國家預(yù)算是國家管理經(jīng)濟事務(wù)和實施宏觀調(diào)控的手段之一，對預(yù)算的監(jiān)督則是預(yù)算得以不折不扣地實行的制度保證。根據(jù)《憲法》和《預(yù)算法》的規(guī)定，這一神圣的職責(zé)主要由全國人大及地方各級人大來承擔(dān)。雖然有此明文規(guī)定，但是地方各級人大對預(yù)算的監(jiān)督仍然不能理直氣壯地行使應(yīng)有的權(quán)力并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這主要是由于歷史慣性，建國以后的多年計劃經(jīng)濟實踐已經(jīng)使政府包攬一切；改革開放以后，隨著國家財政實力的增長和建設(shè)社會主義民主政治的需要，財政預(yù)算監(jiān)督的問題逐漸提上議事日程。1994年和1995年國家分別頒布了《預(yù)算法》和《預(yù)算法實施條例》，明確了人大對財政預(yù)算審查監(jiān)督的權(quán)力、范圍與方式。1999年12月，全國人大常委會通過了 《關(guān)于加強中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》，進一步規(guī)范與強化了中央財政預(yù)算監(jiān)督制度。但是，許多地方人大對預(yù)算的監(jiān)督仍沿襲多年來的行為模式，只重程序而不重實質(zhì)，往往使預(yù)算監(jiān)督制度流于形式，不能真正體現(xiàn)“人民當(dāng)家作主”的制度優(yōu)越性。當(dāng)前，在國民經(jīng)濟取得飛速發(fā)展的同時，新矛盾與新問題也不斷涌現(xiàn)，在此種新形勢下，地方人大對預(yù)算的監(jiān)督只有創(chuàng)新理念和思路，才能適應(yīng)新形勢，更好地管好人民的錢袋子，為全體人民謀福利。
　　地方人大對財政預(yù)算的監(jiān)督權(quán)體現(xiàn)在對地方政府預(yù)算報告的審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行等環(huán)節(jié)。從目前來看，這些環(huán)節(jié)都不同程度地存在問題。主要表現(xiàn)在：預(yù)算報告信息量不夠，缺乏可審性；審查過程中心有余而力不足，難以發(fā)現(xiàn)問題；即使發(fā)現(xiàn)問題，沒有相應(yīng)的法規(guī)可以對相關(guān)責(zé)任人進行處理；即使有相應(yīng)的法規(guī)，也由于思維慣性和體制因素對出現(xiàn)的問題淡然處之；對于已經(jīng)審批的預(yù)算報告在執(zhí)行過程中缺乏相應(yīng)措施進行監(jiān)控；發(fā)現(xiàn)未經(jīng)法定程序的財政支出調(diào)整，地方人大往往視若不見，不予追究；缺乏對財政支出的績效評價制度；缺乏對監(jiān)督者自身工作的評價與監(jiān)督等。以上種種問題導(dǎo)致地方人大預(yù)算監(jiān)督軟化，因此，必須對地方人大預(yù)算監(jiān)督制度進行多角度的制度創(chuàng)新，以更好地保證人民當(dāng)家作主的權(quán)利和促進地方政府職能的轉(zhuǎn)變。
　　
　　一、預(yù)算監(jiān)督理念創(chuàng)新
　　
　　地方人大必須正確認(rèn)識監(jiān)督和制約的重要性，走出“監(jiān)督就是支持”的認(rèn)識誤區(qū)。地方人大支持的對象是合法行為，而監(jiān)督的對象是違法、違規(guī)行為，這兩種行為具有本質(zhì)上的不同。為此，地方人大應(yīng)認(rèn)真履行憲法賦予的神圣職責(zé)，本著對國家與人民負責(zé)的態(tài)度，大膽行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)。在預(yù)算監(jiān)督中要把好審查和審議權(quán)、檢查和審計權(quán)、質(zhì)詢和詢問權(quán)，敢于采取罷免、撤職手段，追究違反財經(jīng)法律法規(guī)有關(guān)人員的相應(yīng)責(zé)任。
　　預(yù)算監(jiān)督理念創(chuàng)新還在于適應(yīng)新形勢，樹立新觀念。在當(dāng)今社會轉(zhuǎn)型時期，地方人大及其常委會在財政預(yù)算監(jiān)督工作中，面對法律相對滯后的現(xiàn)狀，要樹立新的預(yù)算監(jiān)督理念，即財政預(yù)算監(jiān)督應(yīng)做到合法性審查與合理性審查并重。這里的合理性是按市場經(jīng)濟運行規(guī)律、公共財政和科學(xué)發(fā)展觀的要求，做到財政資金的安排兼顧公平與效率。此外，在監(jiān)督政府財政預(yù)算過程中，一旦發(fā)現(xiàn)問題，應(yīng)督促政府及時改進，以提高財政預(yù)算監(jiān)督的質(zhì)量。
　　
　　二、拓寬預(yù)算監(jiān)督視野
　　
　　地方政府的預(yù)算實際上是地方政府行為的反映。因此，地方人大在預(yù)算監(jiān)督實踐中，不僅要對預(yù)算變更數(shù)目或類別進行具體監(jiān)督，而且要對導(dǎo)致預(yù)算變更的深層次原因，即政府的不規(guī)范行政行為進行監(jiān)督。只有加強對政府相關(guān)行為的監(jiān)督，才能夠從源頭上遏制預(yù)算執(zhí)行的不規(guī)范現(xiàn)象。對此可以從兩方面入手：一是加強對政府抽象行政行為，即政府制定的具有普遍約束力的行政法規(guī)和規(guī)章及財經(jīng)政策等行為的監(jiān)督。政府的行政法規(guī)和規(guī)章及財經(jīng)政策如稅收政策或其他優(yōu)惠政策等會導(dǎo)致支出預(yù)算的變更。如政府為了支持地方經(jīng)濟發(fā)展，對部分行業(yè)或部分企業(yè)予以財政貼息，或由財政直接給予獎勵，對于這種違反WTO的非歧視原則和公平競爭原則的政策應(yīng)該堅決予以廢止。為了對政府抽象行政行為實施監(jiān)督，可考慮建立重要法規(guī)與政策的出臺和重大支出行為的審查批準(zhǔn)及報告?zhèn)浒钢贫取６羌訌妼φ唧w行政行為的監(jiān)督。這里是指基本建設(shè)和重大投資項目的監(jiān)督。地方人大應(yīng)對重大基建和投資項目進行全程跟蹤，考慮到這些項目周期長、專業(yè)要求高、監(jiān)控難度大，必要時可以借助審計監(jiān)督力量。
　　
　　三、預(yù)算監(jiān)督方式創(chuàng)新
　　
　　目前地方人大預(yù)算監(jiān)督主要采取預(yù)算報告審查、聽取預(yù)算執(zhí)行情況報告和預(yù)算變更報告制度等方式。監(jiān)督方式過于被動，程序性監(jiān)督重于實質(zhì)性監(jiān)督，監(jiān)督效果不明顯。為增強預(yù)算監(jiān)督的主動性，地方人大應(yīng)建立三項制度：一是提前調(diào)研制度。在預(yù)算報告上報之前，派出專家組深入各部門了解情況，把握預(yù)算編制的總趨勢及新動向，做到心中有數(shù)。二是建立地方人大與政府部門的信息交換制度。有條件的可以建立信息交換的局域網(wǎng)，及時將預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算收支、預(yù)算執(zhí)行及分析、預(yù)算稅收政策、財政體制改革政策、資金調(diào)度、政府采購、財政周轉(zhuǎn)金使用、部門預(yù)算編制及執(zhí)行、總預(yù)算匯總、預(yù)算調(diào)整、轉(zhuǎn)移支付、人大的監(jiān)督意見和修改建議等預(yù)算信息進行定期或不定期地交換，服務(wù)于地方人大及其常委會的預(yù)算監(jiān)督工作。三是建立國庫集中收付制度。所謂國庫集中收付制度，就是將所有的政府性財政資金全部集中到國庫單一賬戶，并規(guī)定所有政府部門的財政支出必須由國庫直接支付。在這種制度下，財政資金的使用，由各部門根據(jù)細化的預(yù)算自主決定，由財政部門核對后準(zhǔn)予支出，財政資金將由國庫單一賬戶直接撥付給商品或勞務(wù)供應(yīng)商，而不必經(jīng)過支出單位進行轉(zhuǎn)賬結(jié)算。這樣一來，便于地方人大實施集中監(jiān)督。
　　
　　四、建立財政預(yù)算信息披露制度
　　
　　地方人大在審批預(yù)算草案前，將預(yù)算報告的主要內(nèi)容采取一定形式如互聯(lián)網(wǎng)等向公眾公開，這將是社會主義民主政治的一種新形式。預(yù)算報告的公開，可以讓所有的社會公眾都有渠道了解和參與政府預(yù)算編制和決策過程，有機會表達自己的意見和偏好，有權(quán)利監(jiān)督政府預(yù)算資金的使用。在此期間，地方人大要注意民間的信息收集與整理，廣泛吸收不同意見和建議，不斷改進預(yù)算監(jiān)督工作。“從各個國家發(fā)展的歷史看，賦予公眾對政府預(yù)算的參與權(quán)和知情權(quán)，還有利于增強公眾對政府的信任度，提高公眾主動納稅的意愿和遵紀(jì)守法的自覺性，提高政府財政資源的動員能力。”
　　
　　五、預(yù)算報告制度創(chuàng)新
　　
　　首先，要科學(xué)、合理地編制預(yù)算報告。編制原則包括：真實、合法、詳細、易懂。做到“內(nèi)行看得清，外行看得懂”。其次，建立部門預(yù)算制度。地方政府必須摒棄代編預(yù)算，各部門要依據(jù)國家有關(guān)法律、政策及其行使職能的需要提早編制部門預(yù)算，再由地方政府編制本級預(yù)算，在每個財政年度前提交本級人大批準(zhǔn)。最后，預(yù)算報告的遞交應(yīng)及時，使地方人大有足夠的時間組織力量進行審查。
　　
　　六、預(yù)算監(jiān)督機構(gòu)創(chuàng)新
　　
　　地方人大及其常委會承擔(dān)預(yù)算審查的機構(gòu)，應(yīng)配備相應(yīng)的政治素質(zhì)與業(yè)務(wù)素質(zhì)都過硬的人員，這些人員分別是財政、稅務(wù)、會計、審計、法律等方面的專家。除此以外，還可聘請外單位的不同專業(yè)的專家組成專家組專門對預(yù)算報告進行審查，并提出修改意見與建議，再由地方人大進行最后審定?？紤]到審計部門在地方政府領(lǐng)導(dǎo)下很難做到獨立審計，可將審計部門歸口于地方人大，增強地方人大預(yù)算監(jiān)督力量。
　　
　　七、建立預(yù)算績效評價體系
　　
　　建立預(yù)算績效評價體系的目的在于改革現(xiàn)行預(yù)算制度只重視資金分配、不重視資金使用的狀況，并為地方人大預(yù)算監(jiān)督提供體制條件。目前，以產(chǎn)出和效果為導(dǎo)向的績效預(yù)算模式是國際上預(yù)算管理改革的趨勢，它的優(yōu)勢在于，政府各部門預(yù)算資金的分配，不是根據(jù)歷史形成的基數(shù)，也不是部門人員的多少，而是部門的業(yè)績和預(yù)算執(zhí)行的效果，從而最大化資金使用效益。國外的預(yù)算績效評價主要圍繞經(jīng)濟性(economy)、效率性(efficiency)和效果性(effectiveness)即所謂的3E原則來進行，國內(nèi)可以在借鑒的基礎(chǔ)上構(gòu)建符合我國國情的預(yù)算績效評價體系?？傊每冃ьA(yù)算法代替目前我國的基數(shù)預(yù)算法，可以對政府部門預(yù)算執(zhí)行情況和取得的績效進行考核，確定政府部門預(yù)算資金安排是否妥當(dāng)、使用是否正確，并判斷預(yù)算編制的有效性和合理性，為地方人大預(yù)算監(jiān)督工作提供可靠的依據(jù)。
　　
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　?。ㄗ髡呦祻V州航海高等?？茖W(xué)校講師、西南財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)博士生。本文系作者參與的湖南科技計劃項目“地方人大預(yù)算審查監(jiān)督：現(xiàn)狀、問題與對策”的部分成果，項目編號04FJ3007，該項目由博士、副教授喬海曙和高級經(jīng)濟師、處長文富恒共同負責(zé)）