2005年7月以來，以“民主懇談”聞名遐邇的浙江溫嶺在該市新河鎮(zhèn)再次啟動一系列民主政治探索：讓公民參與旁聽鎮(zhèn)人大會議審議政府財政預(yù)算；組織代表和公民參加公共財政和預(yù)算知識培訓(xùn)；在新河鎮(zhèn)人民代表大會召開前引入民主懇談模式對預(yù)算草案進行預(yù)審；增加會期讓人大代表充分審議預(yù)算草案；以代表議案形式提出政府預(yù)算修正案并交大會表決；成立鎮(zhèn)人大財經(jīng)小組作為閉會期間代表監(jiān)督機構(gòu)等舉措，讓新河改革成為各方關(guān)注和研究的重點。毋庸置疑，由于新河改革從人大預(yù)算審查切入，增加了公民參與和代表審議的程序，使得新河改革具有中國公共預(yù)算改革的意義；同時，新河改革對于中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大走出困境、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的制度建設(shè)、推進基層民主政治有著更為重要的啟示。
　　
　　一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是否需要設(shè)立常設(shè)機構(gòu)
　　
　　1979年全國人大通過修改地方組織法，在縣級以上的人民代表大會設(shè)立了常委會；1982年憲法的修改，恢復(fù)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，人大制度建設(shè)開始步入正軌。中國五級人大架構(gòu)中，惟一沒有設(shè)立常設(shè)機構(gòu)的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大，盡管憲法和地方組織法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大許多重要職權(quán)，但這些寫在法律中的權(quán)力并沒有落實在現(xiàn)實生活之中。每年一次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會會期一般只有一天，臨時有選舉任務(wù)召開的會議往往也只有半天。由于會次少、會期太短，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議基本上只是走程序，人大代表在會議上審議發(fā)言的機會很少，更談不上對政府財政預(yù)算草案評頭論足，并可以用議案形式來修改。為此，許多學(xué)者和人大工作者認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團只是大會召集者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間沒有常設(shè)機構(gòu)，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權(quán)形同虛設(shè)，靠每年一次的會議來行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的13項職權(quán)幾乎是不可能的。
　　令人擔(dān)憂的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的現(xiàn)狀，使得常設(shè)機構(gòu)的設(shè)置似乎成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革的主要選擇。許多地方人大出臺地方法規(guī)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團賦權(quán)明責(zé)；也有的地方試圖以設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常設(shè)機構(gòu)來解決這一困境，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)威虛弱的現(xiàn)狀。據(jù)統(tǒng)計，全國31個省市自治區(qū)都對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作制定了地方性法規(guī)，有三分之一的地方對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的職權(quán)規(guī)定發(fā)生了偏差，賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團類似常委會的職權(quán)，如規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團有權(quán)決定本行政區(qū)域內(nèi)的計劃、預(yù)算的部分變更；賦予主席團撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違反憲法法律法規(guī)的決定的權(quán)力；規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)長出缺時，可以決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的代理人選等，這就使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團由一個會議召集機構(gòu)變成了權(quán)力機構(gòu)[1]。 2002年1月，湖南省新晃侗族自治縣人大常委會通過一項設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委會的決定，賦予其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間行使審議決定重大事項權(quán)、人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)。全縣23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉產(chǎn)生了人大常委會，決定重大事項100多起，任免干部若干名。2003年11月，新晃這一做法被全國人大常委會法工委否定并叫停 [2]。于是有人大工作者呼吁，這樣的制度創(chuàng)新可能在現(xiàn)行法律中找不到明確依據(jù)，但相對于“一年一次會，主席團無實權(quán)，人大閉會無為”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大現(xiàn)狀，能夠較好地解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間的缺失，能夠監(jiān)督政府并獲得制度效益，有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)寬容這樣的改革試點[3]。
　　浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)改革的實踐，卻給出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革的另一種選擇：增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的會次和會期，細化政府財政預(yù)算草案的審議和監(jiān)督，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的重大事項決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)真正落到實處。新河模式給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革和制度建設(shè)留出了很大的空間，較之設(shè)立常設(shè)機構(gòu)的做法，更富有民主性和法治性。新河鎮(zhèn)在討論2005年財政預(yù)算案時，鎮(zhèn)人代會進行了一天半；3個多月后，新河鎮(zhèn)又召開人大代表會議，通報政府預(yù)算執(zhí)行情況，接受代表們的詢問；2006年新河鎮(zhèn)人代會則安排了兩天的時間，主要用來討論財政預(yù)算案。逐漸增加的會期，使人大代表有較為充分的時間來審議和討論預(yù)算，向政府官員提出有關(guān)預(yù)算的詢問，醞釀提出修改預(yù)算的修正議案。所以，當(dāng)新河鎮(zhèn)十四屆人大七次會議議案截止時，竟然收到了51件代表議案，其中有8件就是關(guān)于修正預(yù)算的議案，其數(shù)量之多，創(chuàng)中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議期間議案之首 [4]。新河鎮(zhèn)政府的財政預(yù)算，最終根據(jù)代表提出的意見和大會通過的預(yù)算修正案進行了修改，給新河改革劃上了圓滿的句號。
　　對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是否需要設(shè)置常設(shè)機構(gòu)，新河改革給出了否定的回答。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職權(quán)薄弱和監(jiān)督不力等現(xiàn)象有著深層次的政治體制原因，并非只是設(shè)置常設(shè)機構(gòu)就能輕易改變現(xiàn)狀的。從代議民主的角度看，人民通過選舉委托代表行使自己的權(quán)利，其實質(zhì)就是間接民主；如果再設(shè)置閉會期間的常設(shè)機構(gòu)，容易虛置代表的職權(quán)，因而并非是最好的選擇，應(yīng)當(dāng)盡可能使代表直接行使職權(quán)。人大本身就是代議民主的產(chǎn)物，當(dāng)代表選舉產(chǎn)生常委會時，等于將他們受托的權(quán)力再一次作出委托，于是在選民與代表、代表與常委會之間，形成了雙層代議（委托）關(guān)系；對于間接選舉產(chǎn)生的人大，這種代議（委托）更增加了層級。事實上，中國人大的兼職代表制和較高的代表名額上限，使得省市及全國層級的人大根本無法經(jīng)常召集全體會議，討論需要由人大審議和決定的各種國家及地方事務(wù)，才采取了設(shè)立常務(wù)委員會來解決閉會期間需要開會行使的職權(quán)[5]。 隨著中國民主與法制進程的不斷推進，負有立法職權(quán)的全國和省級人大常委會，對于法律規(guī)定的“每兩個月至少舉行一次會議”都感到會議時間不夠，因而經(jīng)常出現(xiàn)每月舉行一次會議的情況。可以想象，每年至少要開6次以上會議的常委會，與每年只開1次會議的大會，誰享有并直接行使著更多的國家權(quán)力？因此，法律規(guī)定常務(wù)委員會只是在人大閉會期間行使職權(quán)并向大會負責(zé)，每次代表大會期間要向全體代表報告工作。如果能夠做到經(jīng)常開會來議政，就根本沒有必要以常設(shè)機構(gòu)來取代能直接行使職權(quán)的人民代表大會。
　　發(fā)達國家議會的大部分時間都用在以年為單位的開會中，他們的議員名額控制在適宜經(jīng)常開會的數(shù)量。法國國民議會有議員577名，參議院議員321名；德國聯(lián)邦議院則至少由656名議員組成；美國參眾兩院的議員總數(shù)為535名（眾院435，參院100）[6]。 法國議會每次年會從10月持續(xù)到次年6月，共9個月的會期；聯(lián)邦德國議會每年開會的時間較為特殊：每開會兩周便歇會一至兩周；美國國會現(xiàn)在每次年會通常持續(xù)260天以上。即使是年開會時間最少的瑞士議會，“兩院”的全院大會也要在每個季度各開會3周，每年還有為期一周的特會時間，但瑞士“兩院”的各個委員會在全院大會歇會時，仍繼續(xù)開會[7]。 國外議會的運作模式對于中國人大制度的改革有很好的啟示，而新河改革通過逐步增加會期的做法，恰恰證明鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大完全有能力履行自己的職責(zé)，根本無須設(shè)立常設(shè)機構(gòu)來代行其職權(quán)。
　　從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)的近期目標(biāo)來看，處于基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)直接面對群眾，老百姓對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)也最為關(guān)心，應(yīng)當(dāng)更多發(fā)揮選民直接選舉產(chǎn)生的代表的作用，直接反映選民的呼聲。再說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模較小，代表人數(shù)適合開會，凡是需要召集會議討論的應(yīng)當(dāng)開會解決，使負有參政議政使命的代表有更多直接參與的機會，不宜設(shè)立過多的政權(quán)層次。此外，國家的法院、檢察院也沒有設(shè)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)更多的是保證和監(jiān)督憲法和法律在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實施，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大也沒有必要設(shè)立常設(shè)機構(gòu)。但是，不贊成設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常設(shè)機構(gòu)，并不意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不需要輔助性的工作機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大下設(shè)辦公室并配備專職工作人員仍是必需的，事實上許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大已經(jīng)設(shè)立了辦公室或配備了專職工作人員，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大服務(wù)。隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，應(yīng)當(dāng)逐步加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大輔助工作機構(gòu)的配置與建設(shè)，將其納入財政預(yù)算并給予保障。
　　
　　
　　二、新河改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)的重要啟示
　　
　　1.增加會次和會期是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革的首選。地方組織法第十一條“地方各級人民代表大會會議每年至少舉行一次”的規(guī)定，是指地方各級人大每年最起碼要召開一次會議，并沒有規(guī)定只能召開一次會議。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的代表名額一般在40名到130名之間，較之近3000名代表的全國人大和近千名代表的省級人大，更具備經(jīng)常開會審議的基礎(chǔ)和優(yōu)勢；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團成員中，主席和副主席任期與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大屆期相同，根據(jù)法律的有關(guān)規(guī)定[8]， 五分之一以上代表提議或主席團決定，都可以隨時召集鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議，會期長短取決于會議的議程安排和有利于代表的充分審議，因此，增加會次、會期并不存在法律上的障礙。作為基層權(quán)力機關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，法律規(guī)定的職權(quán)雖然有13項之多，但集中表現(xiàn)為重大事項決定權(quán)、人事任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)三大類。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審查批準(zhǔn)財政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況報告，既是行使重大事項決定權(quán)，也屬于人大監(jiān)督權(quán)的范圍，是法律賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的重要職責(zé)。選擇這樣的內(nèi)容來改進鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議，必須要有相應(yīng)的會期時間作為保障，同時也應(yīng)改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議程序。
　　2006年3月召開的新河鎮(zhèn)人大會議會期為兩天，在增加代表審議討論時間的同時，還事先在會前發(fā)放2006年預(yù)算草案和細化說明，安排代表和公民參加預(yù)算知識培訓(xùn)，分農(nóng)業(yè)、工業(yè)和社會三組召開公民預(yù)算民主懇談會，為代表會前的民意溝通提供了一個平臺。新河鎮(zhèn)人代會增加會期及相應(yīng)的議程安排，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革有示范和借鑒的意義。除了在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財政建設(shè)方面作出的探索之外，也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的發(fā)展和基層民主的推進展現(xiàn)了更為廣闊的天地。
　　2.細化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審議財政預(yù)算的程序，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職權(quán)由虛轉(zhuǎn)實的有效途徑。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會期短的原因之一，就是將審查和批準(zhǔn)預(yù)算、決算報告僅僅只是作為程序來完成，加上政府預(yù)算編制簡略，普通代表根本看不懂預(yù)算報告，也無法發(fā)表自己的意見，簡單地審議和匆忙地表決，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審查和批準(zhǔn)預(yù)算的職權(quán)基本處于虛位。在發(fā)達國家議會中，“預(yù)算即政治”，審查和批準(zhǔn)政府提出的預(yù)算案以及監(jiān)督政府預(yù)算的執(zhí)行是議會最主要的職責(zé)，漫長的會期多半都用在了對浩如煙海的各類預(yù)算案的討論和爭辯上，加上議會所屬的龐大工作機構(gòu)和具有專業(yè)知識的工作人員，使議員能充分表達意愿和提出意見。
　　在2006年延續(xù)的新河改革中，新河鎮(zhèn)不但公開了政府財政預(yù)算草案并予以細化說明，還在人代會前引入民主懇談模式，讓公民和代表一起來討論預(yù)算草案和細化說明，然后由參加懇談的財經(jīng)小組匯總意見，形成預(yù)算初審意見并向人代會報告；人代會的預(yù)算審查程序是：審議——修改——分組審議——提出議案——審查議案——表決議案——再修改——審議并表決。審查預(yù)算草案需要代表的積極參與，但更需要科學(xué)嚴謹?shù)臅h程序作為支撐，才能充分表達民意和代表意愿，使最后通過的預(yù)算真正成為多方博弈后達成的共識，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大審查批準(zhǔn)預(yù)算的法定職權(quán)也由此得以落實。
　　3.設(shè)立鎮(zhèn)人大財經(jīng)小組，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間有利于代表履職的創(chuàng)舉。曾有人擔(dān)心新河設(shè)立鎮(zhèn)人大財經(jīng)小組是變相的常設(shè)機構(gòu)，并對其存在的法律依據(jù)提出質(zhì)疑。仔細考察新河鎮(zhèn)人大財經(jīng)小組的產(chǎn)生和組成人員，就會發(fā)現(xiàn)這是由鎮(zhèn)人大會議表決產(chǎn)生的一個代表工作小組，并非是鎮(zhèn)人大閉會期間的常設(shè)工作機構(gòu)。人大財經(jīng)小組的特點是：可以聘請若干專業(yè)人士來幫助代表開展預(yù)算方面的工作，在會議期間協(xié)助組織對預(yù)算的初審并向大會作預(yù)算初審報告，閉會期間負責(zé)了解和監(jiān)督政府的預(yù)算執(zhí)行情況，對重大預(yù)算調(diào)整可提請主席團召開鎮(zhèn)人大會議，由全體大會來審議決定。根據(jù)地方組織法第三十七條第三款和代表法的有關(guān)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表應(yīng)當(dāng)組成小組聯(lián)系選民，開展活動。財經(jīng)小組類似于按專業(yè)組織活動的代表小組，并沒有突破現(xiàn)有法律的框架，但又在代表小組活動形式和內(nèi)容上有所創(chuàng)新，即會議期間和閉會期間都作為預(yù)算審查的小組聯(lián)系選民，依法開展履職活動。在新河改革過程中，人大代表組成的財經(jīng)小組的作用并沒有完全發(fā)揮出來，或者還有待時間的檢驗，但作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表工作的探索，其積極意義則不容忽視。
　　4.賦予基層人大代表議案的新內(nèi)涵。所謂議案，是指要求列入人大會議議程的議事原案，地方組織法和代表法規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表提出議案，必須具備兩項必要條件：即議案必須是屬于人大職權(quán)范圍內(nèi)的事項；議案必須由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表五人以上聯(lián)名。同時，議案的形式要件有三項：即議案應(yīng)當(dāng)有案由、案據(jù)和方案。也就是說要寫明提出該議案的理由，指出該議案的法律和事實依據(jù)，論述其合理性和可行性，最重要的是要有解決問題的具體方案。決定案、決議案和人事任免案、財政預(yù)算案、罷免案，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大議案的主要內(nèi)容。一般情況下，這些議案多半由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或人大主席團來提出，代表很少運用議案來提出對預(yù)算的修正建議并交付大會審議和作出決定，但新河改革賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表議案的新內(nèi)涵。
　　2006年《新河鎮(zhèn)財政預(yù)算民主懇談實施辦法》第九條規(guī)定：“人大代表可提出預(yù)算修正案，人大代表的預(yù)算修正權(quán)限包括：（1）削減；（2）否決；（3）增加，但必須同時提出其他支出項目的削減，以保持預(yù)算平衡?！边@項極富創(chuàng)新意義的舉措，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表提出議案作出了新詮釋：針對政府向人代會提出的財政預(yù)算案，五名以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表聯(lián)名就可以提出預(yù)算修正案，顯然符合提出議案的兩項必要條件；針對政府預(yù)算中的某項資金安排，在保持預(yù)算平衡的前提下，提出削減或否決或增加的修正方案，也基本符合議案三項形式要件的規(guī)定，對于代表議案中的案由和案據(jù)，一般只作形式審查，關(guān)鍵要有可操作的具體方案。提交給新河鎮(zhèn)人代會審議并獲表決通過的兩件代表預(yù)算修正議案，正因為提出了“把計生四項手術(shù)費及外出調(diào)查經(jīng)費從100萬元減少到50萬元，補充到村莊整治”和“從預(yù)備費中拿出50萬元補充到垃圾清運費”具體預(yù)算調(diào)整方案，才作為新河改革的重要標(biāo)志之一，在中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表議案史上留下創(chuàng)新的足跡。同時，出席新河鎮(zhèn)十四屆人大七次會議的95名代表[9]， 竟然在這次會議上提交了51件議案。無論這些議案是否都符合法律規(guī)定而成立，但代表們的履職意識和履職熱情隨著會前的民主懇談有了很大的飛躍。
　　5.針對性的培訓(xùn)是提高代表履職意識和參政能力的重要環(huán)節(jié)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會議中，代表很少提出議案的現(xiàn)象非常普遍，甚至?xí)霈F(xiàn)屆期內(nèi)代表議案數(shù)寥寥無幾的狀況。除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會期短、審議不充分、兼職代表制等因素以外，代表缺乏履職相關(guān)知識也是主要的原因。新河鎮(zhèn)人代會會前進行的預(yù)算知識和人大代表權(quán)利培訓(xùn)，為民主懇談及預(yù)算初審、大會審議等增加公民和代表的預(yù)算知識，調(diào)動他們的積極性起到明顯的作用，也為新河鎮(zhèn)人大預(yù)算審查改革的成功打下良好基礎(chǔ)。但由于事先沒有安排更多有針對性的代表履職培訓(xùn)，多數(shù)代表并不懂得如何寫議案，也分不清議案與書面意見的區(qū)別，以至于8件預(yù)算修正案議案中，有6件議案由于缺少具體的預(yù)算修正方案而未能提交大會審議，其他多為要求政府重視某項建設(shè)的議案，均被作為一般議案轉(zhuǎn)交政府有關(guān)部門處理[10]。 實際上，這里所指的一般議案就是代表的書面意見，代表們的履職熱情還需要通過更多的培訓(xùn)學(xué)習(xí)來規(guī)范他們的履職行為，提高議案和書面意見的水平。如果新河鎮(zhèn)人大代表們提出的議案既屬于人大職權(quán)范圍，又符合議案形式要件，那么就必須列入大會議程進行討論和審議，由大會作出或不作出某項決議（決定）。即使51件議案中有一半或三分之一能成立，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大就需要召集更多的會議，安排足夠的時間來開會。
　　
　　目前，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大固然缺乏多次開會的充分條件（包括政治和經(jīng)濟等因素），但許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表直至屆滿離職，也沒有提出過一件議案或書面意見，顯然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職權(quán)缺位的原因之一。缺乏必要的履職培訓(xùn)顯然制約了代表的參政能力和作用的發(fā)揮，這也是新河改革給出的重要啟示。
　　
　　三、新河改革的局限性分析及建議
　　
　　新河鎮(zhèn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革和制度建設(shè)上的探索是有益的，許多做法也值得借鑒和倡導(dǎo)，尤其是2006年3月8日鎮(zhèn)人代會通過的《新河鎮(zhèn)財政預(yù)算民主懇談實施辦法》，是一份相當(dāng)重要的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度文本。雖然其內(nèi)容還比較粗糙，許多提法值得商榷探討，條文也需要繼續(xù)斟酌推敲，但其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會審議財政預(yù)算案的基本程序設(shè)計，既符合現(xiàn)行國家法律的規(guī)定，又體現(xiàn)出公共預(yù)算的基本準(zhǔn)則，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會會場成為有聲有色的公共財政議事場所，其中所蘊含的民主價值和公共財政理念，所展現(xiàn)出的基層民主政治發(fā)展前景著實令人為之振奮。
　　由于歷史和體制存在的許多問題，新河改革仍然存在一些局限性。地處東部沿海的浙江新河鎮(zhèn)年財政收支達億元以上，即使在縣域經(jīng)濟十分強大的浙江省內(nèi)，新河鎮(zhèn)年財政總收入也相當(dāng)于一個縣的規(guī)模[11]。 此外，建國后浙江一直實行省管縣的財稅體制，縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的財政關(guān)系并不完全統(tǒng)一，但總體上鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政享有較大的自由度[12]。 再則，溫嶺市長期以來大力推行的民主懇談會，使溫嶺人逐漸開始習(xí)慣以民主對話的方式來參與公共事務(wù)，影響政府決策。據(jù)溫嶺市介紹，早在2002年11月，該市的溫橋鎮(zhèn)就開始嘗試人代會與民主懇談相結(jié)合的模式，以擴大公民政治參與的途徑。特殊的財稅體制，充足的財力保障，多年來開展民主懇談所形成的公民社會基礎(chǔ)，都是新河改革得以進行和發(fā)展的重要因素，但這些因素也制約著新河模式的示范作用和持續(xù)效應(yīng)，其他地方尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)顯然不具備整套移植新河模式的更大可行性。但是，在增加會次與會期，細化鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算審查程序，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表開展履職培訓(xùn)及充分發(fā)揮代表作用等方面，新河模式代表著中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大改革的趨勢和方向。
　　從另一角度看，新河模式對于向更高一層級的人大預(yù)算改革推進的意義則更為深遠。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》已明確：理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制。按照中央、省、縣三級財稅體制的理想模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政很有可能被劃并到縣級財政，浙江的浦江縣已經(jīng)開始進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制改革試點[13]。 這種改革的趨勢將直接困擾新河改革的持續(xù)發(fā)展。因此，只有將新河改革模式向上推進至縣級以上人大，才能取得更大的進展，才能使人大真正成為公共財政建設(shè)的主導(dǎo)方。
　　對于新河鎮(zhèn)而言，如何持續(xù)及深化改革是接下來將面臨的新問題，有些提法也值得商榷和研究。我們非常贊賞溫嶺民主懇談模式，這種模式對于培養(yǎng)和訓(xùn)練公民的獨立意識、參與意識和民主意識，逐漸形成建立和建設(shè)民主制度所需要的公民社會環(huán)境，起到了很大的作用。但在溫嶺澤國鎮(zhèn)所進行的參與式民主懇談財政預(yù)算試驗與新河模式完全不一樣[14]， 不存在理論和法律上的沖突。將民主懇談引入人大的提法，雖然富有溫嶺特色和創(chuàng)新效益，但容易混淆協(xié)商民主與代議民主的界限，可能不利于人大的制度建設(shè)，也有可能阻礙民主懇談本身的健康發(fā)展。建議修改新河實施辦法的標(biāo)題和相應(yīng)條款，重新界定兩種民主的程序。建議將實施辦法的標(biāo)題改為《新河鎮(zhèn)人大預(yù)算審查暨民主懇談實施辦法》；民主懇談可定位為會前民意溝通及初審程序的一部分，作為代表審議和提出修正議案的民意基礎(chǔ)；增加公民列席旁聽人代會預(yù)算審議的條文，將已有的做法制度化，使人大的預(yù)算審議更加透明公開，更有利于密切代表與選民的聯(lián)系，也使代表在會議期間的履職行為置身于選民的監(jiān)督之下。
　　關(guān)于鎮(zhèn)人代會的制度部分，還可以采取適當(dāng)增加會次、提前一至兩個月進入財政預(yù)算初審、預(yù)算調(diào)整的限度等，進一步深化新河改革，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè)提供經(jīng)驗。實施辦法第二十條規(guī)定：鎮(zhèn)政府應(yīng)每季度向鎮(zhèn)人大財經(jīng)小組匯報預(yù)算執(zhí)行情況。實際上，2005年11月3日新河鎮(zhèn)財經(jīng)小組成員和代表參加的預(yù)算執(zhí)行情況民主懇談會就是一次鎮(zhèn)人代會。因此，此條完全可以修改為：每季度召開一次鎮(zhèn)人代會，聽取鎮(zhèn)政府匯報預(yù)算執(zhí)行情況，回答代表詢問。這樣的制度設(shè)計更符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大集體行使職權(quán)的原則，也可改變目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大“閉會無為”的狀態(tài)。此外，預(yù)算的調(diào)整應(yīng)設(shè)定一定限額，超過此限就應(yīng)當(dāng)啟動人代會進行審查，批準(zhǔn)后才可以執(zhí)行。而提前一至兩個月進入財政預(yù)算初審，是為了讓公民和代表有更充分的時間來審視財政預(yù)算計劃，作為初審程序的民主懇談會也可以在這個階段舉行，讓代表與民意之間有更為充分的互動和溝通。
　　
　　注釋：
　　[1]2003年全國人大常委會辦公廳研究室的一份報告顯示，黑龍江、河南、河北、福建、云南、貴州、四川、重慶、新疆、寧夏等省市區(qū)的地方性法規(guī)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團定位為相當(dāng)于同級鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機關(guān)。
　　[2]參見任達：《湖南新晃縣試行設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委會》，中國人大新聞網(wǎng)2003年11月6日。
　　[3]參見阮慧玲、田必耀、王宜峻、王永輝等：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的制度效益》，載《人民政壇》2004年第7期。
　　[4]參見胡念飛：《浙江溫嶺試驗鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理新模式》，載2006年3月16日《南方周末》。該文稱，當(dāng)天新河人代會共收到70多件議案，其中8件是預(yù)算修正案。經(jīng)向新河鎮(zhèn)有關(guān)方面核實，這次會議共收到議案51件，其中8件是預(yù)算修正案。即使這樣的數(shù)字，相對于其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大一年一次會議的代表議案數(shù)，也是非常高的。
　　[5]選舉法規(guī)定，全國人民代表大會的代表名額不超過三千名；省級人大的代表名額不超過一千名；設(shè)區(qū)的市、自治州人大的代表名額不超過六百五十名。
　　[6]蔡定劍、杜鋼建主編：《國外議會及其立法程序》，中國檢察出版社2002年6月版，第187~315頁。
　　[7]1958年以前，法國議會全年都在開會。1958年以后的憲法廢除了議會年會制，代之每年兩次例會加少量特會，第一次例會會期從4月開到6月；第二次從10月開到12月。然而，30多年的運行證實，壓縮會期使得議會無法處理政府提交的大量法案和其他事項。1995年法國修正憲法，恢復(fù)議會年會制（參見蔣勁松《發(fā)達國家議員的專職化》一文，《浙江人大》2005年第10期）。
　　[8]《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第十一條第二款：經(jīng)過五分之一以上代表提議，可以臨時召集本級人民代表大會會議。第十五條：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會舉行會議的時候，選舉主席團。由主席團主持會議，并負責(zé)召集下一次的本級人民代表大會會議。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席、副主席為主席團成員。
　　[9]據(jù)了解，十四屆新河鎮(zhèn)人民代表大會共有代表110名，第七次會議有95名代表出席。
　　[10]參見張芳撰寫的《新河鎮(zhèn)第十四屆人民代表大會第七次會議預(yù)算改革的全過程》，載世界與中國研究所《背景與分析》第98期，2006年3月16日。
　　[11][12]據(jù)浙江大學(xué)公共經(jīng)濟與財政研究所朱柏銘教授介紹，2005年浙江省58個縣財政收入上億元，縣域經(jīng)濟約占全省地區(qū)生產(chǎn)總值和財政收入的70%，連續(xù)4年百強縣總數(shù)居全國第一（參見白紅義撰寫的《浙江財政體制改革得與失》一文，《中國新聞周刊》2006年第16期）。
　　[13]2005年10月，浦江縣政府辦公室下發(fā)《關(guān)于開展“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣管”試點工作的通知》，在確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算管理權(quán)不變、資金所有權(quán)和使用權(quán)不變、財務(wù)審批權(quán)不變的前提下，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為縣財政一級預(yù)算單位，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政綜合預(yù)算部門化管理。該縣經(jīng)濟稅源相對薄弱，財政收到規(guī)模相對較小的花橋鄉(xiāng)成為首個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)（參見白紅義《分稅制改革浙江路徑》一文，《中國新聞周刊》2006年第16期）。
　　[14]2005年4月，溫嶺在澤國鎮(zhèn)進行城建項目民主懇談試點，從12萬人中隨機抽出279名民意代表，分成16個小組討論30個城建項目預(yù)算，在四次討論基礎(chǔ)上填寫由專家事先準(zhǔn)備的調(diào)查問卷，并對項目進行選擇。然后政府根據(jù)民意代表的選擇形成預(yù)算議案，提交人代會通過。澤國模式的意義在于公眾對決策過程的直接參與，與巴西模式相近，被譽為中國的參與式預(yù)算（參見世界與中國研究所《背景與分析》第94期，2005年12月1日）。
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