楊鳳春

選人用人歷來是中國政治中的“重中之重”。在制度績效相對較低的情況下，人的素質(zhì)、取向、情緒、狀態(tài)成為影響甚至是生成“業(yè)績”的主導性因素，所謂得人者得道、得其人者得其政也。

官員個性：鼓勵還是扼殺

對政治、行政過程中“人”的重要性的強調(diào)，本質(zhì)上并不是所謂“人治”的獨有屬性。事實上，一個高度法治社會對人的依賴也是極其重大的，“人”的差別正是高度法治社會相互區(qū)別的主要因素；或者說，“法治社會”是可復制的，而“人”的差異性是復雜、多樣化的，是難以甚至是不可復制的，這正是全球多樣性和歷史偶然性的原因之一。因此在選人用人方面，強調(diào)人的差異性、明確人的主觀能動性是極其重要的。

事實上，對人的差異性的尊重，也是對官員個人的尊重，是對官員個人素質(zhì)、積極性、創(chuàng)造精神等等內(nèi)在“稟性”的尊重，而這些內(nèi)在“稟性”實際上是官員個人通過長期的修養(yǎng)和磨練才能獲得的。因此，在選任方面，解放思想，破除諸種形式的學歷、“資格”迷信，戒除形式主義，循名責實，實事求是，鼓勵人格和作風的多樣性是必要的。如此，則既能更“本色”地選拔出優(yōu)秀人才，同時更能夠推動政府素質(zhì)的提升。

即使是按照人力資本的投入產(chǎn)出理論，官員優(yōu)秀“稟賦”的形成也是官員個人和社會資源大量投入的結(jié)果，政府應當對這種凝聚了大量有形無形價值的“稟賦”給予相應的回報和鼓勵，才能夠換取更多官員在此方面的繼續(xù)投入，從而最終實現(xiàn)政府素質(zhì)的提高。相反，如果對此種精神、文化、情操、能力方面的價值視而不見，而僅僅采納一些硬性、顯性、格式化、條文化的標準，則不僅會模糊不同官員間的差異，而且客觀上會導致濫竽充數(shù)、弄虛作假現(xiàn)象的泛濫和正常化，同時由于“劣幣驅(qū)逐良幣”規(guī)則的作用，更會加劇官場生態(tài)的惡化，使官員的精神境界、文化情操、行為做派進一步卑俗化、野蠻化，甚至黑社會化。

官員與政策：隔離還是同進退

不同的時代有不同的選人用人標準。在古今中外政治和行政史中，政策的調(diào)整通常意味著官員的輪換，所謂“一朝天子一朝臣”是這種情況的形象化描寫?，F(xiàn)今世界大多數(shù)國家?guī)啄暌惠喌恼芜x舉，實際上也是以政治領導人的替換而實現(xiàn)對政策的重新選擇和確認。因此，政策的轉(zhuǎn)換、調(diào)整伴隨以官員的總體性更換是人類政治和行政的常態(tài)，這既不是“階級斗爭”也不是“人治”，而是政府、官員對政策、對公共利益負責任的具體表現(xiàn)。這種官員任職與特定政策間的總體“同進退關系”反映了官員的責任意識、職業(yè)道德和其對自身局限性的清醒、誠實體認。

顯然，只有當官員個人的職業(yè)前程與具體政策的成敗得失息息相關的時候，政府、官員對政策才可能是設身處地、認真負責、殫精竭慮的，公眾才可能得到負責任、有效的公共政策，所謂的“責任政府”、有效政府才能夠產(chǎn)生。因此，本質(zhì)上說，只有實現(xiàn)了官員與具體政策的同進退、只有實現(xiàn)了政策制定和實施的“責任制”，一個負責任的政府和切實履行“問責制”的官員體制才可能出現(xiàn)。

坦率地說，在這方面，我國目前的干部管理體制所能夠提供的制度“貢獻”相對較少，官員、官員素質(zhì)與政策間的關聯(lián)相對薄弱。首先，我國雖然廢止了官員具體職務任職的“終身制”，但事實上仍然實行官員“資格”的終身制，也就是說，除非政府政策永遠不變，否則政策的變動與官員的職業(yè)發(fā)展沒有關聯(lián)。而事實上我國的政策變動是經(jīng)常發(fā)生的，這就說明了官員對政府政策的執(zhí)行和運轉(zhuǎn)實質(zhì)上是不負責任的，因此，盡管新的政策變動也會“激發(fā)”官員的相應動作，但官員對政策的真正理解和把握是難以判斷的。事實上，在中國的政治和行政中，經(jīng)常出現(xiàn)官員對時常變動的政策手足無措而自相矛盾的情景。顯然，這樣的政策執(zhí)行狀況，其效果是值得懷疑的。其次，對具體的官員而言，不論政策如何變動，其職務總體上處于不斷上升的過程中，即官員與政策之間不存在責任連帶關系，至多只有“失誤責任關系”。這種情況實質(zhì)上反映了官員職務職責與“政策”之間的隔離，即本質(zhì)上與特定政策不具有內(nèi)在關聯(lián)的官員，可以執(zhí)行任何一種政策，哪怕這些政策是相互沖突的。由于政策執(zhí)行與官員對政策的認識和理解之間沒有內(nèi)在的聯(lián)系，因此在官員的選任上，對具體政策承擔行政和道義責任的干部評價標準尚未成為官員選任的主要尺度。顯然這會進一步加劇官員與政策之間相互脫離的狀態(tài)。

西方國家把公務員分為政務官和事務官，事務官從事業(yè)務性工作相對穩(wěn)定，政務官則需選舉產(chǎn)生。民眾往往是通過選政策從而選人，因此政務官的政治生命與其奉行的政策是“捆綁”在一起的，這對于我們有一定借鑒之處。

官員選任：如何才能去蕪存菁

以上一些體制性弊端的危害是顯而易見的?？紤]到中國干部管理狀況的穩(wěn)定性，抓住目前干部換屆選任的時機，解決一些傾向性問題，盡可能選拔出一批更加能夠符合社會公眾利益需求的官員，并借此實際推動中國的干部管理體制的發(fā)展，是目前換屆工作中值得大力關注的問題。撮其要者，大致有：

第一，官員的選任必須以目前階段的主導性政策為首要標準，推動形成官員與政策間的息息相關關系的形成。政策的制定和執(zhí)行具有一定的探索性，其間存在不同程度的風險。特定的政府、官員為了實現(xiàn)自己的執(zhí)政理念，愿意冒一定的執(zhí)政風險而實施特定的政策，是政府及其官員群體責任心和道德意識的體現(xiàn)。從政治誠實的角度出發(fā)，官員從內(nèi)心里對特定政策的認同和執(zhí)行，既是官員自身價值的實現(xiàn)，也是良好執(zhí)政道德的履行。因此，在具體的政策和官員責任之間建立具體的關聯(lián)，不僅會加強官員的責任心，而且會通過官員執(zhí)政道德的升華而使官員體會到自身的政治效能感，從而刷新目前的官場生態(tài)。

第二，建立健全官員的評價標準和評價救濟機制。一個催人奮進的環(huán)境和迫使人下流的環(huán)境，其間最大的區(qū)別就是評價機制的缺失。在一個無法明確基本價值和被評價對象相互間細微區(qū)別的評價機制面前，獲取稀少的職位只能依靠非制度性因素，機會主義和道德淪喪成為必然的選擇。同時，那些越是具有優(yōu)秀素質(zhì)、越具有業(yè)績沖動的人，也就越具有對公正評價和獎賞的渴求，同時在公正評價和獎賞缺失的情況下，其心理創(chuàng)傷也會越大，其中一部分人的補償性“自瀆行為”也就越發(fā)強烈。坦率地說，一些官場腐敗案件的發(fā)生，本質(zhì)上可能是官員評價機制缺失的后果之一。因此，在選任官員的時候，必須對官員做出客觀、公正和具體的評價，使適合者勝出是保持官場生態(tài)良化的重要內(nèi)容；且還應當在這種評價存在爭議的情況下，提供一個具有公信力的救濟機制，是官員選任工作不可或缺的、重要的工作。

第三，選任官員要有助于打破官員與社會公眾間的隔絕和封閉。坦率地說，在當代中國政治中，官員的身份、官員“以做官為安身立命之所在”的“終極性”特征，使中國政治中官員的職業(yè)和職位的“個人化”色彩很強，“可上不可下”的現(xiàn)象既是官員既得利益的反映，更重要的也是官員資格終身制的結(jié)果。因此，在一個已經(jīng)適應、且以“做官”為唯一職業(yè)專長的群體中間，“官場文化”是高度發(fā)達的，這種文化主要訴求如何在“終極性”的官場價值環(huán)境中，獲得和晉升職位、協(xié)調(diào)官員間、尤其是與上司間關系的規(guī)則、慣例及操作技巧。可見，在具有這樣特征的高度職業(yè)化的官員群體中，官員基本的價值追求、精神和文化的基本構(gòu)成、行為取向和活動方式，已經(jīng)與社會政治的基本環(huán)境形成脫節(jié)。在官員群體事實上難以受到公眾政治約束的情況下，官員的實際作為與公眾利益間的一致性會越來越有差距。在這樣的環(huán)境中，只有那些仍然保持了獨特理想和“民本”思維的人，才會超越一些習慣性的作法，而與公眾利益形成緊密結(jié)合。因此在社會矛盾凸現(xiàn)期任何協(xié)調(diào)官員與公眾的利益是目前官員選任工作面臨的極其重要的課題。

第四，要注意選任那些具有善良品性、公正取向的官員。目前盡可能地敉平不同社會階層之間的鴻溝，降低社會矛盾的烈度，避免社會進一步的分化，是政府和社會公眾共同面臨的大問題。在這方面，政府責任重大。由于中國官員資格終身制的特點決定了下層社會公眾事實上對官員是極其缺乏約束能力的，因此一些關系到公眾切身利益的政策、措施本質(zhì)上僅僅是政府、官員單方面制定出來的。在這樣的情況下，公眾利益的保護和實現(xiàn)事實上是高度依賴官員的政治和道義良知的，愛民如子者會為公眾利益鼓與呼；而只圖一己私利者，則會視民如草芥。因此在目前社會矛盾凸顯激烈的情況下，盡可能多地識別和安排一些具有高度“公眾認同”傾向的官員擔當重任，不僅會起到一定的護衛(wèi)下層公眾利益、給公眾帶來實惠的作用，而且也是社會政治穩(wěn)定的重要實現(xiàn)途徑。具體而言，在目前，官員本性上的正直、善良、同情心、平民意識，以及行為取向上的公平、公正、公道是公眾福利實現(xiàn)和社會政治穩(wěn)定實現(xiàn)的核心關鍵要素。一個具有善良品性、公正取向的官員是“執(zhí)政為民”理念的“掌中寶”，同時也是一切損害公眾利益、危害社會政治穩(wěn)定政策和行為的“防波堤”和“殺手锏”。這樣的官員越多，公眾的福利就越多、越大。