余定宇

“地鐵”與 “城市”在現(xiàn)代社會天然就是一對孿生兄弟。而且，地鐵不僅是一個龐大的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，它還是一項民心工程，是整個城市系統(tǒng)工程中最關(guān)鍵的重骨架部分。尤其在當(dāng)今中國城市化浪潮滾滾而來、各種發(fā)展中的問題如交通堵塞、環(huán)境污染等問題接踵而來的情況下，“地鐵”似乎天然地為應(yīng)對這些難題提供了一套切實有效的解決之道。

但真正能明白城市與地鐵的這種依存關(guān)系，并真正懂得如何用“快線制式”在地鐵與城市之間建立一種互相促進、良性循環(huán)的發(fā)展新模式，自1956年毛澤東在北京首倡建造地鐵以來，中國各城市的地鐵企業(yè)已經(jīng)探索了整整50年。

50年的艱難歷程

2005年12月26日，中國第一條時速120公里的城市軌道交通快線（廣州地鐵三號線）和世界第一條中大運量的直線電機機車地鐵快線（四號線試驗段），在廣州宣告同時開通。

采用“大站快車”式的地鐵三號線、四號線，承擔(dān)著將中心城區(qū)與周邊四大片區(qū)（東部天河、黃埔、蘿崗、增城；北部花都、從化片區(qū)；南部番禺區(qū)；南沙港口片區(qū)）交通聯(lián)系的重任。兩條地鐵線路開通的背后，是一場城市空間布局的變革。

在中國近20年的城市發(fā)展史上，“攤大餅”式的擴張模式始終令人困擾——許多城市如水波紋蕩漾一圈圈往外擴張，在“攤大餅”的過程中，“城中村”問題、交通問題、環(huán)境污染問題和治安問題等相伴而來?？茖W(xué)的城市建設(shè)新理念亟待重建。

2001年，“中心城市+衛(wèi)星組團+軌道交通網(wǎng)絡(luò)”的城市發(fā)展新理念，進入了廣州城市管理者們的視野。隨著新的城市規(guī)劃將廣州市7000平方公里的廣闊市域重新劃分為五大片區(qū)，以及“東聯(lián)、西進、南拓、北優(yōu)”戰(zhàn)略的實施，2003年，廣州在不聲不響中把中國地鐵產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平提升到了“快線制式”這一現(xiàn)今最高層次，以此突破圍城、解決城市化過程中的諸多困境。

而就在幾年前，人們還在為城市發(fā)展與地鐵建設(shè)的關(guān)系而爭論不已。由于工程的耗資巨大，運營的成本高昂，過去50年來，在地鐵的發(fā)展問題上，中國只在京、津、滬、穗和深圳、南京、大連、長春、武漢、重慶等10座城市建起了427公里的地鐵（含輕軌）。

回顧中國地鐵產(chǎn)業(yè)半個世紀(jì)的發(fā)展歷程，大致上可分為兩個階段——

第一階段，1956年，北京地鐵就在領(lǐng)袖人物的政治考慮和革命豪情之下應(yīng)運而生。但由于當(dāng)時環(huán)境所限，更由于這種修建地鐵的出發(fā)點基本上與當(dāng)時中國經(jīng)濟發(fā)展、城市發(fā)展的現(xiàn)實需求脫節(jié)，因此直至1980年代末，35年間北京地鐵在中國地鐵史上“光榮孤立”，未能引領(lǐng)各城市的地鐵產(chǎn)業(yè)潮流。全國地鐵只有北京的兩條線、40公里。

第二階段，由上個世紀(jì)90年代初至今，改革開放以來，隨著各地經(jīng)濟的高速發(fā)展與人口、機動車的急劇增長，中國各大城市，相繼出現(xiàn)了嚴(yán)重的“城市病”——大塞車等現(xiàn)象。繼上海和廣州之后，“地鐵熱”升溫，中國34個人口數(shù)量過100萬的城市中，有20個城市提出修建地鐵的計劃，但礙于資金、技術(shù)等原因，為“地鐵熱”降溫的呼聲一直不絕于耳。

據(jù)中國地鐵界的權(quán)威、中國科學(xué)院和中國工程院院士周干峙先生透露：當(dāng)前，采取積極措施，加快地鐵建設(shè)和發(fā)展國產(chǎn)化的地鐵產(chǎn)業(yè)，已成為中央政府和各大城市管理者們的一個共識。在“十一五”規(guī)劃里，中央則已經(jīng)制訂了興建1500公里地鐵路網(wǎng)的目標(biāo)，5年間，平均每年要修建300公里城市地鐵，1年幾乎相當(dāng)于過去的40年。到2010年，廣州、北京等城市的地鐵運營線路將超過200公里，屆時，這兩個城市將雙雙昂首踏入世界城市地鐵前十強之列，由此觀之，中國的地鐵產(chǎn)業(yè)即將開上一條“快車道”。

地鐵隱憂

當(dāng)前，中國城市軌道交通的發(fā)展有幾個鮮明的特點：一是速度快、規(guī)模大；二是制式多樣，類型齊全，已初步形成了一整套“分層次、分類型、分功能”的城市軌道交通路網(wǎng)的建設(shè)理論和技術(shù)經(jīng)驗。

而地鐵設(shè)備的國產(chǎn)化率正在不斷提升，已形成了一條產(chǎn)業(yè)鏈條，尤其是核心設(shè)備——國產(chǎn)化地鐵列車車輛的生產(chǎn)能力已突破了1000輛/年，其中，中國南車集團株州電力機車廠制造的時速120公里B型快車和青島四方機車廠制造的L型直線機車，都堪稱世界一流。

同時，地鐵造價明顯降低，如廣州地鐵三號線、四號線，已從原來一號線時期的6.6億元/公里，下降到4.3億元/公里，為整個中國地鐵產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展，打下了一個良好的基礎(chǔ)。

面對地鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展空前良好的態(tài)勢，中國交通協(xié)會副會長、中國城市軌道交通專業(yè)委員會主任焦桐善先生卻對記者談起了他的擔(dān)憂：“在當(dāng)前中國的地鐵熱潮之中，各地城市決策者們，也還存在著一定程度上不夠清醒的地方。比如說，對一個城市地鐵路網(wǎng)的層次和分工缺乏系統(tǒng)性、整體性的考量；有些線路設(shè)計的前期論證做得不夠扎實，開工不久就左改右改、造成重大的工程變更和投資失控；在列車設(shè)備、車站設(shè)施方面更普遍存在著一種盲目攀比、追求高檔的浮夸之風(fēng)；而在已經(jīng)開通運營的一些城市地鐵里，也普遍缺乏一種對營運效益和地鐵沿線附屬性資源開發(fā)的經(jīng)營效益的強烈追求意識?！?/p>

作為在業(yè)界淫浸多年的專家，焦桐善的判斷一針見血：“這顯示出各地城市管理者中還普遍缺乏一種‘系統(tǒng)工程的新視野，也預(yù)示著中國地鐵產(chǎn)業(yè)未來的路上，將會產(chǎn)生出一些公營事業(yè)屢見不鮮的投資風(fēng)險、還貸風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險甚至是安全風(fēng)險問題?！睘榉乐挂缓宥?、盲目建設(shè)，他認(rèn)為堅持地方立項申報、中央政府審批的政策仍是十分必要的。

據(jù)了解，目前中國交通協(xié)會受國家發(fā)改委的委托，正在研究關(guān)于各個城市地鐵的立項審批的基本準(zhǔn)則，這些準(zhǔn)則大致有如下五條——第一，申建城市的年度GDP應(yīng)在1000億元以上；第二，地方年度財政收入應(yīng)大于100億元；第三，城市人口總量起碼要在300萬以上；第四，城市規(guī)模應(yīng)大于200平方公里；第五，交通運輸高峰時段，單向客流大于3萬人次/小時。

五條準(zhǔn)則的具體內(nèi)容還在斟酌中，但基本取向已經(jīng)明確，就是要從經(jīng)濟實力、城市規(guī)模和客觀需要這三個方面去設(shè)一個籠子，“讓鳥在籠子里飛”。你這個城市有經(jīng)濟實力、有現(xiàn)實的客流需求，你才能修得起地鐵、修得好地鐵、運營得好地鐵。一句話，各地政府需要有一種系統(tǒng)工程的綜合性考量，不僅要考慮目前的經(jīng)濟實力，還要考慮地鐵企業(yè)長遠(yuǎn)的經(jīng)營效益。

“一體化”經(jīng)營的挑戰(zhàn)

而對地鐵企業(yè)來說，中國地鐵即將進入的“超常規(guī)發(fā)展”的“快線時代”，既給企業(yè)帶來了機遇，也必將對其經(jīng)營管理體制帶來巨大的挑戰(zhàn)。

現(xiàn)時，中國地鐵企業(yè)的經(jīng)營管理體制基本上有四種模式——第一種是北京模式，政府出錢，設(shè)計、建設(shè)與運營是“三權(quán)分立”，“鐵路警察，各管一段”。第二種是上海模式，市政府出一部分錢，其余靠一家投資公司上市融資，投資方與設(shè)計、建設(shè)、運營三方是徹底的“四權(quán)分立”。第三種是深圳四號線的建設(shè)模式，政府干脆一分錢不出，讓港商自帶資金建設(shè)，政府用250萬平方土地使用權(quán)和整條線路的30年經(jīng)營權(quán)來補償，然后，待30年過后，再領(lǐng)回這個已經(jīng)長大的“孩子”。

第四種模式是廣州的“一體化經(jīng)營”模式。據(jù)廣州地鐵總公司的盧光霖總經(jīng)理介紹：地鐵是一種規(guī)模巨大、機電設(shè)備復(fù)雜的綜合性系統(tǒng)工程。所謂的“一體化”經(jīng)營，首先就是指一座城市所有有關(guān)地鐵路網(wǎng)的設(shè)計、建設(shè)、運營業(yè)務(wù)，全部都由一家公司來集中管理，這樣做“能有效地減少接口、減少扯皮、大大加快工程建設(shè)的速度，并能從整個地鐵線網(wǎng)的全壽命周期為出發(fā)點，來統(tǒng)一思考、協(xié)調(diào)整個線網(wǎng)的技術(shù)采用”。

“廣州地鐵二號線只用了3年半的時間就高質(zhì)量地建成開通、創(chuàng)下了‘廣州速度，全賴這種新型的企業(yè)管理體制所賜?！北R光霖說。

目前在世界范圍內(nèi)，除香港地鐵之外，地鐵都是一個高虧損、高補貼的行業(yè)，一般只能由政府用公共財政去投資建設(shè)和維持運營。但國有資產(chǎn)先天具有“二重性”，在宏觀的層面，它是國家實現(xiàn)其職能的重要手段，各城市政府投入地鐵建設(shè)的這部分國有資產(chǎn)，其首要的運用目標(biāo)，首先應(yīng)該立足于造福公民，因此各國的地鐵都是低票價，具有濃厚的公益性。但在微觀層面看，國有資產(chǎn)與其它的資產(chǎn)一樣，也要增值保值，如果無法自我發(fā)展、良性循環(huán)，國有資產(chǎn)便會不斷損耗，最后不堪重負(fù)。香港地鐵之所以能創(chuàng)造獨一無二的永不虧損、永續(xù)服務(wù)的奇跡，關(guān)鍵在于它由香港政府特批，把地鐵沿線土地的房地產(chǎn)物業(yè)開發(fā)納入它的經(jīng)營范圍。

雖然廣州地鐵總公司為謀求解決政府財政對地鐵建成后而形成的長期運營虧損補貼的負(fù)擔(dān)，曾想借鑒香港經(jīng)驗，擴大資源開發(fā)經(jīng)營的范圍，但由于區(qū)域情況不同，這種“一體化經(jīng)營”模式要真正實現(xiàn)，在大陸目前還存在著許多體制、觀念、政策法規(guī)上的理解和差異。而廣州地鐵今日在制度創(chuàng)新方面所遇到的挑戰(zhàn)，可以預(yù)見，亦將是中國其他城市地鐵或遲或早所不可避免要面對的問題。重視中國地鐵的可持續(xù)發(fā)展問題，已被眾多地鐵界專家和經(jīng)濟學(xué)者鄭重提出。