水資源作為地球自然資源的一種，是指可供利用或有可能被利用，具有足夠數(shù)量和可用質(zhì)量，并適合某地為對水的需求，而且能夠長期供應(yīng)的水源。而水資源的可持續(xù)利用是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要保障，是促進(jìn)人與自然和諧，建設(shè)節(jié)約型社會不可或缺的環(huán)節(jié)。本文以水資源的定義入手，從水資源的價值管理和產(chǎn)權(quán)管理兩個方面研究探討了水資源管理的經(jīng)濟手段，為水資源的可持續(xù)利用提供了理論和實踐的支持。

《中國21世紀(jì)議程》第14章“自然資源保護(hù)與可持續(xù)利用”指出：不合理的資源定價方法導(dǎo)致了資源市場價格的嚴(yán)重扭曲，表現(xiàn)為自然資源無價、資源產(chǎn)品低價以及資源需求的過度膨脹，我們的目標(biāo)是在自然資源使用分配中引入市場機制，實行“使用者付費”經(jīng)濟原則，以促進(jìn)采取有益于環(huán)境方式開發(fā)自然資源，利用經(jīng)濟手段和市場刺激，……通過價格機制實現(xiàn)資源有效分配。因此，運用經(jīng)濟手段管理水資源等自然資源，實現(xiàn)資源的合理流動和有效配置是可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容之一。

一、水資源的價值管理

價值規(guī)律是市場經(jīng)濟中的首要規(guī)律，合理的價格是價值規(guī)律的體現(xiàn)。符合價值規(guī)律的水權(quán)和水商品價格，不僅要反映水資源的稀缺程度，體現(xiàn)生產(chǎn)水商品的社會生產(chǎn)力要素的價值尺度，而且要作為社會需求豐缺的信息載體，給生產(chǎn)者帶來應(yīng)得的報酬，從而鼓勵生產(chǎn)者或者資本按照價格信息和報酬大小增減在水行業(yè)的投資，調(diào)動用水者調(diào)整用水方式和提高用水效率的積極性。因此，水價格是水資源優(yōu)化配置和提高水資源利用率最有活力的經(jīng)濟因素。

我國的水資源價值理論受“水資源是取之不盡，用之不竭”的傳統(tǒng)價值觀念影響，水資源價格嚴(yán)重背離水資源價值。水資源無價或低價，導(dǎo)致水資源長期被無償?shù)亻_發(fā)利用，造成了巨大的寶貴水資源浪費和對水資源非持續(xù)性發(fā)展的過度開發(fā)利用。隨著我國綠色國民經(jīng)濟賬戶的建立，水資源的價值核算將成為水資源核算的關(guān)鍵。

1、水價和水費政策。合理水價格的形成應(yīng)體現(xiàn)以下3個目標(biāo)：節(jié)約水資源，提高資源的利用率；減少污水排放，保護(hù)水資源和水環(huán)境；鼓勵各種資金在水資源治理、開發(fā)、利用、配置、節(jié)約、保護(hù)等領(lǐng)域的投入。這3個目標(biāo)是相互聯(lián)系的，通過合理的水價格的制訂和實施，促使人們珍惜、節(jié)約水資源；在生產(chǎn)過程中充分利用水資源，使水資源的利用效率提高，污水和廢水的產(chǎn)生量減少，同時也增加了人們對廢水、污水資源化工作的興趣。合理水價格的形成，不僅要反映水的真正價值和對國民經(jīng)濟、生態(tài)、環(huán)境產(chǎn)生的效果，而且要使資源和環(huán)境保護(hù)建立在牢固的科學(xué)基礎(chǔ)上。

在我國，只有城市中的自來水自始至終采取了計量收費，而其它用水長期以來始終未形成一套完整的計量收費規(guī)章制度。從1949年到1964年，水利工程的維修、運行和管理等經(jīng)費都只能靠國家撥款來維持。1985年國務(wù)院頒布了《水利工程水費核定、計收和管理辦法》，使我國進(jìn)入有償供水、核算成本、按量收費的階段。1994和1997年，水利部繼續(xù)頒布文件，再次強調(diào)對水利工程供水價格加強管理、核定供水成本的內(nèi)涵，水價政策實行成本補償、合理收益的原則，并區(qū)別不同用途，逐步調(diào)整到位，從而標(biāo)志著我國在水價制定和實施上，逐步走向正規(guī)化、合理化。

目前，我國對居民、機關(guān)團體、工商業(yè)用水采取差別定價的方法。水價定價的模式基本上是政府定價。為了進(jìn)一步推進(jìn)水價的市場化改革，首先應(yīng)加強水價形成機制和管理體制的研究。在市場經(jīng)濟條件下，價格是調(diào)節(jié)市場供求關(guān)系和資源配置的重要手段，在水價政策上，既要發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的作用，又要改變水價調(diào)控權(quán)過于集中的現(xiàn)狀，下放水價審批權(quán)。其次確定合理的用水定額，強化定額管理，對超額用水實行累進(jìn)加價的辦法。加大城市污水處理費的征收力度，引進(jìn)市場機制，推動供水、污水處理企業(yè)改革，建立符合社會主義市場經(jīng)濟體制要求的經(jīng)營體制。實踐證明，制定合理的水價對水資源管理作用明顯，是水資源可持續(xù)利用的重要手段。制定合理的價格機制（如超額罰款或遞增水價等）要比按季或按年收取水費能夠更有效地抑制對水的消費。

2、水資源費。盡管目前學(xué)術(shù)界對水資源費的性質(zhì)還存在爭議，但事實上我國的水資源費行使著實現(xiàn)水資源所有權(quán)的功能，體現(xiàn)了水資源所有者付出水資源所得到的收益，是水資源所有權(quán)在經(jīng)濟上得以實現(xiàn)的具體體現(xiàn)。供需矛盾越大，收費越高。在水資源供需不存在矛盾的時候，是不收取水資源費的。水資源供需缺口越大，水資源越緊張，水資源費就越高，反之則越低，符合市場規(guī)律。當(dāng)然，影響水資源供求關(guān)系的因素很多，如水資源數(shù)量、人口的增長變化、收入的變化、國民經(jīng)濟發(fā)展速度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等。目前從整體來看，我國的水資源供需矛盾很尖銳，為水資源費上漲提供了空間。

水資源費是政府行為下的行政性收費，受政策性影響較大，國家可以根據(jù)其需要，提高或者減免水資源費，或者通過水資源費的差額調(diào)配水資源在各行業(yè)的分配。水資源費是國家水資源政策的一個重要組成部分，國家根據(jù)水資源供需狀況通過水資源費經(jīng)濟調(diào)節(jié)作用進(jìn)行調(diào)配水資源，是國家行使水資源所有權(quán)的一種形式。水資源商品不同于一般的商品，是一種準(zhǔn)商品，同時具有作為不可缺少的生活資料和生產(chǎn)資料雙重性質(zhì)，其價格與其使用者的承受能力密切相關(guān)。因此，既要保證使用者基本權(quán)益，同時又要有利于節(jié)約用水，提高水資源利用效率。所以，水資源費的制定一定要充分考慮水資源商品的特殊性。對于供水企業(yè)而言，其成本和效益雖然也受上述因素的影響，但對于特定的時段、特定的供水水源和企業(yè)而言，其成本受水的供求關(guān)系的影響不大，與供水用戶所用的成本一致。因此，供水企業(yè)不能享受階梯水價所帶來的額外收益，享受者只能是政府。

《中華人民共和國水法》第三十四條規(guī)定：“使用供水工程供應(yīng)的水，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向供水單位交納水費。對城市中直接從地下取水的單位征收水資源費；其他直接從地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定征收水資源費?！碑?dāng)前我國水資源費由水資源主管部門征收，若實行費改稅，則水資源稅應(yīng)由代表政府所屬的各級稅務(wù)機關(guān)征收，而且稅收具有無償原則，直接納入國庫；而收費則?？顚Ｓ?，并不參與國民經(jīng)濟的再分配。由于我國當(dāng)前的水費中并未計入水資源開發(fā)的間接費用如水資源的勘測、監(jiān)測、評價、規(guī)劃以及必要的科學(xué)研究等費用，水資源費可以補償其中部分。因此，水資源費的制定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)以下內(nèi)容：國家對水資源擁有的產(chǎn)權(quán)；區(qū)域水資源的稀缺性；水資源開發(fā)利用的間接費用，如水文監(jiān)測、水源地保護(hù)及相關(guān)的科技投入費用等；水資源開發(fā)利用的外部成本，如污水處理、水源保護(hù)、監(jiān)測等。

二、水資源的產(chǎn)權(quán)管理

市場沒有有效的配置資源，是因為產(chǎn)權(quán)不明晰。這就是說，某些有價值的東西在法律上缺少有權(quán)控制他的所有者。水資源的權(quán)屬主要有所有權(quán)和使用權(quán)，以及為達(dá)到擴大使用目的而對天然水資源進(jìn)行開發(fā)和工程控制的權(quán)，即開發(fā)權(quán)。我國在1988年頒布的《中華人民共和國水法》中則規(guī)定水資源屬于國家所有，即全民所有制，并同時說明在農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有的水塘、水庫中的水、屬于集體所有。對所有權(quán)的管理，在我國中央一級由國家指定的水資源主管部門管理，地方一級由各級地方政府指定水資源主管單位管理。因此，我國對水資源的分配和使用是由水的主管部門進(jìn)行控制，并在服從國家規(guī)定的方針政策原則下進(jìn)行管理。

對水資源使用權(quán)的管理一方面是為了實現(xiàn)開發(fā)各種不同功能時的相互協(xié)調(diào)以及上下游地區(qū)水量的合理分配，另一方面是為了水權(quán)市場的完善。

1、合理規(guī)劃不同行業(yè)用水。由于水資源的使用可分為消耗性用水和非消耗性用水，消耗性用水主要指河道外的用水包括工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活用水等，這一類用水過程中都會有一部分水資源因蒸發(fā)而消耗；非消耗性用水主要指河道內(nèi)用水包括水力發(fā)電用水、航運用水等。在水的利用中，要盡量避免和減少不同行業(yè)間的用水矛盾。上下游地區(qū)水量的合理分配也是一個關(guān)鍵問題。當(dāng)上下游用水出現(xiàn)矛盾時，應(yīng)遵循當(dāng)?shù)厮畠?yōu)先用于當(dāng)?shù)睾透咚哂玫脑瓌t。因此用水管理的目標(biāo)應(yīng)包括：盡量減少在輸水過程中的無效損失，對各類用水戶實行計劃用水和合理用水的管理，并采用法規(guī)、經(jīng)濟和技術(shù)手段進(jìn)行控制。為實現(xiàn)用水管理，水資源管理部門應(yīng)定期對各類用水情況進(jìn)行調(diào)查，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時提出改進(jìn)。對各類用水實行計量收費，對超標(biāo)用水制定相應(yīng)懲罰辦法。采取措施盡量減少廢、污水的排放，并對廢、污水進(jìn)行必要的處理。在提高用水效率方面，應(yīng)促進(jìn)水的循環(huán)使用，各地區(qū)各行業(yè)應(yīng)明確目標(biāo)，做出節(jié)水規(guī)劃，切實落實相應(yīng)措施，以不斷提高各類用水效率。

2、水權(quán)市場的完善?，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)制度對資源配置具有根本的影響，它是影響資源配置的決定性因素，水資源產(chǎn)權(quán)制度的完善與改革對水資源的開發(fā)利用和保護(hù)管理具有不可替代的作用，市場經(jīng)濟需要完善的水資源產(chǎn)權(quán)，水資源產(chǎn)權(quán)交易又離不開有效的水資源市場。由于水資源具有生產(chǎn)資料和消費資料雙重性，因而水資源市場也具有雙重性。正因為如此，在制定水資源價格時，對于生產(chǎn)的投入物即生產(chǎn)資料應(yīng)完全按著市場經(jīng)濟的原則進(jìn)行，對于消費資料，其價格制定應(yīng)有政策性傾斜，最高價格不能超過社會承受能力。

2000年，我國歷史上具有現(xiàn)代意義的首筆水權(quán)交易在浙江義烏和東陽之間發(fā)生。隨后又出現(xiàn)甘肅張掖農(nóng)民用水戶轉(zhuǎn)讓水票，寧蒙兩自治區(qū)“投資節(jié)水，轉(zhuǎn)讓水權(quán)”的大規(guī)模、跨行業(yè)水權(quán)交易。目前，水資源市場仍然存在較多問題。第一市場，即水資源商品原料市場，它是在水資源所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)分離的情況下產(chǎn)生的，是實現(xiàn)水資源所有權(quán)的市場。由于價值觀念尚未完全轉(zhuǎn)變，財產(chǎn)權(quán)不清晰，在經(jīng)濟生產(chǎn)實踐中基本無第一市場可言；第二市場是從事水生產(chǎn)、處理和事務(wù)服務(wù)的水工程企業(yè)向社會直接提供產(chǎn)品和服務(wù)，由于企事業(yè)尚未徹底分開，適應(yīng)市場經(jīng)濟運作的商品水資源生產(chǎn)經(jīng)營者還很少；第三市場是消費市場，由于水價偏低，結(jié)果導(dǎo)致了水資源的極大浪費。

隨著我國水權(quán)制度的建立，水資源的配置和管理將發(fā)生重大的變化，將改變我國傳統(tǒng)的以行政手段來配置資源的方式，實現(xiàn)向市場機制所引導(dǎo)的方式轉(zhuǎn)變。在這樣的轉(zhuǎn)變中，政府的角色將發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，將從配置的指導(dǎo)和實施者轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)則的制定者，將從主角變?yōu)榕浣牵袌鰧⒊蔀橹鹘?。盡管在水權(quán)的試點和推廣階段，這種轉(zhuǎn)變還沒有顯著體現(xiàn)，但隨著水權(quán)制度的實施，這種轉(zhuǎn)變是必須的，這樣的轉(zhuǎn)變將對我國的水資源可持續(xù)利用管理體制帶來重大的變革。水權(quán)制度和水資源經(jīng)濟管理制度的建立和完善，是一個較長的過程，大量的基礎(chǔ)工作需要開展，許多問題需要在實踐中探索、總結(jié)和完善。在這個過程中，既需要有關(guān)方面專家研究指導(dǎo)，也需要群眾的實踐創(chuàng)造。

（作者單位：大連理工大學(xué)歐盟研究中心貴州大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院）