列席人大常委會(huì)會(huì)議，是有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、單位及其工作人員參與人大議事、支持人大依法行使職權(quán)的重要途徑，是人大常委會(huì)議事規(guī)則重點(diǎn)規(guī)范的內(nèi)容之一。全國(guó)人大常委會(huì)和地方各級(jí)人大常委會(huì)的議事規(guī)則(議事辦法)，都分別規(guī)定了列席本級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議的范圍，明確了列席職責(zé)，提出了列席會(huì)議的要求。這些規(guī)定是組織人大常委會(huì)會(huì)議和各類列席人員與會(huì)的基本規(guī)則，是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)工作法制化、程序化的重要舉措。隨著人民代表大會(huì)制度的發(fā)展完善，列席人大常委會(huì)會(huì)議中出現(xiàn)了許多新情況和新問題，亟待我們正確認(rèn)識(shí)，認(rèn)真思考，以健全和完善列席會(huì)議制度，實(shí)現(xiàn)列席會(huì)議的規(guī)范有序及其作用的充分發(fā)揮。
　　一、列席會(huì)議的功能定位。列席人員列席人大常委會(huì)會(huì)議，對(duì)會(huì)議的順利進(jìn)行起著重要作用，其功能主要是：1.參與審議。凡列入列席常委會(huì)會(huì)議范圍的單位或個(gè)人，多數(shù)與會(huì)議議題有直接或間接的關(guān)系，他們與常委會(huì)組成人員一道，就有關(guān)議題或具體事項(xiàng)發(fā)表看法，提出自己的見解或主張，起到了集思廣益、博采眾長(zhǎng)、民主決策的功效，是人大常委會(huì)審議決策不可缺少的部分。2.說明情況、回答詢問和問題。議案提請(qǐng)單位和與議題相關(guān)的部門或人員，根據(jù)會(huì)議安排，在全體會(huì)議上作關(guān)于議案的說明或報(bào)告有關(guān)工作之后，還要在小組會(huì)上對(duì)組成人員認(rèn)為不具體、不清楚和需要明確的事項(xiàng)進(jìn)行回答，解疑釋惑，提供書面材料，補(bǔ)充有關(guān)情況，對(duì)會(huì)議審議和決策提供幫助，以方便審議。3.擴(kuò)大民主。常委會(huì)組成人員雖然有廣泛的代表性，但人大是兼有民意機(jī)關(guān)功能的國(guó)家機(jī)關(guān)，議事決策必須最大限度地聽取各方面的意見和建議。列席人員多數(shù)是從事實(shí)際工作的，或在機(jī)關(guān)，或在基層，或是某一群體利益的代表，熟悉情況，懂業(yè)務(wù)，知民情，他們參加審議，促進(jìn)了會(huì)議審議，擴(kuò)大了公民參與。4.拓寬了代表知情議政的途徑，為下一級(jí)人大學(xué)習(xí)借鑒會(huì)議經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)造了條件。我國(guó)的人大代表大多是兼職的，有自己的本職工作，且其主要精力也放在本職工作上，因而多數(shù)代表對(duì)本地政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化等事業(yè)的綜合情況了解不多；還有一些代表面對(duì)大量的會(huì)議議題和具體問題不知如何表達(dá)和怎樣審議，行使審議權(quán)的經(jīng)驗(yàn)不足。通過列席議事水平較高的本級(jí)或上一級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議，既可以知政和熟悉情況，又能學(xué)習(xí)議政經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)議事和履行職責(zé)的能力。另一方面，人大工作都是圍繞憲法法律進(jìn)行的，會(huì)議組織工作嚴(yán)密，要求高，程序性強(qiáng)，加之人大換屆涉及人多面廣的特殊性，下級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人列席上級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議，親身感受會(huì)議的組織服務(wù)和組成人員履職，對(duì)開好本級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議和促使代表履行職責(zé)都能起到指導(dǎo)作用。5.服務(wù)會(huì)議。人大常委會(huì)機(jī)關(guān)和“一府兩院”及其工作部門的列席人員一般都與會(huì)議議題有關(guān)，做好會(huì)議服務(wù)工作是他們的共同職責(zé)。特別是人大機(jī)關(guān)的列席人員，是組成人員的助手和參謀，也是各項(xiàng)議案議題、決議決定起草調(diào)研等具體工作的參與者，他們列席會(huì)議，能夠?yàn)闀?huì)議提供及時(shí)和有效的服務(wù)，也能為人大常委會(huì)機(jī)關(guān)日常工作順利開展起到促進(jìn)作用。
　　二、列席人員參與審議和提出意見建議的屬性。一是參考性。列席人員在參與審議時(shí)提出的意見建議，是會(huì)議審議的成果之一，其中多數(shù)不乏建設(shè)性，有的還能對(duì)會(huì)議產(chǎn)生積極影響。但它們只能作為意見建議，供組成人員審議、決策時(shí)參考，屬提供情況、反映問題、促進(jìn)會(huì)議審議的性質(zhì)，不能成為組成人員決策形成的主要因素，也不是會(huì)議決議決定的主要依據(jù)。二是說明解釋和參與性。不同單位或類別的列席人員，參加會(huì)議的職責(zé)任務(wù)不同。議案提起單位、與議題有直接關(guān)系的部門列席人員參與審議，其發(fā)言主要是說明解釋或回答問題性的，服務(wù)于會(huì)議審議的性質(zhì)比較明顯；代表和下級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人則主要是知情議政，建言獻(xiàn)策，發(fā)揮其在權(quán)力機(jī)關(guān)中的作用，屬參與性。三是輔助延伸性。面對(duì)眾多議題，涉及當(dāng)?shù)卣谓?jīng)濟(jì)社會(huì)文化等方方面面的情況，常委會(huì)組成人員的審議意見，往往是綜合性的，緊扣議題，但有單一或不深入的現(xiàn)象。下級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人、代表及其他列席人員參與審議，能夠帶來更多的與議題有關(guān)的情況，提出不同的意見建議，豐富了會(huì)議審議，深化了對(duì)具體事項(xiàng)的討論分析，使審議更充分，是提高會(huì)議質(zhì)量的有效方法，具有協(xié)助組成人員審議、延伸議題審議的性質(zhì)。四是發(fā)言的法定性和非法定性。列席人員依法列席會(huì)議，可以就有關(guān)議題發(fā)言，提出意見建議iotl8L3N2nLCBmDmdIoozJZ51HOUfbjCgQm/KXhKnds=。但一般列席人員發(fā)言相對(duì)于代表來說，不能超出法律規(guī)定的界限，也就是涉及的范圍比較小。對(duì)于具有代表身份的列席人員來說，法律規(guī)定了“代表在人民代表大會(huì)各種會(huì)議上的發(fā)言和表決不受法律追究”，只要與議題有關(guān)，什么話都可以說，即使違法也不受追究。比較起來，列席人員發(fā)言就有了享有“不受法律追究”和不能超越法律規(guī)定的兩種不同的權(quán)利。
　　三、當(dāng)前列席會(huì)議中存在的問題。地方各級(jí)人大常委會(huì)議事規(guī)則對(duì)列席人大常委會(huì)會(huì)議作了比較原則的規(guī)定，實(shí)際操作中情況復(fù)雜，做法不一，問題也比較多。具體表現(xiàn)為：一是列席會(huì)議職責(zé)不清。全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則只對(duì)議案提請(qǐng)單位列席會(huì)議作了到會(huì)說明情況、回答問題的規(guī)定，多數(shù)地方人大常委會(huì)的議事規(guī)則或辦法沒有對(duì)列席人員的職責(zé)任務(wù)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。這種缺憾，使許多列席人員對(duì)參加會(huì)議做什么不清楚，有什么責(zé)任不明白，不懂發(fā)言和審議的現(xiàn)象程度不同地存在。二是列席范圍過大。有的地方隨意增加列席單位和人員，把與會(huì)議關(guān)系不大的政府部門、無關(guān)的黨委和政協(xié)工作部門及團(tuán)體等單位的負(fù)責(zé)人也列入列席范圍，拿列席當(dāng)“禮遇”；一些地方列席人員總數(shù)超過了組成人員總數(shù)，與會(huì)人員過雜、過多，加大了會(huì)議成本，降低了會(huì)議效率。三是列席人員有擺不正位置的情況。一些列席人員在參與審議時(shí)搶發(fā)言、爭(zhēng)利益，甚至誤導(dǎo)審議；還有的列席人員隨意打斷發(fā)言，簡(jiǎn)單否定他人觀點(diǎn)，會(huì)議氣氛不和諧在一些地方時(shí)有發(fā)生。四是會(huì)議服務(wù)工作不細(xì)致。有的部門提供的會(huì)議參考資料不全，解釋說明問題不夠清楚，對(duì)部門間尚存爭(zhēng)議的法規(guī)條款事先缺乏協(xié)調(diào)而倉(cāng)促上會(huì)；部分提請(qǐng)會(huì)議審議的匯報(bào)、報(bào)告等，文風(fēng)不正，材料粗糙，會(huì)議審議或“遇阻”或難以深入進(jìn)行。五是不守紀(jì)律。有的列席人員責(zé)任意識(shí)差，遲到早退，聽會(huì)而不發(fā)言，等等。
　　四、搞好列席會(huì)議的幾點(diǎn)思考。一是嚴(yán)格列席會(huì)議范圍。首先，要規(guī)范“一府兩院”和人大的列席。除政府一名負(fù)責(zé)人、“兩院”主要負(fù)責(zé)人、人大工作部門和下一級(jí)人大負(fù)責(zé)人每次會(huì)議應(yīng)當(dāng)列席外，議案、議題直接涉及的政府部門負(fù)責(zé)人和“兩院”分管副職應(yīng)當(dāng)列席，但不能將具體議題所涉及的幾個(gè)單位都列入列席范圍。其次，要規(guī)范代表列席。列席代表總數(shù)每次會(huì)議應(yīng)當(dāng)固定，選擇時(shí)要按照議題所涉及的工作或?qū)I(yè)原則，適當(dāng)照顧代表的面，還要與具體議題掛鉤。再次，要規(guī)范議題涉及相關(guān)事項(xiàng)的處理方法，以減少列席。會(huì)議議題可能涉及兩個(gè)以上部門的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)區(qū)別情況，重大的應(yīng)事先協(xié)調(diào)一致，一般的可在會(huì)議中臨時(shí)協(xié)調(diào)，其他事項(xiàng)以會(huì)議決議決定為準(zhǔn)，避免所涉及的問題都通過列席會(huì)議在會(huì)議上解決。二是明確列席會(huì)議的職責(zé)和任務(wù)。常委會(huì)應(yīng)當(dāng)依據(jù)議事規(guī)則，制定實(shí)施辦法，明確列席職責(zé)，規(guī)定列席任務(wù)，提出組織列席人員與會(huì)的原則要求。鑒于每次會(huì)議列席人員不固定，綜合部門要在會(huì)議通知或邀請(qǐng)信中附不同列席單位和人員與會(huì)的職責(zé)，使列席人員心中有數(shù)，有目的、有責(zé)任地與會(huì)。三是做好列席人員參與審議的工作。由于多數(shù)列席人員都與會(huì)議議題有關(guān)，因此，綜合辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)事先將會(huì)議的主要材料寄發(fā)他們，其中代表或下級(jí)人大列席人員需要在會(huì)議上重點(diǎn)發(fā)言或征求有關(guān)意見的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知安排其列席會(huì)議的意圖，引導(dǎo)他們進(jìn)行調(diào)查研究，認(rèn)真做好與會(huì)發(fā)言準(zhǔn)備。四是科學(xué)組織列席人員與會(huì)。“一府兩院”在法律上向人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，其負(fù)責(zé)人列席常委會(huì)會(huì)議，既能增強(qiáng)自身的責(zé)任意識(shí)，也是支持人大履行職責(zé)。所以，政府負(fù)責(zé)人和“兩院”主要負(fù)責(zé)人，各次常委會(huì)全體會(huì)議必須參加，小組會(huì)議可視議題和具體內(nèi)容由自己確定；政府部門或有關(guān)單位負(fù)責(zé)人，除參加常委會(huì)全體會(huì)議外，還要按照日程安排，列席與本部門、本單位有關(guān)的小組會(huì)議，杜絕有關(guān)無關(guān)的會(huì)議都參加的“耗會(huì)”現(xiàn)象，從而促使會(huì)議緊湊、有序。五是鼓勵(lì)列席人員發(fā)言。在小組會(huì)議上，組成人員要善于向有關(guān)列席人員提問，會(huì)議主持人應(yīng)當(dāng)預(yù)留發(fā)言時(shí)間，倡導(dǎo)列席人員積極參加審議，做好發(fā)言準(zhǔn)備，充分發(fā)揮他們的作用。
　　 (作者系甘肅省人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)辦副主任)