失浪費(fèi)、提高經(jīng)濟(jì)效益這樣一個(gè)目標(biāo)。從這個(gè)角度講，部門(mén)的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)應(yīng)該著力開(kāi)展效益審計(jì)，使部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)上一個(gè)層次。

二、完善部門(mén)預(yù)算審計(jì)監(jiān)督的對(duì)策

1. 加強(qiáng)對(duì)部門(mén)預(yù)算編制的科學(xué)性審計(jì)

從源頭抓起，達(dá)到細(xì)化財(cái)政預(yù)算的目的。審計(jì)部門(mén)要在編制預(yù)算時(shí)進(jìn)行跟蹤審計(jì)，了解部門(mén)情況，監(jiān)督預(yù)算編制的真實(shí)性、合規(guī)性。在編制部門(mén)預(yù)算過(guò)程中，各部門(mén)是預(yù)算編制的主體，財(cái)政部門(mén)參與其中。各部門(mén)根據(jù)歷年收入和下年度收入增減變動(dòng)因素計(jì)算確定部門(mén)收入，再按照收入類別逐項(xiàng)核定。審核部門(mén)預(yù)算支出是否根據(jù)國(guó)家現(xiàn)有的經(jīng)費(fèi)政策和規(guī)定，測(cè)算部門(mén)的人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)是否合理，再綜合分析預(yù)算年度所有因素和事項(xiàng)，分輕重緩急計(jì)算和排列各類支出需求。重點(diǎn)檢查部門(mén)預(yù)算編制的真實(shí)性、完整性，部門(mén)預(yù)算的收支是否涵蓋了部門(mén)各項(xiàng)支出，有無(wú)隱瞞收入情況，特別注意部門(mén)預(yù)算外收入是否全部納入部門(mén)預(yù)算。

2. 加強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)核算中心日常會(huì)計(jì)核算的審計(jì)

檢查預(yù)算執(zhí)行單位內(nèi)部控制制度的建立和執(zhí)行情況，針對(duì)會(huì)計(jì)核算中心容易出現(xiàn)的問(wèn)題，強(qiáng)化對(duì)會(huì)計(jì)核算的審計(jì)監(jiān)督。特別關(guān)注專項(xiàng)資金是否單獨(dú)核算；各項(xiàng)資產(chǎn)的真實(shí)性、合法性。對(duì)核算中的薄弱環(huán)節(jié)，如固定資產(chǎn)、存貨、應(yīng)收款項(xiàng)、各項(xiàng)負(fù)債等審計(jì)人員要制定相應(yīng)的審計(jì)程序，加強(qiáng)對(duì)資產(chǎn)負(fù)債的真實(shí)性、完整性、合法性進(jìn)行審計(jì)。

3. 把部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)同其他審計(jì)結(jié)合起來(lái)

審計(jì)機(jī)關(guān)在開(kāi)展財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)時(shí)，由于時(shí)間緊，工作面廣，任務(wù)重，不可能對(duì)每個(gè)預(yù)算執(zhí)行單位都開(kāi)展延伸審計(jì)，因此，應(yīng)當(dāng)把部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)同行政事業(yè)財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)、社保資金、支農(nóng)、教育等專項(xiàng)審計(jì)結(jié)合起來(lái)，分工協(xié)作，做到既不重復(fù)審計(jì)又盡可能地增加審計(jì)覆蓋面。

4. 加強(qiáng)“人、法、技”建設(shè)，提高審計(jì)工作水平，促進(jìn)部門(mén)預(yù)算規(guī)范

“人、法、技”建設(shè)是審計(jì)機(jī)關(guān)提出的加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員業(yè)務(wù)技能、法律政策水平、審計(jì)技術(shù)方法和計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)全面培養(yǎng)的總稱。審計(jì)人員只有不斷提高自身素質(zhì)和水平，不斷汲取新知識(shí)，才能勝任本職工作。要始終堅(jiān)持認(rèn)真審計(jì)，堅(jiān)決查處部門(mén)預(yù)算收支中的各種違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題，特別是違法犯罪問(wèn)題，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，保證國(guó)家財(cái)政資金的安全，促進(jìn)被審計(jì)單位提高對(duì)財(cái)政資金的管理意識(shí)；從宏觀管理的角度提出改進(jìn)的意見(jiàn)和建議，促進(jìn)部門(mén)預(yù)算的逐步細(xì)化并嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算。

5. 采用有效的審計(jì)方法監(jiān)督部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況

（1）從被審計(jì)單位的內(nèi)控制度入手，了解被審計(jì)單位各項(xiàng)內(nèi)控制度是否健全，內(nèi)部控制制度是否真正得到了貫徹執(zhí)行。

（2）以預(yù)算執(zhí)行為主線，追查資金去向。在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中，要始終抓住“預(yù)算執(zhí)行”這條主線。抓住被審計(jì)單位本級(jí)預(yù)算資金的分配和使用，沿著資金運(yùn)動(dòng)軌跡，一查到底，直到搞清楚資金的最終去向?yàn)橹?。特別是要重視對(duì)時(shí)間較長(zhǎng)的往來(lái)款項(xiàng)和異常業(yè)務(wù)往來(lái)的資金流向的審查，從中可以發(fā)現(xiàn)大案要案線索。

（3）堅(jiān)持從賬戶入手，發(fā)現(xiàn)線索。在摸清被審計(jì)單位銀行開(kāi)戶情況后，可以對(duì)銀行存款對(duì)賬單上大額資金的進(jìn)出情況進(jìn)行核對(duì)，并逐步擴(kuò)大到每筆收支業(yè)務(wù)，從中發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)，查實(shí)轉(zhuǎn)移、挪用資金等違紀(jì)違法問(wèn)題。

（4）抓住重點(diǎn)資金，對(duì)主要問(wèn)題查深審細(xì)。按照部門(mén)預(yù)算要求，預(yù)算一經(jīng)確定就不能隨意調(diào)整和追加，確實(shí)需要調(diào)整的必須按規(guī)定程序報(bào)批。審計(jì)重點(diǎn)放在檢查各部門(mén)是否按照財(cái)政部門(mén)核準(zhǔn)的收支規(guī)模、收支項(xiàng)目嚴(yán)格執(zhí)行，特別是有農(nóng)業(yè)、教育、科技、衛(wèi)生等財(cái)政專項(xiàng)資金和社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、撫恤、捐贈(zèng)、低保、殘疾人就業(yè)保障以及公益性資金的單位，重點(diǎn)審計(jì)專項(xiàng)資金管理和內(nèi)控制度是否健全有效；是否單獨(dú)核算；下?lián)艿膶ｍ?xiàng)資金是否按規(guī)定及時(shí)足額撥付到位；項(xiàng)目資金投向是否合理、資金使用是否?？顚Ｓ茫挥袩o(wú)虛報(bào)冒領(lǐng)、擠占挪用、截留轉(zhuǎn)移、損失浪費(fèi)等問(wèn)題。

在掌握被審計(jì)單位資金情況的基礎(chǔ)上，針對(duì)不同單位的不同特點(diǎn)，確定各項(xiàng)資金在預(yù)算執(zhí)行中可能存在的問(wèn)題，從而進(jìn)一步確定審計(jì)的重點(diǎn)資金，并將其查深查透，徹底摸清資金的全面情況。對(duì)在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的一級(jí)預(yù)算單位將資金轉(zhuǎn)移到二級(jí)單位滯留、挪用的問(wèn)題，還要重點(diǎn)選擇部分資金，到二級(jí)單位延伸調(diào)查，通過(guò)上下結(jié)合，查清查透問(wèn)題。

6. 發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性作用

在發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用的同時(shí)，還要積極發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性作用。在審計(jì)中，不但要指出被審計(jì)單位存在的問(wèn)題，而且要提出改進(jìn)的建議和措施，促進(jìn)被審計(jì)單位加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)，改善經(jīng)營(yíng)管理和財(cái)務(wù)管理，最終提高經(jīng)濟(jì)效益。

首先，加強(qiáng)對(duì)被審計(jì)單位落實(shí)審計(jì)決定和采納審計(jì)意見(jiàn)情況的監(jiān)督檢查。一般講，可以結(jié)合年中預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，加大對(duì)被審計(jì)單位落實(shí)審計(jì)決定、采納審計(jì)意見(jiàn)情況的督促檢查，保證被審計(jì)單位積極落實(shí)審計(jì)決定和意見(jiàn)。

其次，以規(guī)范預(yù)算管理為目標(biāo)，加強(qiáng)被審計(jì)單位的制度建設(shè)和落實(shí)。通過(guò)審計(jì)，不但指出被審計(jì)單位內(nèi)控中的薄弱環(huán)節(jié)，而且提出改進(jìn)的建議和措施，促進(jìn)其加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)，從而規(guī)范財(cái)政財(cái)務(wù)管理活動(dòng)。

7. 對(duì)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況的效益審計(jì)

部門(mén)財(cái)政預(yù)算在執(zhí)行中、在管理上存在問(wèn)題，必然造成一定的投入不能取得預(yù)期的結(jié)果或不能以最小的投入達(dá)到特定的目標(biāo)。因此，在部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)時(shí)，應(yīng)從節(jié)約性、效率性和效果性入手，以查找問(wèn)題為依托，延伸進(jìn)行分析，找到產(chǎn)生問(wèn)題的根源，指出管理上的漏洞，對(duì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況和職責(zé)履行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，提出具體改進(jìn)建議。

借鑒其他國(guó)家的做法，可以采用以下方式的對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的效益進(jìn)行評(píng)價(jià)：一是一般描述性分析，適用于評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不是十分具體，而從理論和環(huán)境上認(rèn)為確應(yīng)如此。比如對(duì)醫(yī)院、學(xué)校的專項(xiàng)審計(jì)，要從體制和機(jī)制上分析了醫(yī)院以藥補(bǔ)醫(yī)和學(xué)校亂收費(fèi)的原因。二是評(píng)價(jià)性分析，適用于有具體的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，比如項(xiàng)目支出的審計(jì)、部門(mén)履行公共職責(zé)的審計(jì)，通過(guò)評(píng)價(jià)，確認(rèn)其是否達(dá)到了最低標(biāo)準(zhǔn)。三是對(duì)策性分析，適用于發(fā)現(xiàn)了管理上的漏洞，利用內(nèi)部控制原理，提出具體的、有針對(duì)性的調(diào)整管理機(jī)能，健全內(nèi)部控制的分析意見(jiàn)與建議。

總之，審計(jì)機(jī)關(guān)只有加強(qiáng)對(duì)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)監(jiān)督，才能保證預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，提高財(cái)政資金的效益，保證國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。