摘要：基于我國(guó)政策層面的近期預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系構(gòu)建與遠(yuǎn)期績(jī)效預(yù)算改革的戰(zhàn)略部署，深度整理美國(guó)預(yù)算管理改革的軌跡，以經(jīng)典預(yù)算功能取向分析范式為契合點(diǎn)，透視績(jī)效預(yù)算與部門(mén)預(yù)算的內(nèi)在擬和，演繹提出我國(guó)部門(mén)預(yù)算改革蘊(yùn)含的“控制核心、績(jī)效導(dǎo)向”的混合功能取向。基于這種價(jià)值取向，引申確立我國(guó)面向績(jī)效預(yù)算的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)理論導(dǎo)向：源于實(shí)際的理論起點(diǎn)、面向未來(lái)與著眼現(xiàn)實(shí)的理論構(gòu)架、過(guò)程控制與結(jié)果評(píng)價(jià)融合的實(shí)現(xiàn)體系。

關(guān)鍵詞：績(jī)效預(yù)算；功能取向；部門(mén)預(yù)算；預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)；理論導(dǎo)向

中圖分類號(hào)：FS10.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1002－2848－2007(05)－0087－07

一、問(wèn)題的提出

新舊世紀(jì)之交的公共預(yù)算改革呈現(xiàn)出從投入轉(zhuǎn)向產(chǎn)出與成果的漸進(jìn)趨勢(shì)，以績(jī)效為重心的預(yù)算管理改革在許多OECD成員國(guó)風(fēng)起云涌的浮現(xiàn)。英國(guó)1988年推出的《改進(jìn)政府的管理：續(xù)階改革方案》、新西蘭1989年制訂的《公共財(cái)政法》、美國(guó)1993年頒布的《政府績(jī)效與成果法》等，都是著名的例證。綜合看來(lái)，這些績(jī)效預(yù)算改革試圖將一種理性的抉擇工具注入一個(gè)被視為高度政治性的預(yù)算過(guò)程。

基于黨的十六屆三中全會(huì)提出建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的近期部署和財(cái)政部關(guān)于績(jī)效預(yù)算改革的遠(yuǎn)期規(guī)劃，國(guó)內(nèi)關(guān)于績(jī)效預(yù)算的研究大致分為兩類。一類是對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的研究，旨在為我國(guó)建立績(jī)效預(yù)算體系夯實(shí)基礎(chǔ)。陳紀(jì)瑜等、王明秀等分別以公共事業(yè)單位支出管理和財(cái)務(wù)績(jī)效為視角，初步構(gòu)想了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的理論框架和部分指標(biāo)；茆英娥探討了我國(guó)建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系的必要性；張曉嵐梳理評(píng)述了國(guó)外對(duì)高校預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)研究的背景、現(xiàn)狀、趨勢(shì)，設(shè)計(jì)了高校內(nèi)部預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。另一類則是對(duì)績(jī)效預(yù)算改革的探索，主要是對(duì)西方績(jī)效預(yù)算改革經(jīng)驗(yàn)的引進(jìn)、績(jī)效預(yù)算本質(zhì)的爭(zhēng)鳴、績(jī)效預(yù)算實(shí)施條件的分析等。如馬駿明確了西方新績(jī)效預(yù)算改革的特征、優(yōu)點(diǎn)及對(duì)我國(guó)的借鑒意義；陳工介紹了英、美、澳、新等國(guó)家績(jī)效預(yù)算改革的狀況；馬蔡琛提出了績(jī)效預(yù)算改革路徑的三步走模式；喬彬彬比較了績(jī)效預(yù)算的實(shí)施條件等。

但是，正如馬駿所指出的“中國(guó)的公共預(yù)算與財(cái)政管理研究缺乏理論化的努力”，當(dāng)前我國(guó)對(duì)績(jī)效預(yù)算研究同樣缺乏具有中國(guó)特色的理論化的規(guī)劃：關(guān)注對(duì)國(guó)外已有研究現(xiàn)狀的推介，缺乏對(duì)我國(guó)實(shí)施績(jī)效預(yù)算改革的理論研究；在現(xiàn)階段不具備實(shí)施績(jī)效預(yù)算條件，而要全力推進(jìn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的國(guó)家對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的研究與實(shí)踐又缺少評(píng)價(jià)理論的科學(xué)支持；在國(guó)家已明確績(jī)效預(yù)算改革目標(biāo)的背景下，對(duì)面向績(jī)效預(yù)算的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)理論的研究思路并沒(méi)有引起充分的關(guān)注；進(jìn)而導(dǎo)致研究成果平平，疑惑、誤區(qū)尤存。

“績(jī)效預(yù)算改革與當(dāng)前部門(mén)預(yù)算的關(guān)系是變革抑或調(diào)整?預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的理論和體系的建立能否直接移植于績(jī)效預(yù)算的結(jié)果評(píng)價(jià)?”解決這些疑問(wèn)的關(guān)鍵即是面向績(jī)效預(yù)算的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)理論導(dǎo)向問(wèn)題。本文以著名公共預(yù)算專家Schiek與Rubin的經(jīng)典預(yù)算功能取向分析范式為契合點(diǎn)，深度整理美國(guó)預(yù)算管理改革的軌跡，從中國(guó)部門(mén)預(yù)算的實(shí)際框架出發(fā)，演繹提出部門(mén)預(yù)算管理蘊(yùn)含的“控制核心、績(jī)效導(dǎo)向”的混合功能取向?；谶@種價(jià)值取向，引申確立面向績(jī)效預(yù)算的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)理論導(dǎo)向：源于實(shí)際的理論起點(diǎn)、面向未來(lái)與著眼現(xiàn)實(shí)的理論構(gòu)架、過(guò)程控制和結(jié)果評(píng)價(jià)融合的實(shí)現(xiàn)體系。

二、預(yù)算功能取向分析范式：美國(guó)預(yù)算改革實(shí)踐的理念透視

Schick(1966)基于對(duì)美國(guó)1920－1966期間預(yù)算改革實(shí)踐三階段的劃分，率先提出了公共預(yù)算的三種功能取向——控制、管理和計(jì)劃。他認(rèn)為任何預(yù)算體制均容納了計(jì)劃、管理與控制過(guò)程，但卻很少能夠并重，總有某種功能取向在特定的預(yù)算改革階段占據(jù)主導(dǎo)地位。1920－1935年的分項(xiàng)預(yù)算(Line-item budget)階段代表了控制取向主導(dǎo)時(shí)期，強(qiáng)調(diào)收支控制，中心目標(biāo)是防止資金濫用和管理失控。管理取向從羅斯福新政開(kāi)始逐漸替代控制取向，對(duì)應(yīng)早期績(jī)效預(yù)算(Performance budgeting)階段，由單純的收支控制核心預(yù)算趨向于管理促進(jìn)與產(chǎn)出測(cè)評(píng)，基本理念是輔助管理層評(píng)估預(yù)算單元的經(jīng)濟(jì)效率。第三個(gè)階段是以計(jì)劃取向?yàn)樘卣鞯捻?xiàng)目——計(jì)劃預(yù)算(Planning，Programming，budgeting system)時(shí)期，主要目標(biāo)是將傳統(tǒng)的年度預(yù)算準(zhǔn)備轉(zhuǎn)變?yōu)橹壅h(yuǎn)期的政策目標(biāo)。早期績(jī)效預(yù)算文化中的“預(yù)算”是一項(xiàng)管理工具和工作項(xiàng)目，聚焦于公共部門(mén)以往的工作產(chǎn)出；而項(xiàng)目－劃預(yù)算文化中的“預(yù)算”是一項(xiàng)分配過(guò)程與政策聲明，集中于公共項(xiàng)目的未來(lái)影響。盡管Axelrod質(zhì)疑了三種預(yù)算功能的互斥性與歷史發(fā)展時(shí)序，并引發(fā)了Friedman嘗試運(yùn)用Ken．dall等級(jí)相關(guān)檢驗(yàn)、Guttman量表和散點(diǎn)圖等方法對(duì)其質(zhì)疑的統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)以及Lewis對(duì)Friedman選取統(tǒng)計(jì)方法不恰當(dāng)性的駁斥，Schiek的預(yù)算功能取向論點(diǎn)仍然得到廣泛認(rèn)同，而且Schick本人強(qiáng)調(diào)的也是預(yù)算取向在特定時(shí)期的主導(dǎo)而不是排斥。Lynch(1995)同樣認(rèn)可預(yù)算行為有三個(gè)主要的目標(biāo)：控制、管理、計(jì)劃。如果控制是主要目標(biāo)，那么預(yù)算模式將被設(shè)計(jì)得確保資金根據(jù)已通過(guò)的政策使用；如果以管理為目標(biāo)，那么預(yù)算過(guò)程便強(qiáng)調(diào)管理機(jī)構(gòu)中的人員以便在項(xiàng)目中實(shí)現(xiàn)效率和經(jīng)濟(jì)；如果以計(jì)劃為目標(biāo)，那么該過(guò)程便強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)政治決策過(guò)程。這三個(gè)方面并非相互排斥，它們存在于大多數(shù)預(yù)算過(guò)程，但三種目標(biāo)的區(qū)分在概念上是有用的：不同時(shí)代的改革者試著強(qiáng)調(diào)其中的某一個(gè)目標(biāo)，但其他目標(biāo)并未因此而消失。

考慮到Schick的經(jīng)典論文發(fā)表于60年代的時(shí)間局限性，Rubin(1996)結(jié)合美國(guó)20世紀(jì)70－90年代的預(yù)算改革實(shí)踐，提出三種預(yù)算功能取向理應(yīng)延展為涵蓋“優(yōu)先性和責(zé)任性”的五種取向。七八十年代零基預(yù)算(Zero－Based budgeting)改革的重心在于依據(jù)公共項(xiàng)目的重要性確定預(yù)算分配的優(yōu)先性，被設(shè)計(jì)用以改進(jìn)管理的效率和效果(Taylor，1977)。之后的平衡基本預(yù)算(Balance-base-budget)、目標(biāo)基礎(chǔ)預(yù)算(Target-Based budgeting)和行為基礎(chǔ)預(yù)算(Activity-Based budgeting)皆是零基預(yù)算的衍生形式(Tyer Willand，1997；Go-ertz，1993；WilhelmiKleier，1995)。1993年，美國(guó)《政府績(jī)效與結(jié)果法案》的頒布標(biāo)志著強(qiáng)調(diào)預(yù)算責(zé)任性(Rubin，1996；Martin，1997)的新績(jī)效預(yù)算(New Performance budgeting)沖向了改革的前沿，其宗旨在于將美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算管理進(jìn)程由投入和產(chǎn)出定位轉(zhuǎn)向效率和成果定位。Rubin認(rèn)為面向責(zé)任性的預(yù)算意味著對(duì)當(dāng)年預(yù)算成果的衡量并作為下一財(cái)政年度預(yù)算建議的參考，Martin指出責(zé)任性導(dǎo)向的成果預(yù)算聚焦于對(duì)成果的測(cè)評(píng)。新績(jī)效預(yù)算試圖評(píng)價(jià)政府工作的成果(outcome)而不是集中于工作的直接產(chǎn)出(output)，這也是新舊績(jī)效預(yù)算的最重要區(qū)別(Wang，1999)。

基于對(duì)Schick(1966)和Rubin(1996)研究貢獻(xiàn)的繼承，Tyer和Willand(1997)詳細(xì)回顧了20世紀(jì)的美國(guó)政府預(yù)算制度，進(jìn)一步明確預(yù)算系統(tǒng)的演進(jìn)過(guò)程即是五種功能取向的日趨完善過(guò)程，對(duì)應(yīng)于預(yù)算改革的五個(gè)階段。Thurmaier和Willoughby(2001)將預(yù)算功能取向分析范式延伸至預(yù)算機(jī)構(gòu)職能，指出主要有四種取向的中央預(yù)算機(jī)構(gòu)：控制、管理、計(jì)劃和政策。Bartle(2001)同樣利用Schick的分析范式探討了預(yù)算、政策與管理的關(guān)系。牛美麗認(rèn)為美國(guó)預(yù)算改革的演進(jìn)始終圍繞著預(yù)算的三個(gè)功能——控制、管理和計(jì)劃而轉(zhuǎn)換。遺憾的是，國(guó)內(nèi)學(xué)者的相關(guān)成果局限在對(duì)前三種功能取向的理解，對(duì)優(yōu)先性和責(zé)任性的忽略可能會(huì)影響研究結(jié)論的可靠性。

綜上，經(jīng)典預(yù)算功能取向分析范式實(shí)質(zhì)上可以解釋源自不同時(shí)期預(yù)算改革實(shí)踐的核心理念，結(jié)合Schick、Rubin以及Tyer和Willand的研究基礎(chǔ)，比較不同預(yù)算功能取向下的預(yù)算改革實(shí)踐的主要特征，簡(jiǎn)要?dú)w納為表1。

對(duì)上述實(shí)踐的整理與凝練發(fā)現(xiàn)：五種預(yù)算功能取向的形成具有明顯的時(shí)序特征；五種預(yù)算理念是部門(mén)預(yù)算發(fā)展不同時(shí)期的預(yù)算思想的彰顯；五種預(yù)算的信息目標(biāo)是不同功能取向下的預(yù)算理念的體現(xiàn)。盡管如此，按不同功能的上述劃分是相對(duì)的，它們之間具有不同程度的并存與并重。

三、績(jī)效預(yù)算改革與部門(mén)預(yù)算框架：變革抑或調(diào)整

績(jī)效預(yù)算不僅是預(yù)算方法的一種創(chuàng)新，也是政府管理理念的一次革命?？?jī)效預(yù)算將政府預(yù)算建立在可衡量的績(jī)效基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)的是產(chǎn)出與成果導(dǎo)向，或者說(shuō)強(qiáng)調(diào)的是管理和責(zé)任，從而增強(qiáng)了預(yù)算資源分配與政府部門(mén)績(jī)效之間的聯(lián)系，有助于提高財(cái)政支出的有效性。在國(guó)家明確績(jī)效預(yù)算是遠(yuǎn)期改革方向，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是近期基礎(chǔ)工作的政策背景下，有必要澄清這樣一個(gè)通常被理論界忽視的問(wèn)題：“未來(lái)績(jī)效預(yù)算改革是對(duì)部門(mén)預(yù)算的變革抑或調(diào)整?”。筆者認(rèn)為，我國(guó)遠(yuǎn)期績(jī)效預(yù)算改革是部門(mén)預(yù)算框架下的預(yù)算管理理念調(diào)整，旨在實(shí)現(xiàn)績(jī)效信息與預(yù)算配置的有效結(jié)合，理由在于以下兩方面。

一方面，部門(mén)預(yù)算與績(jī)效預(yù)算的預(yù)算管理角色的差異性。部門(mén)預(yù)算是由政府各部門(mén)編制，經(jīng)財(cái)政部門(mén)審核匯總后報(bào)立法機(jī)關(guān)審議通過(guò)，反映各部門(mén)所有收入和支出的公共收支計(jì)劃和法律文件，是國(guó)家對(duì)原有功能預(yù)算的改革，旨在完善政府管理、基于預(yù)算管理主體結(jié)構(gòu)的預(yù)算框架模式；績(jī)效預(yù)算是使命驅(qū)動(dòng)、結(jié)果定位的預(yù)算(National PerformanceReview，1993)，本原是改革支出機(jī)構(gòu)動(dòng)機(jī)的預(yù)算編制模式。美國(guó)各級(jí)政府一百年來(lái)預(yù)算管理經(jīng)歷了四種類型的改革：預(yù)算執(zhí)行改革、預(yù)算編制改革、預(yù)算制度和程度改革與減少赤字改革；預(yù)算制度和程度改革的重要舉措即是基于1921年《預(yù)算和會(huì)計(jì)法案》確定的聯(lián)邦部門(mén)預(yù)算基本框架，改變了政府制定預(yù)算的治理結(jié)構(gòu)，以便使預(yù)算權(quán)力逐漸平衡，這也是該基本機(jī)構(gòu)框架能延續(xù)一個(gè)世紀(jì)的原因；績(jī)效預(yù)算與項(xiàng)目一計(jì)劃預(yù)算、零基預(yù)算等隸屬于預(yù)算編制改革的范疇，它建立在基本預(yù)算紀(jì)律的基礎(chǔ)上。美國(guó)的預(yù)算改革實(shí)踐提供了支持這一論據(jù)的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)，無(wú)論早期的分項(xiàng)預(yù)算、績(jī)效預(yù)算、項(xiàng)目—計(jì)劃預(yù)算抑或近期的零基預(yù)算與新績(jī)效預(yù)算都未能撼動(dòng)部門(mén)預(yù)算管理的基本框架，都是部門(mén)預(yù)算體系下的預(yù)算編制模式的變革。同時(shí)，自美國(guó)通過(guò)《預(yù)算和會(huì)計(jì)法案》并確定部門(mén)預(yù)算框架以來(lái)，各種預(yù)算編制改革并不存在歷史時(shí)序之間的互斥性，例如20世紀(jì)50年代績(jī)效預(yù)算所倡導(dǎo)的效益和效率基本分析思想?yún)s為計(jì)劃一項(xiàng)目預(yù)算、零基預(yù)算和新績(jī)效預(yù)算所采納。從目前美國(guó)聯(lián)邦、州和地方政府的預(yù)算編制情況看，幾種編制方法往往被同一機(jī)構(gòu)混合在一起使用?？梢?jiàn)，部門(mén)預(yù)算在很大程度上充當(dāng)了“相對(duì)靜態(tài)”的預(yù)算管理框架角色，績(jī)效預(yù)算則代表了“相對(duì)動(dòng)態(tài)”的改善預(yù)算編制理念的努力，是基于部門(mén)預(yù)算框架的預(yù)算編制管理理念調(diào)整的結(jié)果。Keuy(2003)對(duì)美國(guó)政府預(yù)算編制改革的評(píng)價(jià)也從側(cè)面支持了這一關(guān)鍵差異，“績(jī)效預(yù)算與早期的創(chuàng)新努力(其中包括項(xiàng)目一計(jì)劃預(yù)算、目標(biāo)管理以及零基預(yù)算)一樣，都屬于過(guò)程導(dǎo)向型，而且對(duì)于將政治因素排除在政府預(yù)算編制之外的承諾，最終達(dá)到的效果只不過(guò)對(duì)傳統(tǒng)預(yù)算修修補(bǔ)補(bǔ)而已”。

另一方面，部門(mén)預(yù)算基礎(chǔ)上汲取績(jī)效管理理念的可行性。Key(1940)提出了公共預(yù)算領(lǐng)域的經(jīng)典問(wèn)題“在什么基礎(chǔ)上，決定將一定數(shù)量的資金分配給A行為而不是B行為?”，這顯然是針對(duì)預(yù)算配置績(jī)效的思索?；仡櫭绹?guó)的預(yù)算改革實(shí)踐，Key的論文發(fā)表時(shí)期正是分項(xiàng)預(yù)算的盛行時(shí)期，控制取向主導(dǎo)下的預(yù)算理念要求政府預(yù)算應(yīng)該包括所有的收支項(xiàng)目，各項(xiàng)支出被明確歸屬到各個(gè)政府單位，每個(gè)項(xiàng)目所需資金按年來(lái)確定。追溯分項(xiàng)預(yù)算的起源，幾乎是和《預(yù)算和會(huì)計(jì)法案》同時(shí)誕生的，自然可以將分項(xiàng)預(yù)算理解為傳統(tǒng)部門(mén)預(yù)算框架基礎(chǔ)上的最初預(yù)算編制理念。而且Sehiek(1966)介紹目標(biāo)賬戶引入分項(xiàng)預(yù)算后的支出分類包含組織單元、功能和目標(biāo)三類，這也與我國(guó)財(cái)政部2007年實(shí)施的以收入分類、支出功能與經(jīng)濟(jì)分類為核心的政府收支分類改革存在異曲通工之處，中國(guó)現(xiàn)階段的預(yù)算改革內(nèi)容與美國(guó)19世紀(jì)初部門(mén)預(yù)算框架的分項(xiàng)預(yù)算極其類似，這也和馬駿(2005)基于預(yù)算時(shí)代視角提出的中國(guó)預(yù)算改革的重點(diǎn)應(yīng)該是建立西方國(guó)家在19世紀(jì)時(shí)形成的現(xiàn)代公共預(yù)算體制的觀點(diǎn)不謀而合。無(wú)論是產(chǎn)出導(dǎo)向的早期績(jī)效預(yù)算和遠(yuǎn)期目標(biāo)下的計(jì)劃－項(xiàng)目預(yù)算，還是著重優(yōu)劣排序的零基預(yù)算與結(jié)果驅(qū)動(dòng)的新績(jī)效預(yù)算，都是試圖將理性工具引入預(yù)算決策過(guò)程。管理取向下的產(chǎn)出效率關(guān)注、計(jì)劃取向下的預(yù)算遠(yuǎn)期規(guī)劃、優(yōu)先性取向性下的優(yōu)劣排序以及責(zé)任性取向下的成果定位實(shí)質(zhì)上也是廣義績(jī)效理念的不同表現(xiàn)形式，只不過(guò)是追求的重點(diǎn)不同而已。因此，美國(guó)的公共預(yù)算改革經(jīng)驗(yàn)佐證了部門(mén)預(yù)算基礎(chǔ)上汲取績(jī)效理念的可行性。

簡(jiǎn)而言之，預(yù)算管理角色差異性以及部門(mén)預(yù)算基礎(chǔ)上汲取績(jī)效管理理念的可行性決定了未來(lái)績(jī)效預(yù)算改革是對(duì)部門(mén)預(yù)算的一種調(diào)整而非變革，預(yù)算功能取向的變更也是部門(mén)預(yù)算框架下的預(yù)算編制管理理念革新的表現(xiàn)。

四、我國(guó)部門(mén)預(yù)算框架下的預(yù)算功能取向：控制核心、績(jī)效導(dǎo)向

每一項(xiàng)預(yù)算改革的實(shí)踐都伴隨著預(yù)算功能取向的變更，既然績(jī)效預(yù)算改革是部門(mén)預(yù)算框架下的編制理念革新，那么政策層面預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的近期導(dǎo)向和績(jī)效預(yù)算的遠(yuǎn)景規(guī)劃就必須建立在對(duì)我國(guó)目前部門(mén)預(yù)算功能取向的判別之上。部門(mén)預(yù)算是全面反映部門(mén)所有收支活動(dòng)的預(yù)算，其基本框架由部門(mén)收入預(yù)算和部門(mén)支出預(yù)算構(gòu)成，核心內(nèi)涵在于預(yù)算編制管理。預(yù)算編制管理實(shí)質(zhì)上是以預(yù)算編制原則為指引，預(yù)算編制流程為主線，預(yù)算編制方法為實(shí)務(wù)的有機(jī)結(jié)合體，部門(mén)預(yù)算框架下的預(yù)算功能取向分析也理應(yīng)圍繞預(yù)算編制管理展開(kāi)。結(jié)合上述對(duì)管理、計(jì)劃、優(yōu)先性與責(zé)任性功能取向下蘊(yùn)含的績(jī)效理念的詮釋，五種預(yù)算功能取向同樣可以理解為控制與績(jī)效兩種觀念，這也是本文將我國(guó)部門(mén)預(yù)算框架下的預(yù)算功能取向提煉為“控制核心、績(jī)效導(dǎo)向”的出發(fā)點(diǎn)。

(一)預(yù)算編制原則的“控制核心、績(jī)效導(dǎo)向”混合功能取向

為了科學(xué)、合理的編制部門(mén)預(yù)算，中央部門(mén)預(yù)算編制指南(2007)明確了預(yù)算過(guò)程中應(yīng)遵循八項(xiàng)基本原則。合法性、真實(shí)性、完整性、穩(wěn)妥性和重點(diǎn)性等五項(xiàng)一般原則體現(xiàn)的是控制取向。合法性原則的基本要求是收入要合法合規(guī)，支出要符合財(cái)政宏觀調(diào)控的目標(biāo)、遵守現(xiàn)行的各項(xiàng)財(cái)務(wù)規(guī)章制度，其控制取向主要表現(xiàn)在人員經(jīng)費(fèi)支出和日常公用經(jīng)費(fèi)支出均有既定的支出標(biāo)準(zhǔn)。此類支出標(biāo)準(zhǔn)實(shí)質(zhì)上是一種支出控制上限，作為被控制對(duì)象的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)必須嚴(yán)格保障預(yù)算需求按照支出標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，影響此類預(yù)算經(jīng)費(fèi)獲取的因素?zé)o非是機(jī)構(gòu)的規(guī)模而非產(chǎn)出的成果。真實(shí)性原則下的控制取向強(qiáng)調(diào)收支數(shù)據(jù)填報(bào)的置信度以及開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)肅性，是合法性控制的延伸。完整性原則的核心是要體現(xiàn)綜合預(yù)算的思想，是針對(duì)預(yù)算編制的范圍控制，所有收支全部納入部門(mén)預(yù)算。穩(wěn)妥性原則規(guī)范部門(mén)預(yù)算的編制要做到穩(wěn)妥可靠，量入為出，收支平衡，不得編制赤字預(yù)算，是對(duì)預(yù)算收入支出關(guān)系的控制。重點(diǎn)性原則指出部門(mén)預(yù)算編制要做到合理安排各項(xiàng)資金，本著“一要吃飯，二要建設(shè)”的方針，在兼顧一般的同時(shí)，優(yōu)先保證重點(diǎn)支出。根據(jù)重點(diǎn)性原則，要先保證基本支出，后安排項(xiàng)目支出；先重點(diǎn)、急需項(xiàng)目，后一般項(xiàng)目。很顯然，重點(diǎn)性原則闡明了對(duì)預(yù)算支出的結(jié)構(gòu)控制。

綜合看來(lái)，部門(mén)預(yù)算編制原則容納了控制、管理、優(yōu)先性和責(zé)任性四種預(yù)算功能取向，囿于績(jī)效理念起步階段的不完善性和實(shí)施范圍的局限性以及部門(mén)預(yù)算原則整體重視控制取向的客觀表現(xiàn)，預(yù)算編制原則的混合功能取向可以概括為“控制核心、績(jī)效導(dǎo)向”。

(二)預(yù)算編制流程的“控制核心”功能取向

部門(mén)預(yù)算編制程度是以“二上二下”為核心的鏈條式管理機(jī)構(gòu)，整個(gè)預(yù)算編制過(guò)程清晰的劃分為四個(gè)階段：第一階段，各部門(mén)編報(bào)年度預(yù)算建議數(shù)。各部門(mén)自下而上逐層匯總基層預(yù)算單位預(yù)算，形成部門(mén)年度預(yù)算建議數(shù)，編制部門(mén)預(yù)算報(bào)送財(cái)政部。第二階段，財(cái)政部下達(dá)預(yù)算控制數(shù)。對(duì)各部門(mén)上報(bào)的預(yù)算建議數(shù)，由財(cái)政部審核匯總成預(yù)算測(cè)算方案報(bào)國(guó)務(wù)院經(jīng)批準(zhǔn)后向各部門(mén)下達(dá)預(yù)算控制限額。第三階段，部門(mén)上報(bào)預(yù)算。各部門(mén)將財(cái)政部下達(dá)的預(yù)算控制限額層層分解到基層預(yù)算單位，由基層預(yù)算單位根據(jù)預(yù)算限額編制本單位的年度預(yù)算逐級(jí)匯總上報(bào)，各部門(mén)審核匯總后形成本部門(mén)年度預(yù)算草案，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)報(bào)送財(cái)政部。第四階段，財(cái)政部批復(fù)預(yù)算。財(cái)政部在對(duì)各部門(mén)上報(bào)的預(yù)算草案審核后，匯總成政府年度預(yù)算草案和部門(mén)預(yù)算，報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院審批后，提交全國(guó)人民代表大會(huì)審議，在人代會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算草案后由財(cái)政部正式批復(fù)部門(mén)預(yù)算。

依據(jù)Schick(1966)對(duì)控制取向預(yù)算改革的重心是支出控制的精辟界定，不難看出預(yù)算控制數(shù)的下達(dá)是一種典型的控制功能取向。在“一下階段”，財(cái)政部根據(jù)已經(jīng)確定的部門(mén)分類歸檔情況，按照相應(yīng)的定員定額標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合部門(mén)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和相關(guān)資料計(jì)算部門(mén)基本預(yù)算支出，并下達(dá)基本支出控制數(shù)；按照項(xiàng)目管理辦法審核下達(dá)部門(mén)項(xiàng)目支出預(yù)算控制數(shù)。這種控制取向的內(nèi)涵實(shí)質(zhì)是上級(jí)預(yù)算機(jī)構(gòu)針對(duì)下級(jí)設(shè)置的支出上限，要求各個(gè)預(yù)算機(jī)構(gòu)以控制數(shù)為上限編制預(yù)算，如果預(yù)算機(jī)構(gòu)的預(yù)算數(shù)超過(guò)控制數(shù)，顯然在“二上階段”會(huì)被退回直到按照控制數(shù)編制預(yù)算。因此，“二上二下”基本管理程序下的部門(mén)預(yù)算功能取向體現(xiàn)了一種核心控制觀，既包括了中央預(yù)算機(jī)構(gòu)對(duì)部門(mén)的預(yù)算總額控制，又涵蓋了部門(mén)對(duì)基層預(yù)算單位的總額分解控制。

(三)預(yù)算編制方法的“控制核心、績(jī)效導(dǎo)向”混合功能取向

部門(mén)預(yù)算編制方法是預(yù)算制度的關(guān)鍵組成部分，包括收入預(yù)算、基本支出和項(xiàng)目支出預(yù)算的編制。盡管有學(xué)者指出零基預(yù)算法是我國(guó)部門(mén)預(yù)算改革選擇的預(yù)算編制方法(李萍、劉尚希，2003)，某些政府部門(mén)也注明部門(mén)預(yù)算按零基預(yù)算法的要求編制，增量預(yù)算法仍然在部門(mén)預(yù)算中占據(jù)相當(dāng)?shù)慕巧?。中央部門(mén)收入預(yù)算編制要求指出“財(cái)政撥款數(shù)要嚴(yán)格按照財(cái)政部下達(dá)的財(cái)政撥款控制數(shù)填列，預(yù)算外資金收入和納入預(yù)算管理的政府性基金收入應(yīng)參照上年和當(dāng)年收入數(shù)、依據(jù)下年的政府變化及其他收入增減因素測(cè)算”，即是典型的增量預(yù)算理念。針對(duì)預(yù)算編制部門(mén)而言，收入預(yù)算中的財(cái)政撥款部分按照預(yù)算控制數(shù)為準(zhǔn)，是一種被動(dòng)的控制取向；預(yù)算外資金和政府性基金收入以部門(mén)上年情況為基數(shù)預(yù)算，有限的波動(dòng)部分表現(xiàn)為一種主動(dòng)的控制取向。

基本支出預(yù)算的編制以定員定額為核心測(cè)算，其中定額標(biāo)準(zhǔn)的確定過(guò)程仍是增量預(yù)算理念的延伸?！吨醒氩块T(mén)預(yù)算編制指南》指出“人員經(jīng)費(fèi)定額的測(cè)算參考以前年度的人員經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)，日常公用經(jīng)費(fèi)定額的測(cè)算根據(jù)分類事業(yè)單位日常公用經(jīng)費(fèi)支出的歷史變動(dòng)趨勢(shì)。”顯然，基本支出預(yù)算的編制同樣要考慮往年基數(shù)的影響，部門(mén)的事業(yè)成果無(wú)法影響這部分預(yù)算經(jīng)費(fèi)的分配，同樣是一種控制取向的表現(xiàn)。相對(duì)而言，項(xiàng)目支出預(yù)算的編制施行的是零基預(yù)算，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的優(yōu)先排序和項(xiàng)目庫(kù)的滾動(dòng)管理旨在提高預(yù)算資金使用效益，體現(xiàn)的是一種優(yōu)先性功能取向。因此，預(yù)算編制方法的混合功能取向同樣概括為“控制核心、績(jī)效導(dǎo)向”。

經(jīng)過(guò)以上的分析，我們認(rèn)為部門(mén)預(yù)算的功能取向總結(jié)為預(yù)算編制原則、流程、方法三方面的框架，具體見(jiàn)表2。

五、我國(guó)部門(mén)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)理論導(dǎo)向：基于預(yù)算功能取向的推演

在近期建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，為遠(yuǎn)期績(jī)效預(yù)算改革夯實(shí)基礎(chǔ)的政策基調(diào)下，迫切需要具有中國(guó)特色的面向績(jī)效預(yù)算的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)理論支持，而這種理論導(dǎo)向務(wù)必立足于部門(mén)預(yù)算的現(xiàn)實(shí)。

(一)源于實(shí)際的理論起點(diǎn)

經(jīng)典預(yù)算功能取向分析范式剖析了相伴預(yù)算改革的功能取向變遷，也蘊(yùn)含了預(yù)算功能取向與預(yù)算改革實(shí)踐的互動(dòng)關(guān)系。既然預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)制度是適應(yīng)未來(lái)績(jī)效預(yù)算改革的基礎(chǔ)，那么指導(dǎo)制度安排的理論起點(diǎn)必須基于部門(mén)預(yù)算框架的現(xiàn)實(shí)功能取向，而不是直接跨越早期績(jī)效預(yù)算的管理取向和新績(jī)效預(yù)算時(shí)代的責(zé)任性取向。以我國(guó)部門(mén)預(yù)算的實(shí)際功能取向(“控制核心、績(jī)效導(dǎo)向”)作為預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的理論起點(diǎn)，而非盲目照搬西方的績(jī)效預(yù)算理論，符合理論源于實(shí)踐的科學(xué)邏輯。

(二)面向未來(lái)與著眼現(xiàn)實(shí)的理論構(gòu)架

績(jī)效預(yù)算改革是為了進(jìn)一步加強(qiáng)公共財(cái)政管理，提高財(cái)政資金的使用效益，其核心是通過(guò)制定公共支出的績(jī)效目標(biāo)，建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金從目前注重資金投入的管理轉(zhuǎn)向注重對(duì)支出效果的管理。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的理論構(gòu)架理應(yīng)具備前瞻性和現(xiàn)實(shí)性，切合漸進(jìn)式改革的切實(shí)需求。前瞻性要求預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)理論面向未來(lái)績(jī)效預(yù)算改革的管理和責(zé)任性功能取向，實(shí)質(zhì)上是面向未來(lái)的基礎(chǔ)理論：以公共財(cái)政和預(yù)算管理理論為基礎(chǔ)、目標(biāo)管理與投入產(chǎn)出理論為導(dǎo)向、績(jī)效管理理論(效率理論)為核心，涵蓋績(jī)效目標(biāo)驅(qū)動(dòng)、績(jī)效過(guò)程管理、績(jī)效結(jié)果激勵(lì)的系統(tǒng)化多層次績(jī)效預(yù)算管理理論框架?，F(xiàn)實(shí)性要求預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)理論考慮部門(mén)預(yù)算“控制核心、績(jī)效導(dǎo)向”的客觀功能取向。實(shí)質(zhì)上是著眼現(xiàn)實(shí)的實(shí)現(xiàn)理論：以基礎(chǔ)理論為導(dǎo)向，從實(shí)踐操作角度確立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)現(xiàn)框架——控制與結(jié)果績(jī)效適當(dāng)融合的評(píng)價(jià)目標(biāo)與評(píng)價(jià)理念，預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)系統(tǒng)，雙向推進(jìn)的實(shí)現(xiàn)路徑(整合中央部門(mén)預(yù)算改革與基層單位預(yù)算改革級(jí)次、績(jī)效預(yù)算改革與部門(mén)預(yù)算改革目標(biāo)、遠(yuǎn)期績(jī)效預(yù)算管理與近期預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方案)。

(三)過(guò)程控制和結(jié)果評(píng)價(jià)融合的實(shí)現(xiàn)體系

“控制核心、績(jī)效導(dǎo)向”的部門(mén)預(yù)算功能取向有助于我們明確評(píng)價(jià)原則和評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)區(qū)別于西方的績(jī)效預(yù)算，不應(yīng)該是單純的預(yù)算產(chǎn)出和成果衡量，而是體現(xiàn)預(yù)算控制和結(jié)果融合的績(jī)效評(píng)價(jià)理念。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系相應(yīng)分解為預(yù)算過(guò)程控制與預(yù)算結(jié)果評(píng)價(jià)，契合預(yù)算分配、執(zhí)行與決算的管理流程，預(yù)算控制評(píng)價(jià)細(xì)化為預(yù)算配置與執(zhí)行評(píng)價(jià)。旨在考評(píng)部門(mén)預(yù)算編制與執(zhí)行的過(guò)程績(jī)效；預(yù)算結(jié)果評(píng)價(jià)考慮部門(mén)的事業(yè)發(fā)展特性，旨在衡量部門(mén)預(yù)算決算的產(chǎn)出與成果績(jī)效。

責(zé)任編輯、校對(duì) 李斌泉