蘇　琦　黃艾禾

“新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)如果開展得好，將在一定程度上減少農(nóng)村到城市的人口流動(dòng)。從這個(gè)意義上講，新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)能夠緩解城市貧困問題”

中央新“一號(hào)”文件的推出，表明統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)格局已成為中國經(jīng)濟(jì)政策的重心。那么，正在逐步推進(jìn)的新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)，將會(huì)以何種方式影響中國的城市貧困問題。為此，本刊專訪了長期關(guān)注困難群體工作的中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)會(huì)長高尚全。

中國新聞周刊：您對(duì)當(dāng)今城市貧困人群的定義、數(shù)量怎樣判斷?他們形成的主要原因是什么?

高尚全：對(duì)城市貧困人群的界定，取決于各地的實(shí)際情況以及該地的貧困線。我國的實(shí)際情況是：一方面有大量的農(nóng)民工長期在城市中工作，另一方面有大量的農(nóng)民由于各種原因，失去了土地，有的轉(zhuǎn)變成了城鎮(zhèn)戶口。因此，我認(rèn)為，恰當(dāng)?shù)慕缍ǚ椒☉?yīng)該是把在城鎮(zhèn)工作的農(nóng)村戶口和居住在農(nóng)村但是持有城鎮(zhèn)戶口的人都考慮進(jìn)來，這也是國際通行的統(tǒng)計(jì)口徑。

按照以上口徑，我國城市貧困人口不僅包括擁有城市戶口的貧困人口，如下崗職工，還包括持有農(nóng)村戶口但長期在城市中生活的人群，如農(nóng)民工和失地農(nóng)民。

城市貧困的原因和表現(xiàn)形式呈現(xiàn)出復(fù)雜性和多樣性。政策變革的因素，資源枯竭的因素，以及不可預(yù)料的其他因素，造成了城市貧困的復(fù)雜性和多樣性。大體上，城市貧困可以分為三種類型：一是伴隨著國有企業(yè)和集體企業(yè)改制下崗所形成的城市貧困；二是農(nóng)村貧困向沿海發(fā)達(dá)城市的轉(zhuǎn)移：三是資源枯竭形成貧困。這就需要我們抓住導(dǎo)致城市貧困的根本原因，探究和尋找有效解決的正確方案。

中國新聞周刊：對(duì)于城市貧困人口的問題，國外有什么值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)?

高尚全：國外經(jīng)驗(yàn)表明，應(yīng)對(duì)城市貧困人口的方法，一方面要提供社會(huì)救助，比如，上個(gè)世紀(jì)30年代末期，美國經(jīng)濟(jì)大蕭條，羅斯福政府通過為社會(huì)提供大量的失業(yè)救助、分發(fā)食品券等方法度過了難關(guān)；另一方面要積極創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。

中國新聞周刊：在目前的政績指標(biāo)下，如何讓各級(jí)政府從“唯GDP論英雄”轉(zhuǎn)向重視提供就業(yè)機(jī)會(huì)等公共產(chǎn)品的政策取向?

高尚全：這需要建立中央政府的“有條件援助”機(jī)制，促進(jìn)地方政府公共財(cái)政的形成和公共服務(wù)意識(shí)的增強(qiáng)。城市貧困人口中，相當(dāng)一部分是有勞動(dòng)能力，并且愿意工作但是沒有工作機(jī)會(huì)造成的。這一方面造成了勞動(dòng)力資源的浪費(fèi)，另一方面也增加了財(cái)政和社會(huì)保障的負(fù)擔(dān)。因此轉(zhuǎn)向以就業(yè)為導(dǎo)向的政策是解決城市貧困問題的一個(gè)關(guān)鍵。

中國的一個(gè)特殊問題是，要注重解決農(nóng)村貧困向城市貧困的轉(zhuǎn)移問題。農(nóng)村貧困人口向城市的轉(zhuǎn)移是我國目前城市貧困的來源之一。對(duì)于從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的貧困人口，地方城市政府應(yīng)該給予相對(duì)寬松的環(huán)境，沿海發(fā)達(dá)城市應(yīng)把這一部分人口統(tǒng)一納入城市管理之中，積極探索外來人口貧困問題的解決辦法。

此外還應(yīng)從源頭抓起，加強(qiáng)農(nóng)村勞動(dòng)力服務(wù)體系建設(shè)，建立健全農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)的投入機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制、績效評(píng)價(jià)機(jī)制和管理機(jī)制，減緩農(nóng)村貧困的轉(zhuǎn)移程度。

中國新聞周刊：不少資源枯竭型城市的經(jīng)驗(yàn)表明，靠發(fā)展“三產(chǎn)”來解決城市就業(yè)和貧困問題鮮有進(jìn)辰，那么如何另辟途徑來提升這些城市的追血功能呢?

高尚全：資源枯竭型城市的貧困問題在國外也不少。解決這個(gè)問題需要跟城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和相關(guān)扶持政策結(jié)合起來，通盤考慮。我國多數(shù)資源枯竭型城市的一個(gè)特點(diǎn)就是產(chǎn)業(yè)單一，包括就業(yè)在內(nèi)的整個(gè)城市的方方面面對(duì)資源的依賴性很強(qiáng)。一旦資源面臨枯竭，城市運(yùn)轉(zhuǎn)就面臨危機(jī)。因此，合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，尋找替代產(chǎn)業(yè)成為資源依賴型城市的重要任務(wù)。需要修訂《資源法》，允許部分資源收入地方與中央共享，地方分享部分應(yīng)全部用于城市發(fā)展持續(xù)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。

中國新聞周刊：目前正在推進(jìn)的“新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)”能緩解城市貧困問題嗎?

高尚全：“新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)”的著眼點(diǎn)在農(nóng)村，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》(2006年“一號(hào)文件”)中提出的很多措施，都將有效提高農(nóng)民收入，改善農(nóng)村環(huán)境，縮小城鄉(xiāng)差距。新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)如果開展得好，將在一定程度上減少農(nóng)村到城市的人口流動(dòng)。從這個(gè)意義上講，新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)能夠緩解城市貧困問題。

中國新聞周刊：您如何看待貧困人口的代際轉(zhuǎn)移問題?

高尚全：貧困的代際轉(zhuǎn)移現(xiàn)象，人為的體制因素是一個(gè)重要原因。比如，教育與收入是正相關(guān)的，現(xiàn)在的學(xué)費(fèi)很高，造成了貧困人口的子女上不起學(xué)，這必然導(dǎo)致貧困的惡性循環(huán)，對(duì)貧困人口的子女而言這是不公正的。政府要高度重視這個(gè)問題。解決了貧困人口子女的教育問題，也就遏制了這個(gè)惡性循環(huán)。這涉及到教育體制改革，要把這個(gè)問題放在政府職能轉(zhuǎn)變這樣一個(gè)大背景下考慮解決。