在我國國家體系中，行政機(jī)關(guān)和黨的機(jī)關(guān)上下級之間的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、指揮與執(zhí)行的關(guān)系，而上下級人大之間按照憲法和法律有關(guān)規(guī)定，概括起來是法律監(jiān)督關(guān)系、業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系和工作聯(lián)系關(guān)系。
　　地方人大設(shè)立常務(wù)委員會以來，地方人大之間加強(qiáng)聯(lián)系，互相學(xué)習(xí)，交流經(jīng)驗，對推進(jìn)民主法制建設(shè)和人大工作發(fā)揮了重要作用。在此，就工作實踐與理論問題作如下思考與探討。
　　
　　一、地方人大之間聯(lián)系的主要做法
　　
　　人大之間聯(lián)系既有橫向的，又有縱向的，既包括上下級人大之間的聯(lián)系，也包括全國各地人大之間的聯(lián)系。20多年，全國各級人大在探索中加強(qiáng)聯(lián)系，積累了一些行之有效的經(jīng)驗和做法。
　　
　　（一）上下級人大之間的聯(lián)系
　　其主要形式：一是會議。召開會議是人大之間聯(lián)系的主要形式。會議有全局性會議、片區(qū)會、座談會、紀(jì)念會等。通過召開會議，交流經(jīng)驗，探討如何行使職權(quán)的問題；介紹全國人大、地方人大的創(chuàng)新做法，推進(jìn)工作的有效開展；協(xié)助解決人大工作中的一些具體困難和問題，密切人大之間的聯(lián)系等，具有良好效果。二是文件。文件是指導(dǎo)工作的重要形式。主要有人大及其常委會通過的決議決定、制定的法律法規(guī)以及對下級人大詢問的一些法律法規(guī)釋疑和工作答復(fù)，印發(fā)的一些指導(dǎo)性文件，如工作總結(jié)、要點、調(diào)研報告、參閱資料、人大報刊等。三是參與。列席人大常委會會議，參加執(zhí)法檢查、視察、調(diào)研等活動。在參與中，互相學(xué)習(xí)，交流經(jīng)驗，觀摩、了解人大工作的程序、規(guī)范、辦法等。四是聯(lián)動。在執(zhí)法檢查、評議、代表視察等重要工作中，實行上下級人大聯(lián)動，不斷增強(qiáng)規(guī)模效應(yīng)，推進(jìn)民主法制建設(shè)和人大工作。五是指導(dǎo)。主要是建立人大常委會主任和副主任對口聯(lián)系下級人大的制度，通過人大常委會和人大有關(guān)專委會、常委會工作部門有關(guān)人員到下級人大視察、調(diào)研、執(zhí)法檢查、召開座談會等形式，傳遞信息，指導(dǎo)工作。六是培訓(xùn)。采取舉辦培訓(xùn)班、外出考察學(xué)習(xí)、上掛下派鍛煉等形式，對人大代表、人大常委會組成人員和有關(guān)人大干部業(yè)務(wù)培訓(xùn)。七是監(jiān)督。主要是對下級人大及其常委會制定的規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查，以維護(hù)法制的統(tǒng)一和權(quán)威。
　　
　?。ǘ┎皇巧舷录壍娜舜笾g的聯(lián)系
　　地方人大之間的聯(lián)系，形式多樣，總結(jié)各地的做法，其主要有以下幾種。（1）聯(lián)誼性質(zhì)的聯(lián)系。主要有兩種方式：一是相同級別的各地人大常委會之間的聯(lián)席會，二是各地人大常委會對口工作機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系會。通過召開聯(lián)席會，就依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免權(quán)和發(fā)揮人大代表作用、完善人民代表大會制度、發(fā)揮人大在依法治國中的作用等方面進(jìn)行專題交流和探討。聯(lián)席會的內(nèi)容普遍與人大工作有較緊密的聯(lián)系，具有較強(qiáng)的針對性和指導(dǎo)性，對于了解全國各地人大工作動態(tài)和有關(guān)信息，學(xué)習(xí)好的經(jīng)驗和做法，做好地方人大工作具有積極的推動作用。（2）信息資料的聯(lián)系。通過報刊、書籍、電視、網(wǎng)絡(luò)等多種途徑和方式，傳遞民主法制建設(shè)和人大工作的最新動態(tài)，發(fā)揮重要的窗口作用。（3）是外出考察聯(lián)系。組織人大干部有針對性地到外地人大考察、學(xué)習(xí)、調(diào)研，了解全國各地人大工作的情況。通過考察學(xué)習(xí)，解放思想，拓寬視野，與時俱進(jìn)，開拓創(chuàng)新，增強(qiáng)了人大工作的動力和活力。（4）通過接待工作聯(lián)系。地方人大通過接待外地人大的來訪，相互介紹情況，贈送相關(guān)資料，相互學(xué)習(xí)借鑒人大工作中的一些創(chuàng)新做法和經(jīng)驗，進(jìn)行推廣運(yùn)用。
　　
　　二、地方人大之間聯(lián)系中存在的主要問題
　　
　　從總體上看，地方人大之間的聯(lián)系比較積極、主動，成效比較明顯。同時，也還存在一些不足和問題，有待重視和加強(qiáng)。
　　
　?。ㄒ唬┱J(rèn)識模糊，重視不夠
　　一是部分地方人大常委會領(lǐng)導(dǎo)和干部對憲法和法律關(guān)于上下級人大關(guān)系的規(guī)定認(rèn)識模糊，存在較高的期望和要求，認(rèn)為應(yīng)積極爭取，使上下級人大之間實行領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系為宜。二是對加強(qiáng)人大之間聯(lián)系的重要性認(rèn)識不足。一方面片面認(rèn)為，人大常委會只對本級人大負(fù)責(zé)，下一級人大的工作好壞與自己關(guān)系不大，忽視對下級人大工作的聯(lián)系指導(dǎo)；另一方面，下級人大主動接受上級人大聯(lián)系指導(dǎo)的意識還不夠強(qiáng)，認(rèn)為只要把自己的工作搞好就行了，沒有必要加強(qiáng)上下聯(lián)系。三是個別地方人大缺乏開放意識，工作眼光局限于窄小的地域，沒有把加強(qiáng)人大之間的聯(lián)系擺到應(yīng)有的位置，有的甚至把人大之間的聯(lián)系視為游山玩水，“座談座談”，就是坐一坐、談一談。
　　
　?。ǘ┞?lián)系不規(guī)范，制度不健全
　　一些地方人大之間的聯(lián)系，有目的、有計劃、有組織的比較少，普遍是自發(fā)性、松散型、由熟人牽線的聯(lián)系方式，沒有形成自覺的、集中的、更有效益的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)和制度，活動不規(guī)范，時間不經(jīng)常，業(yè)務(wù)聯(lián)系不緊密，隨意性較大。相互聯(lián)系的形式單一，存在自發(fā)組織的多，上級人大組織的少；外出聯(lián)系時領(lǐng)導(dǎo)干部多，機(jī)關(guān)干部少；資料交流的多，思想交流少；專題交流的多，系統(tǒng)交流少；認(rèn)真座談交流的少，參觀等活動安排多。四是經(jīng)費(fèi)無保障。部分地方人大干部培訓(xùn)和外出考察學(xué)習(xí)缺乏統(tǒng)籌安排，即使組織，也存在堅持不好、不規(guī)范、經(jīng)費(fèi)困難等問題，制約了聯(lián)系活動的進(jìn)一步開展。
　　
　　（三）聯(lián)系的效果不夠明顯
　　有的地方人大在聯(lián)系工作中存在程序性多、實質(zhì)性內(nèi)容少、效果不明顯和聯(lián)席會就是“轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)會”的現(xiàn)象。有的地方人大干部外出考察學(xué)習(xí)，僅僅是走一走、看一看。有的一年出去幾次，學(xué)習(xí)考察收獲甚少，對一些好的經(jīng)驗和做法，既沒有認(rèn)真聽取和研究，也沒有消化吸收，更沒有運(yùn)用到人大工作之中，有違考察學(xué)習(xí)的初衷。在加強(qiáng)上下級人大之間聯(lián)系指導(dǎo)方面，在部分地方存在提出要求多，服務(wù)、協(xié)調(diào)少；到交通便利、經(jīng)濟(jì)條件好的地方多，到貧窮、落后、經(jīng)濟(jì)條件差的地方少；聯(lián)系工作多，監(jiān)督指導(dǎo)少；要求解決經(jīng)費(fèi)等具體困難的多，介紹工作情況的比較少等“四多四少”現(xiàn)象，上下之間配合支持不夠。
　　
　　三、加強(qiáng)和規(guī)范地方人大之間聯(lián)系的對策措施
　　
　　（一）把握人大制度的特點和規(guī)律，消除模糊認(rèn)識
　　有一些同志對現(xiàn)行上下級人大之間的法律監(jiān)督、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和工作聯(lián)系關(guān)系感到陌生和不習(xí)慣，對上級人大有過多的期望和要求，對人大制度的運(yùn)行特點認(rèn)識模糊。這種認(rèn)識是與人民代表大會制度的性質(zhì)相悖的。上下級人大之間為什么不能實行領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，這是因為：首先，人民代表大會是現(xiàn)代代議制民主制度的一種形式。代表制的精神，就是對所代表的人民負(fù)責(zé)，而不是對上負(fù)責(zé)。這一點，是人民代表大會制度運(yùn)行的重要特點。所謂代議民主制，就是一定區(qū)域內(nèi)的人民，以地域為單位，按人口比例，由民主選舉產(chǎn)生代表，組成代表機(jī)構(gòu)，代表人民的利益和意志，討論決定本地區(qū)內(nèi)的一切重大事項。代表機(jī)構(gòu)不論高低，都是代表人民在本地區(qū)內(nèi)決定一切事務(wù)的最高機(jī)關(guān)。在我國，它就是憲法規(guī)定的“一切權(quán)力屬于人民”的原則在全國和地方的體現(xiàn)。地方代表機(jī)構(gòu)在憲法、法律下有權(quán)決定本地方的事務(wù)。當(dāng)然，這并不是說，一個地方的代表機(jī)關(guān)是絕對獨(dú)立的，而可以不服從整體利益或全局利益。代表機(jī)關(guān)服從整體或全局利益與行政機(jī)關(guān)不同，它是通過保證憲法、法律和上級人大決議、決定在本地區(qū)內(nèi)貫徹實施的方式來實現(xiàn)的。上級代表機(jī)關(guān)要把整體和全局意志利益在所屬行政區(qū)域內(nèi)貫徹實施，只能通過制定法律、法規(guī)或作出決議、決定的方式來實現(xiàn)，而不是行政命令。其次，本地區(qū)的人民及其代表機(jī)關(guān)最清楚本地的情況，只有他們才能作出最符合實際、最正確的決定。如果上下級人大實行領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，就會形成本地區(qū)內(nèi)的重大事項要請示上級人大決定。這就等于將本地區(qū)內(nèi)的大事讓不熟悉、不了解本地區(qū)實際情況的人來決定，這種決定就可能脫離當(dāng)?shù)氐膶嶋H，違背人民的利益和要求。再次，代議機(jī)構(gòu)與其他機(jī)構(gòu)相比，有一個顯著的特點，就是一切職權(quán)都必須集體行使，任何個人包括代議機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人都沒有權(quán)力作出實體性決定。一切有法律效力的決定的作出，都必須按嚴(yán)格的民主程序，最終通過大會表決以少數(shù)服從多數(shù)的方式作出。如果上下級人大實行領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，下級人大工作中碰到的問題和困難，不可避免地要通過上級人大來解決。如果靠常委會每兩個月一次的會議來處理眾多下級人大迫切需要解決的問題，幾乎是不可能的，也是不及時的。如果靠人大常委會有關(guān)機(jī)構(gòu)或領(lǐng)導(dǎo)來處理，就有違集體行使職權(quán)的原則。上下級人大之間的關(guān)系，就變成下級人大服從上級人大少數(shù)人或個人的決定，代議制就變成了行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制。因此，上下級人大之間不能實行領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，這是符合我國國情和現(xiàn)實的正確選擇。
　　
　　
　　（二）健全完善機(jī)制，把聯(lián)系經(jīng)?；⒅贫然?br/>　　加強(qiáng)人大之間的聯(lián)系，關(guān)鍵在于總結(jié)現(xiàn)有的成功經(jīng)驗和做法，緊緊抓住上下級人大之間的縱向聯(lián)系和同級人大之間的橫向聯(lián)系這兩條主線，健全機(jī)制，規(guī)范行為，暢通渠道，發(fā)揮作用。為此，要建立經(jīng)常性聯(lián)系機(jī)制，將宣傳、調(diào)研、信息、代表聯(lián)絡(luò)、信訪、干部交流鍛煉、后勤服務(wù)等工作年初提出計劃，年終檢查評比，加強(qiáng)人大之間的聯(lián)系，提高各級人大機(jī)關(guān)為“三會”（人代會、人大常委會、主任會）服務(wù)的質(zhì)量和水平。要制定加強(qiáng)人大之間聯(lián)系辦法，規(guī)范和明確聯(lián)系方式、內(nèi)容及工作措施，將現(xiàn)行的定期召開座談會、人大常委會組成人員分片聯(lián)系下級人大、人大干部上掛下派鍛煉、邀請列席人大常委會會議和上下聯(lián)動進(jìn)行視察、評議、執(zhí)法檢查等工作經(jīng)常化、制度化。
　　
　?。ㄈ┴S富聯(lián)系形式，拓展聯(lián)系渠道
　　要創(chuàng)造性地做好人大工作，就必須從實際出發(fā)，加強(qiáng)對外聯(lián)系，架設(shè)同上下級人大和外地人大之間的聯(lián)系、溝通橋梁。各地人大要樹立一盤棋思想，在堅持和完善目前已有的片區(qū)聯(lián)席會、專題交流會等行之有效方式的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步創(chuàng)新方法，拓展渠道，豐富內(nèi)容。如，通過會議交流（召開片區(qū)人大工作會、定期匯報會、舉辦理論研討會）、媒體交流（利用報紙、雜志、互聯(lián)網(wǎng)等各種媒體，宣傳人大工作動態(tài)，宣傳各個層次的人大工作）、培訓(xùn)交流（有計劃分期分批對人大代表、人大常委會機(jī)關(guān)干部進(jìn)行學(xué)習(xí)培訓(xùn)）、外出交流（相互走動學(xué)習(xí)）、人大常委會機(jī)關(guān)干部上掛下派交流等，使人大之間的聯(lián)系更富特色、更富成效。重視和加強(qiáng)人大代表的聯(lián)系，定期組織人大代表開展視察、調(diào)研、向選民述職等活動，定期向代表通報“一府兩院”工作情況，搭建人大代表體察民情、反映民意、宣傳動員和組織發(fā)動群眾的交流、聯(lián)系平臺。要采取“定人負(fù)責(zé)、定點辦公、定期接待”方法，聽取人大代表的意見和建議，組織、指導(dǎo)人大代表開展視察、執(zhí)法檢查等活動，增強(qiáng)代表活動實效。
　　
　?。ㄋ模?qiáng)化措施，加大聯(lián)系、指導(dǎo)力度
　　加強(qiáng)上下級人大之間的聯(lián)系，對于做好地方人大工作具有重要作用。地方人大常委會主任和副主任要多深入實際調(diào)研、視察，宣傳政策和法律法規(guī)，交流信息，加大督促檢查力度，實實在在幫助、指導(dǎo)下級地方人大解決自身建設(shè)中存在的突出問題。要按照新形勢、新任務(wù)要求，采取召開座談會、舉辦專題講座等形式，加強(qiáng)地方人大理論研究，總結(jié)推廣典型經(jīng)驗，編印答疑解惑的人大工具書，從理論上探索和指導(dǎo)下級地方人大依法履行職權(quán)，不斷增強(qiáng)聯(lián)系、指導(dǎo)的前瞻性、針對性和計劃性、實效性。如，每年年終發(fā)函征求下級人大對立法、執(zhí)法檢查、工作調(diào)研以及相關(guān)內(nèi)容、時間、地點的意見，進(jìn)行統(tǒng)籌安排。上級人大在開展執(zhí)法檢查時，可邀請相關(guān)地方人大的同志參與，使他們在參與中學(xué)習(xí)。
　　
　?。ㄎ澹╅_闊視野，不斷增強(qiáng)聯(lián)系的實效
　　加強(qiáng)對外交流與聯(lián)系，有利于提升地方人大工作水平和質(zhì)量。一是要加強(qiáng)?。ㄊ小^(qū)）內(nèi)人大之間聯(lián)系。地方人大之間要加強(qiáng)對口聯(lián)系與協(xié)作，圍繞同一工作區(qū)域或一個地區(qū)帶有普遍性、系統(tǒng)性的問題開展聯(lián)合調(diào)研，整合調(diào)研資源，實現(xiàn)信息、成果的相互參照和共享，實現(xiàn)區(qū)域間的開放、合作與協(xié)調(diào)發(fā)展。聯(lián)系要注意效果，不僅是互相訪問、交換資料，還應(yīng)當(dāng)注意思想觀念、思維方式、工作思路的交流，以增強(qiáng)實效。二是要加強(qiáng)國內(nèi)的聯(lián)系。加強(qiáng)與省（市、區(qū)）外人大間的交流聯(lián)系，是了解全國各地人大工作現(xiàn)狀和特點、開闊視野的重要途徑。要有計劃地組織人大干部外出考察學(xué)習(xí)。有條件的地方人大還可試行短期的干部交流鍛煉。三是要加強(qiáng)人大信息隊伍和信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。按照節(jié)省時間、減少開支、注重實效原則，通過電話、互聯(lián)網(wǎng)、文字資料等媒介，擴(kuò)大縱向和橫向聯(lián)系。定期收集和交流、推廣各地人大工作特點和亮點，加強(qiáng)信息資源的溝通、整合，逐步形成多層次、廣渠道、開放式人大信息格局，為提升地方人大工作整體水平 “導(dǎo)航”。
　?。ㄗ髡邌挝唬褐貞c市人大常委會研究室）