一、我國壟斷行業(yè)的現(xiàn)狀和特點

1、我國壟斷行業(yè)的現(xiàn)狀。目前，我國壟斷行業(yè)主要包站電力、電信、鐵路、民航、郵政、城市供水、石油天然氣行業(yè)、城市公交和城市排污等行業(yè)。隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入，通過實行政資分離、產(chǎn)業(yè)拆分重組、產(chǎn)權(quán)改革等措施，在部分壟斷行業(yè)初步引入了競爭機制，改革取得了一定的進展。如在電力體制改革過程中組建了電力監(jiān)管委員會，從而結(jié)束了我國沒有現(xiàn)代管制機構(gòu)的歷史。

2、我國壟斷行業(yè)的特點。壟斷是經(jīng)濟主體為獲得超額利潤而對市場進行的排它性控制，是與競爭相對的一種經(jīng)濟現(xiàn)象。從壟斷形成原因來看，通常將壟斷分為三種類型，即經(jīng)濟性壟斷、行政性壟斷、自然壟斷。經(jīng)濟性壟斷是指企業(yè)憑借經(jīng)濟實力而形成的壟斷。如憑借技術(shù)實力而獲得的專利權(quán)，從而實現(xiàn)對某類產(chǎn)品的壟斷；或是對特質(zhì)資源的擁有而形成的壟斷；以及依靠市場經(jīng)營策略、資本運作而取得的對市場的壟斷地位等。行政性壟斷是指行政機關(guān)、政府組織憑借行政權(quán)力直接從事基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營而形成的壟斷。行政性壟斷是憑借行政權(quán)力而形成的人為壟斷，是對權(quán)力的一種濫用。所謂“借行政權(quán)力，行市場行為”，又稱“超經(jīng)濟壟斷”。自然壟斷是指與行業(yè)特點相關(guān)的一種壟斷，當在某一個行業(yè)中由一家企業(yè)提供全部產(chǎn)量時的成本低于由兩家或更多企業(yè)進行生產(chǎn)時的成本時便形成了壟斷。

從我國壟斷行業(yè)的情況看，我國壟斷行業(yè)的主要特征是以行政性壟斷為主，并與其它形式的壟斷主要是自然壟斷相結(jié)合。

此外我國的壟斷行業(yè)還具有如下一些特征：提供的物品和服務(wù)具有公共性，生產(chǎn)過程具有網(wǎng)絡(luò)性和連續(xù)性，投資巨大；壟斷行業(yè)大都為國有獨資或國家控股等。

二、我國行政性壟斷對社會經(jīng)濟發(fā)展的負面影響

1、導致企業(yè)缺乏外部競爭壓力，組織經(jīng)營效率低下。由于行業(yè)壟斷導致了企業(yè)缺乏市場競爭的外在壓力，機構(gòu)臃腫，人浮于事，工作效率低下，產(chǎn)品服務(wù)成本高，抑制了壟斷行業(yè)通過技術(shù)創(chuàng)新和組織創(chuàng)新來提高生產(chǎn)經(jīng)營效率。

2、阻礙市場競爭，公平有序的市場秩序難以形成。政府及其部門濫用行政權(quán)力，限制市場競爭行為的現(xiàn)象突出。如聯(lián)通成立后，集經(jīng)營者與管理者于一身的郵電部先后對聯(lián)通在市場準入、網(wǎng)間付費、互聯(lián)互通和無線電頻率等公共資源的分配上進行限制，據(jù)信息產(chǎn)業(yè)部2001年的報告，聯(lián)通的市場份額僅為0.09％，遠不能與中國電信的99.15％的市場份額相比。再如，電力產(chǎn)業(yè)“廠網(wǎng)分開，競價上網(wǎng)”的改革受到地方保護主義的嚴重阻礙。許多地方為了確保稅源，寧要本地高價電，不要外地低價電。廣東電網(wǎng)拒絕貴州、廣西、云南的廉價水電。東北電網(wǎng)原為國內(nèi)各電網(wǎng)中最有資源跨省優(yōu)化配置的區(qū)域，卻被拆成三個電網(wǎng)，導致跨省流動停止。

3、行政壟斷引發(fā)尋租設(shè)租行為，損害了消費者福利。尋租所得到的利潤并非是生產(chǎn)的結(jié)果，它的產(chǎn)生與政府對市場的過度干預(yù)密切相關(guān)，而尋租行為在增加了尋租者的個人收益的同時，卻使社會的凈收益受損。

4、壟斷性定價導致價格體系扭曲。我國的自然壟斷產(chǎn)業(yè)主要采取“成本加成定價法”，即以實際成本為基礎(chǔ)，加上一定的利潤，這種價格形成機制不能刺激企業(yè)降低成本，提高生產(chǎn)效率。同時也造成了產(chǎn)品服務(wù)價格的居高不下。比如，目前我國每張機票的價格約占人均收入的10％—15％，對普通消費者來說，乘飛機仍屬于奢侈消費，而美國的機票平均價格只占人均平均收入的0.5％。

5、導致投資主體單一，投資缺口巨大。行政性壟斷導致國有企業(yè)成為壟斷行業(yè)的唯一經(jīng)營主體，從而使得政府投資成為單一的投資來源，造成投資嚴重不足。如在電力行業(yè)中，由于電網(wǎng)投資不足，造成電網(wǎng)薄弱，電力供應(yīng)緊張，電價嚴重扭曲等問題。據(jù)國家“十五”和“十一五”期間電源建設(shè)投資規(guī)劃，電網(wǎng)配套投資將分別高達5800億元（發(fā)電資產(chǎn)）和9000億元（輸配電資產(chǎn)）。但在當前體制下，難以通過電網(wǎng)公司內(nèi)部實現(xiàn)資金積累，電網(wǎng)建設(shè)存在巨大的投資缺口。以國家電網(wǎng)公司為例，“十五”期間電網(wǎng)建設(shè)資本缺口預(yù)計在550—600億之間；“十一五”期間電網(wǎng)建設(shè)資本缺口預(yù)計在800—900億之間。

另外，我國鐵路業(yè)建設(shè)投資嚴重不足，特別是投融資體制存在嚴重障礙。公路建設(shè)2002年完成投資達3150億元，遠高于鐵路每年的500億元左右的投資規(guī)模。1980年鐵路占全社會客運周轉(zhuǎn)量比重為60.63％，2000年下降為37％，到2004年為35％，仍低于公路的54％的比重。

三、有關(guān)我國壟斷行業(yè)的政府管制改革對策建議

1、分離競爭性環(huán)節(jié)，開放競爭性業(yè)務(wù)的市場準入。隨著技術(shù)的進步和壟斷行業(yè)的自身發(fā)展，目前我國的壟斷行業(yè)中既有壟斷業(yè)務(wù)，又有競爭性業(yè)務(wù)。因而要將競爭性業(yè)務(wù)從壟斷行業(yè)中分離出來，引入市場競爭機制，而在壟斷環(huán)節(jié)建立科學的管制體制。此外，應(yīng)當開放競爭性業(yè)務(wù)的市場準入，按中國加入WTO的協(xié)議所確定的領(lǐng)域，對國內(nèi)外所有符合條件的投資人開放市場，消除市場準入的所有制歧視和地域部門限制，這也是政府有序退出市場，實現(xiàn)政府機關(guān)與相關(guān)行業(yè)利益脫鉤的關(guān)鍵一步。同時，改革市場準入方式，逐步縮小政府審批的范圍和事項，將行政指定的經(jīng)營主體改為依法核算或市場招標選擇的方式。當然在這個過程中，政府管制機構(gòu)應(yīng)當區(qū)分壟斷行業(yè)的政策性業(yè)務(wù)與經(jīng)營性業(yè)務(wù)，對于壟斷行業(yè)承擔的公益性職能，政府應(yīng)給予必要的補償。

2、進一步推進政府職能的轉(zhuǎn)變。首先，政府各部門應(yīng)當轉(zhuǎn)變行政觀念，建立一個有限且有效的政府，積極探索行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督相對分離，相互制約，協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)的機制，形成自主經(jīng)營的競爭主體和權(quán)責明確的管制機制。其次，我國政府機構(gòu)改革應(yīng)從全能主義的無限政府向有限政府轉(zhuǎn)變，撤消合并政府的行業(yè)管理部門，精簡政府機構(gòu)，對原有各政府部門承擔的制定和實施行業(yè)發(fā)展計劃、產(chǎn)業(yè)政策等職能，分別移交經(jīng)濟管理部門或獨立的管制機構(gòu)。如英國在壟斷行業(yè)的改革過程中建立了許多包括消費者、專家和行政官員在內(nèi)的市場管理機構(gòu)，由專門的法令規(guī)定交流和權(quán)力運作的程序，從而有效的“監(jiān)管監(jiān)管者”。最后，政府運行機制應(yīng)從強制性管理向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，深化行政審批制度，減少審批事項等。

3、放松管制和政府管制重點的轉(zhuǎn)移。放松管制的理論基礎(chǔ)主要有管制失靈理論和管制俘虜理論。管制失靈理論認為由于外部性、公共產(chǎn)品和尋租設(shè)租等因素會造成政府管制成本高昂和大量的福利凈損失。管制俘虜理論認為：政府管制是為了滿足產(chǎn)業(yè)對管制的需要而產(chǎn)生的，即所謂的立法者被產(chǎn)業(yè)所俘獲；而管制當局最終會被產(chǎn)業(yè)所控制，即所謂執(zhí)法者被產(chǎn)業(yè)所俘獲（Stigler，1971）。因而要放松管制，引入競爭，促進壟斷產(chǎn)業(yè)的市場開放。此時，政府管制的重點也要相應(yīng)的發(fā)生轉(zhuǎn)移，即由過去以價格和進入管制為重點轉(zhuǎn)變?yōu)橐跃W(wǎng)間協(xié)調(diào)，稀缺資源控制，質(zhì)量安全，環(huán)保、排污治理和普遍服務(wù)等為重點，實現(xiàn)由單純的經(jīng)濟性管制向兼顧效率公平的社會性管制方面的轉(zhuǎn)變。

4、轉(zhuǎn)變政府管制方式，推行激勵性管制和非對稱管制。激勵性管制就是以信息不對稱為立論前提，用委托——代理理論來研究管制問題。這里，政府或管制機構(gòu)被看作是所有者即委托人，被管制企業(yè)被看作是代理人，管制制度可看作是在激勵機制下管制者誘導企業(yè)在給定的現(xiàn)實成本狀態(tài)下，按照公共利益標準制定價格、產(chǎn)量和投資，從而提高管制效率，其實質(zhì)是具有不同激勵強度的成本補償機制。激勵性管制主要包括區(qū)域間比較競爭、特許投標和價格上限管制等。

不對稱管制是對市場份額不同的公司采取不同的管理辦法和手段，以實現(xiàn)公平競爭的管制行為。依據(jù)是市場支配者能利用自身優(yōu)勢從事不公平競爭，打壓弱小經(jīng)營者，因此只能借助不對稱管制手段，扶持弱小經(jīng)營者，才能創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境。作為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)從壟斷向競爭轉(zhuǎn)變的過渡性手段，不對稱管制手段普遍被采用。例如，英國政府于1983年在電信產(chǎn)業(yè)實行“雙寡頭壟斷政策”并取得了一定的成效。當然，非對稱管制只是一項短期政策而不宜長期使用，在市場競爭充分的領(lǐng)域和區(qū)域，應(yīng)逐步取消非對稱管制。

5、改變壟斷產(chǎn)業(yè)的國有控股局面，實行投資主體多元化。我國壟斷產(chǎn)業(yè)的主導企業(yè)大多以國有控股為主，目前，鐵路和郵政等行業(yè)依然保持著政企不分、壟斷經(jīng)營的格局，電信、電力和民航等的拆分重組也僅是在國有產(chǎn)權(quán)框架內(nèi)的局部調(diào)整。這種國有控股為主的局面使資產(chǎn)結(jié)構(gòu)極不合理，政企“親緣關(guān)系”難以了斷，并造成壟斷產(chǎn)業(yè)投資缺口巨大，因而應(yīng)加快改革這種所有制結(jié)構(gòu)，推行股份制，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，允許外資及民營資本的進入，實現(xiàn)投資主體的多元化，并與國有企業(yè)的公司制改造相結(jié)合，增強國有企業(yè)的競爭力。

6、完善法律法規(guī)，進行反壟斷立法。由于中國的特殊國情和相關(guān)的配套改革不健全，1993年頒布至今的《反不正當競爭法》的效力遠不能和《反壟斷法》相提并論，而某些行業(yè)如電信業(yè)只有一部《電信條例》來規(guī)范，因而壟斷行業(yè)的管制改革缺乏法律依據(jù)和規(guī)范，難免有政府行政行為主導之嫌。我國行業(yè)法律的建立健全和《反壟斷法》的頒布即要吸收借鑒國外的反壟斷立法，又要結(jié)合自己的實際情況，并要將反行政壟斷列入反壟斷立法中。

（作者單位：華東師范大學商學院）