中央頒布的一號(hào)文件把“三農(nóng)”工作提到了相當(dāng)?shù)母叨?,舉國(guó)上下關(guān)注農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收,其中免征農(nóng)業(yè)稅費(fèi)這一重要的惠農(nóng)政策使老百姓得到了更多的實(shí)惠。這無疑對(duì)增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的后勁、鼓舞群眾發(fā)展的干勁、保持發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁起到“助推器”作用。然而,事物都是一分為二的、兼具兩重性的,農(nóng)業(yè)稅費(fèi)免征后,在其凸現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和促進(jìn)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)作用的同時(shí),也應(yīng)看到其潛在的,不可忽視的一些問題,其中的土地問題是最直接的問題,筆者一直從事農(nóng)業(yè)稅費(fèi)征收工作,現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)免征后可能引發(fā)的土地問題和相應(yīng)對(duì)策淺談自己的看法,實(shí)為“一孔之見”,以期共同商榷。
農(nóng)業(yè)稅取消后面臨的問題
用農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取之于民、用之于民的本質(zhì)內(nèi)在要求加以透視,不難看出,過去農(nóng)業(yè)稅費(fèi)乃農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要源泉,有基于此,農(nóng)業(yè)稅費(fèi)體貼于田地、并行于農(nóng)業(yè)發(fā)展是其與生俱來的屬性,所以農(nóng)業(yè)稅費(fèi)免征后存在的問題突出表現(xiàn)在田地與發(fā)展上。一是要田之風(fēng)盛行,沖擊發(fā)展。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)免征后加上糧食直補(bǔ)、水稻良種補(bǔ)貼等一系列政策性補(bǔ)助的落實(shí),種田的效益急速攀升,田地由過去的“棄兒”一舉成為“香餑餑”。在摸得著、看得見的利益驅(qū)動(dòng)下,一些過去視田地為負(fù)擔(dān)、為避稅而拋荒者必定會(huì)竭盡胡攪蠻纏之能事,想方設(shè)法要把原屬自己的田地重歸自己的名下。(注:過去凡人戶分離的田地或長(zhǎng)期拋荒的田地被視為無主地重新安排種植或他用)此舉輕則鄰里糾紛、信訪不斷,社會(huì)穩(wěn)定受損,重則沖擊集體農(nóng)業(yè)開發(fā)實(shí)體,前功盡棄,損失嚴(yán)重。比如有的村將群眾拋荒多年的崗坡田地相對(duì)集中后,引進(jìn)能人,盤活資源,興辦小型農(nóng)場(chǎng),效益十分理想,但免征農(nóng)業(yè)稅后,村民們?yōu)榱艘稽c(diǎn)既得利益而將農(nóng)場(chǎng)四分五裂加以瓜分,承包者投資化為烏有,轉(zhuǎn)而與村打官司,追討損失。二是用地難度加大,影響發(fā)展。本來群眾愛護(hù)土地是無可厚非的事,但農(nóng)業(yè)稅費(fèi)免征后,一些群眾借愛惜土地之名,行不當(dāng)?shù)美畬?shí),致使地方上農(nóng)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)甚至公共事業(yè)的正當(dāng)用地成為“蜀道之難”。少數(shù)群眾在得到政策規(guī)定的用地補(bǔ)貼后,按照“雞生蛋,蛋孵雞”的歪理繼續(xù)阻撓用地,曾聽說一宕韭菜索要50元補(bǔ)償?shù)聂[劇,即使是為群眾改善生產(chǎn)生活條件的事,只要涉及到田地,也一律是“有利無錢莫進(jìn)來”。三是開發(fā)阻力增多,制約發(fā)展。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收的重要途徑,然而高效化,規(guī)?;?、生態(tài)化的農(nóng)業(yè)開發(fā)需要連片大面積集中規(guī)劃,集約化實(shí)施,然而稅費(fèi)免征后,群眾在其土地使用面積上的自由化、隨意性較之以往更甚,要讓他們服從開發(fā)規(guī)劃,除非給予其較多的眼前利益,否則將寸步難行。以江蘇省句容市后白鎮(zhèn)為例,近年來,鎮(zhèn)里積極依靠政策,爭(zhēng)取到國(guó)家級(jí)農(nóng)業(yè)科技推廣項(xiàng)目和省級(jí)4萬畝農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)示范項(xiàng)目,然而在工程啟動(dòng)過程中,為數(shù)不少的群眾錯(cuò)誤地認(rèn)為項(xiàng)目規(guī)劃用地是政府的軟肋,不達(dá)無理要求不予配合,盡管項(xiàng)目按序時(shí)進(jìn)度要求進(jìn)展順利,但所耗費(fèi)的人力、精力、財(cái)力、物力與農(nóng)業(yè)稅免征前不可同日而語(yǔ),工作壓力明顯增大。四是資金掣肘嚴(yán)重,無錢發(fā)展。不可否認(rèn)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)給予了較多較好的政策扶持,但政策性扶持的資金大都用于農(nóng)村社會(huì)福利事業(yè)或流入了老百姓的口袋,而絕大部分農(nóng)民群眾真正用于農(nóng)業(yè)發(fā)展的投入微乎其微,即使?fàn)幦〉揭恍┺r(nóng)業(yè)開發(fā)資金也只是用于點(diǎn)上的開發(fā),因此,要加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐,必須需要基層政府的重點(diǎn)投入和村集體的廣泛投入。然而現(xiàn)實(shí)情況是:由于現(xiàn)行的財(cái)政體制加上基層政府辦事過多,自有財(cái)力相對(duì)不足,欠發(fā)達(dá)地區(qū)保吃飯尚難以維持,何談投入;村一級(jí)則困難更甚,農(nóng)業(yè)稅費(fèi)免征后,多年來積淀的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)拖欠額致使有實(shí)體的村逐年補(bǔ)虧尚待時(shí)日,無實(shí)體的村則更無暇他顧。五是功能更趨弱化,無序發(fā)展。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)免征后,集體與群眾的關(guān)聯(lián)度減弱,村組合并后區(qū)域的擴(kuò)大和集體因財(cái)力因素辦實(shí)事水平的降低,導(dǎo)致村級(jí)影響力下滑,進(jìn)而產(chǎn)生群眾的信任危機(jī)。群眾的自行其是與集體的引導(dǎo)失控,其結(jié)果必然形成農(nóng)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整隨意性、隨便來、隨從化的發(fā)展格局。
解決問題的辦法與對(duì)策
針對(duì)上述問題,筆者以為應(yīng)該創(chuàng)新思維,對(duì)癥下藥,分別使策。
第一,以穩(wěn)定剎要田之風(fēng)。要田之風(fēng)盛行,皆因趨利心理,筆者以為解決問題可以嘗試以“三定”求穩(wěn)定的做法。一是普查定性。以一定的范圍為單位對(duì)區(qū)域內(nèi)的承包和開發(fā)面積進(jìn)行一次全面普查,理清農(nóng)戶的固有面積和“泊”來面積,特別弄清“泊”來面積的取向和成因、手續(xù)等,為釋疑解難夯實(shí)基礎(chǔ)。二是獎(jiǎng)罰定位。依據(jù)普查情況,一事一議解決要田問題,凡協(xié)議拋收田者以協(xié)議為準(zhǔn),無協(xié)議者可本著保護(hù)耕種者利益的原則,對(duì)拋荒要田者實(shí)行追補(bǔ)農(nóng)業(yè)稅費(fèi),獎(jiǎng)勵(lì)拾種荒田者。三是讓利定額。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)免征前相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間里,集體從事農(nóng)業(yè)實(shí)體開發(fā)中都多少不等地占用了原本屬于農(nóng)戶的面積,農(nóng)業(yè)稅費(fèi)免征后,對(duì)這部分土地可實(shí)行收入讓利補(bǔ)民政策,使群眾成為土地出讓方,集體實(shí)體成為土地承租方,也可讓群眾以田地折價(jià)入股,利益均沾,風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān),以此理順關(guān)系。
第二,靠用法解用地之難。用地難并非免征農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后的產(chǎn)物,而是由來已久的事,只是伴隨農(nóng)業(yè)稅費(fèi)免征后,田地種植比較效益提升,其難度加大而已。解決這一問題必須在過去經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高依法辦事水平,具體措施能否以“三不”求支持,即:不損害群眾絲毫利益,不違背群眾的正當(dāng)要求,不讓群眾有后顧之憂,由此群眾不會(huì)不讓地用于建設(shè)與發(fā)展。
第三,用優(yōu)惠消開發(fā)之阻。農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效之舉,無庸置疑,群眾守著田地也不愿粗種薄收,但由于其固有的思維定勢(shì),他們往往把眼前實(shí)際看得比長(zhǎng)遠(yuǎn)利益重要得多,如俗語(yǔ)所云:搞現(xiàn)的不搞欠的。按照群眾易樂成而難慮始的心理,要化消阻力,可探索以“三導(dǎo)”促拓展的途徑,一是宣傳引導(dǎo),常言道心知者神往,無知者莽干,要想讓群眾跟著走,得先讓群眾知道為什么要跟著走;二是設(shè)點(diǎn)指導(dǎo),群眾是最講實(shí)際的,對(duì)他們來說,眼前“美味”遠(yuǎn)勝于“天花亂墜”,有利可圖不亞于宏偉藍(lán)圖。怕?lián)L(fēng)險(xiǎn)主使他們謹(jǐn)慎投入,只有看準(zhǔn)了的事才不令而行;三是優(yōu)惠倡導(dǎo),以資金扶持的方式幫助他們啟動(dòng),承擔(dān)或轉(zhuǎn)嫁他們懼怕的風(fēng)險(xiǎn),迎合其趨利避害的心理,以此調(diào)動(dòng)他們的熱情和積極性,可以收到事半功倍的效果。
第四,以改革解資金之結(jié)。應(yīng)該說免征農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后,對(duì)基層而言,發(fā)展資金困難可謂首要的難題,多年的稅費(fèi)征收中的拖欠,許多村可說是幾近靠“典當(dāng)”維持運(yùn)轉(zhuǎn)。要解決資金難題,筆者以為要落實(shí)“三改”措施聚財(cái)力。一是改清理之法,填補(bǔ)虧欠宕坑。應(yīng)出臺(tái)行之有效的政策,上下聯(lián)動(dòng)把拖欠的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)清繳上來,也可加大轉(zhuǎn)移支付力度,使村債務(wù)得到逐年化解,解決困擾村級(jí)發(fā)展的難題。二是改管理之法,關(guān)注實(shí)體收入。不可否認(rèn)村級(jí)有一定的實(shí)體收入,隨著農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消,這些收入成了村級(jí)經(jīng)濟(jì)主要來源,由于這部分收入受合同簽定、財(cái)務(wù)結(jié)算等不夠規(guī)范的影響,隱性流失較多,可效預(yù)算外資金管理之法,由相關(guān)部門為之設(shè)專戶,將收入收歸專戶統(tǒng)籌,便于把錢用在刀刃上。三是改投入之法,借他力以發(fā)展。在依靠國(guó)家和基層政府財(cái)力投入發(fā)展的基礎(chǔ)上,可以引技引項(xiàng)啟用外資、民事民辦啟動(dòng)民資,此舉可以起到變不利為有利,沒有條件創(chuàng)造條件發(fā)展的作用。比如句容市后白鎮(zhèn)蘆江村屬于經(jīng)濟(jì)薄弱村,為充分利用村里的水灘塘壩從事開發(fā),村里在沒有錢的情況下主動(dòng)聯(lián)系外地老板帶資自行開發(fā),對(duì)其投資則在開發(fā)項(xiàng)目上交利潤(rùn)中抵扣,無力也辦成了大事,實(shí)現(xiàn)了良性發(fā)展。此事情雖小,但具有良好的借鑒作用。
第五,以統(tǒng)聯(lián)促功能提高。增強(qiáng)基層組織的功能必須提高與群眾的密切程度,免征農(nóng)業(yè)稅費(fèi)后,基層特別是村一級(jí)財(cái)力和事權(quán)與以往不可同日而語(yǔ),因此密切與群眾的聯(lián)系很大程度上依賴于服務(wù),因此必須實(shí)現(xiàn)由統(tǒng)治到自治的轉(zhuǎn)變,應(yīng)充分發(fā)揮村民代表大會(huì)等自治組織、專業(yè)協(xié)會(huì)等自我管理組織的作用,將宣傳、引導(dǎo)、服務(wù)貫穿于農(nóng)民增收的全過程,把重樹威信寄于群眾大幅度增加收入上。在發(fā)揮相關(guān)組織作用過程中,作為村一級(jí)組織應(yīng)起到“粘合劑”、“興奮劑”的作用,以此重拾群眾中的信任。
(作者單位:句容市后白財(cái)政所)