引題：旅游業(yè)是依托性、關(guān)聯(lián)性很強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，它的良性持續(xù)發(fā)展必須要有完善的旅游立法、旅游執(zhí)法和旅游法律意識(shí)等因素組成的法制環(huán)境作為保障。我國(guó)加入WTO后，旅游業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)已趨白熱化狀態(tài)，要使我國(guó)真正躋身于世界旅游大國(guó)行列，健全旅游法制，實(shí)現(xiàn)依法治旅已成為我國(guó)旅游業(yè)必然的選擇。

根據(jù)旅游學(xué)發(fā)展的理論，一個(gè)國(guó)家的旅游業(yè)的健康發(fā)展需要自身?xiàng)l件的具備和外部環(huán)境的完備兩個(gè)方面。自身?xiàng)l件的自備無(wú)需多言，而就外部環(huán)境而言，它包括國(guó)家的政治環(huán)境、社會(huì)環(huán)境、治安環(huán)境、法制環(huán)境，尤其是在國(guó)外投資者眼里，旅游法制環(huán)境是關(guān)鍵性的決定因素。而且，旅游業(yè)是依托性、關(guān)聯(lián)性很強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)，它的良性持續(xù)發(fā)展必須要有完善的旅游立法、旅游執(zhí)法和旅游法律意識(shí)等因素組成的法制環(huán)境作為保障。隨著旅游業(yè)的飛速發(fā)展，以及我國(guó)法制建設(shè)步伐的整體推進(jìn)，旅游法制建設(shè)經(jīng)歷了從無(wú)到有、加快建立、逐步強(qiáng)化的過(guò)程。目前，我國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展和管理已基本進(jìn)入法制化軌道，依法治旅的格局初步形成。但是，在長(zhǎng)期人治傳統(tǒng)土壤的中國(guó)旅游業(yè)來(lái)說(shuō)，旅游法制建設(shè)的速度與高速增長(zhǎng)的旅游業(yè)大相徑庭，依法治旅的步伐明顯緩慢。因此，在一定程度上已嚴(yán)重制約了旅游業(yè)的快速持續(xù)發(fā)展。尤其是我國(guó)加入WTO后，旅游業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)已趨白熱化狀態(tài)，要使我國(guó)真正躋身于世界旅游大國(guó)行列，健全旅游法制，實(shí)現(xiàn)依法治旅已成為我國(guó)旅游業(yè)必然的選擇。

一、我國(guó)已初步形成以旅行社業(yè)為核心的旅游法制體系。

自1985年《旅行社管理暫行條例》頒布以來(lái)，國(guó)家的立法機(jī)關(guān)、行政主管及相關(guān)部門、縣級(jí)以上地方立法及政府陸續(xù)頒布了一系列的有關(guān)旅游的法律、法規(guī)和文件，這些法律法規(guī)涉及旅游企業(yè)及從業(yè)人員管理、旅游行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、旅游交通、旅游安全、旅游投訴等各個(gè)方面，確定了旅游業(yè)發(fā)展的基本原則、基本方針和產(chǎn)業(yè)政策，在宏觀上對(duì)旅游業(yè)進(jìn)行了有效的調(diào)控，把旅游業(yè)納入了整個(gè)社會(huì)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體目標(biāo)之中，在微觀上明確了旅游法律關(guān)系各主體之間的權(quán)利、義務(wù)及相關(guān)法律責(zé)任，使參與旅游活動(dòng)的各主體在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使權(quán)利，履行義務(wù)，取得合法利益。當(dāng)其合法權(quán)益受到侵害時(shí)，可以依法請(qǐng)求保護(hù)并獲得賠償。這就為我國(guó)旅游業(yè)的快速發(fā)展?fàn)I造了相對(duì)良好的法律秩序。經(jīng)過(guò)近二十年的努力，我國(guó)已基本形成以旅行社業(yè)為核心的旅游法制體系。

（一）旅行社業(yè)的旅游法制日趨健全。

旅行社被喻為旅游業(yè)的龍頭。旅行社能否依法參旅，直接關(guān)系到整個(gè)旅游業(yè)的法制建設(shè)及其自身的健康發(fā)展。為此，1996年10月國(guó)務(wù)院發(fā)布了旅游業(yè)首部行政法規(guī)――《旅行社管理?xiàng)l例》，與之相配套，國(guó)家旅游局制定了《旅行社管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》，并先后出臺(tái)了一些部門規(guī)章和規(guī)范性文件，如《旅行社質(zhì)量保證金暫行規(guī)定》、《旅行社投保旅行社責(zé)任保險(xiǎn)規(guī)定》、《旅行社經(jīng)理資格認(rèn)證管理規(guī)定》、《關(guān)于加強(qiáng)祖先社審批和登記管理的通知》等等，我國(guó)加入WTO后，為了及時(shí)適應(yīng)新形勢(shì)的，又重新修訂了《旅行社管理?xiàng)l例》，增加了有關(guān)外商投資旅行社的內(nèi)容，使《條例》囊括了各種類型旅行社的管理。至此，我國(guó)已基本形成了以旅行社為核心的旅游法律體系。

（二）導(dǎo)游管理有法可依。

導(dǎo)游員是旅游活動(dòng)的具體組織者和服務(wù)者，與旅游消費(fèi)和接待服務(wù)質(zhì)量密切相關(guān)。旅游活動(dòng)中產(chǎn)生的許多法律糾紛往往與導(dǎo)游員是否規(guī)范服務(wù)有很大的關(guān)聯(lián)。隨著旅游業(yè)的高速發(fā)展，我國(guó)導(dǎo)游人數(shù)也急劇上升，人員素質(zhì)良莠不齊。為此，1999年5月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》，這是旅游行業(yè)的第二部行政法規(guī)，明確了導(dǎo)游資格考試制度、導(dǎo)游證制度、導(dǎo)游分等定級(jí)、導(dǎo)游工作職責(zé)與處罰，為建立政治業(yè)務(wù)素質(zhì)雙過(guò)硬的導(dǎo)游隊(duì)伍提供了法律保障。與之配套的是國(guó)家旅游局在同年8月出臺(tái)了《導(dǎo)游證管理辦法》，2001年12月出臺(tái)了《導(dǎo)游人員管理實(shí)施辦法》，增加了對(duì)導(dǎo)游實(shí)行分級(jí)管理、登記制度、記分管理等制度，強(qiáng)化了對(duì)導(dǎo)游人員的日常管理。

（三）出入境旅游管理逐漸步入法制化。

由于我國(guó)政治穩(wěn)定，社會(huì)安定，友好各國(guó)，經(jīng)濟(jì)獨(dú)秀，吸引和凝聚了大量的外國(guó)公民來(lái)華旅游。同時(shí)，隨著我國(guó)人民收入水平的提高、休假制度的完善和旅游工作的加強(qiáng)，我國(guó)公民出境旅游呈強(qiáng)勁增長(zhǎng)之勢(shì)。為加強(qiáng)出入境旅游管理，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《外國(guó)公民出入境管理辦法》，并且與世界許多國(guó)家簽訂了入境管理有關(guān)協(xié)議。1997年7月，又出臺(tái)了《中國(guó)公民自費(fèi)出國(guó)旅游管理暫行辦法》，與之相配套，在《保險(xiǎn)法》的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了《旅行社辦理旅游意外保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，。2002年7月又實(shí)施了《中國(guó)公民出國(guó)旅游管理辦法》，這是旅游行業(yè)的第三部行政法規(guī)，從管理手段上向法制化邁出了一大步。隨后又出臺(tái)了《中國(guó)公民出國(guó)旅游服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》，2002年10月，國(guó)家旅游局又發(fā)布了《出境旅游領(lǐng)隊(duì)人員管理辦法》。這一系列的法規(guī)條例使出入境旅游有法可依、有章可循。

（四）地方旅游法制全面鋪開(kāi)。

1995年6月，海南省批準(zhǔn)了《海南省旅游管理?xiàng)l例》，這是全國(guó)第一個(gè)地方性旅游法規(guī)。自此，地方旅游法制建設(shè)取得明顯突破，絕大部分省、自治區(qū)、直轄市制定了旅游《條例》，武漢、哈爾濱、深圳、廣州等大城市也相繼出臺(tái)了旅游《條例》。各省市除了制定綜合性的政府規(guī)章、地方法規(guī)外，還出臺(tái)了不少針對(duì)性較強(qiáng)的規(guī)章和規(guī)范性文件，內(nèi)容涉及旅游安全、設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、旅游商品生產(chǎn)、旅游景點(diǎn)征收專用資金、景區(qū)景點(diǎn)講解等方面。加入WTO后，為了與世貿(mào)規(guī)則接軌，各地又加緊了對(duì)地方旅游法規(guī)的修改，以提高我國(guó)參與世界旅游大市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)能力。

二、 加快健全旅游法制，實(shí)現(xiàn)依法治旅。

從旅游發(fā)達(dá)國(guó)家的情況來(lái)看，旅游業(yè)要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化，旅游法制建設(shè)就必須同步推進(jìn)，才能保證其能夠在一個(gè)健康、規(guī)范的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中運(yùn)行，從而確保其良性持續(xù)發(fā)展。盡管經(jīng)過(guò)多年的努力，我國(guó)已形成旅游法制的基本格局。但由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)法制文化的相對(duì)匱乏，又加上旅游業(yè)是我國(guó)新興的支柱產(chǎn)業(yè)之一，難免缺乏對(duì)旅游法制的重視，中國(guó)旅游參與各主體的旅游法律意識(shí)淡薄等等原因，導(dǎo)致了中國(guó)旅游法制的相對(duì)滯后，就帶來(lái)了一系列的急需規(guī)范的新矛盾和亟待解決的新問(wèn)題，如旅客的權(quán)益保護(hù)問(wèn)題、旅游造成的生態(tài)環(huán)境惡化問(wèn)題、旅游資源無(wú)序開(kāi)發(fā)問(wèn)題等。因此，我們必須跟上旅游業(yè)飛速發(fā)展的時(shí)代步伐，從以下幾個(gè)方面著手，加快健全旅游法制，實(shí)現(xiàn)依法治旅。

（一）加快制定旅游業(yè)的“龍頭法”――《中華人民共和國(guó)旅游法》。

旅游法，即規(guī)范旅游行業(yè)的基本法。早在1982年國(guó)家旅游局就組織專家成立了《旅游法》起草領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，并于1985年年底提交了第一稿送審稿。此后至今，已經(jīng)進(jìn)行了十多次的修改、送審，其體例、構(gòu)架、原則精神等基本成熟，但總因旅游業(yè)行業(yè)跨度大、涉及多方的利益等原因而遲遲未能頒布?！堵糜畏ā肥且?guī)定我國(guó)旅游業(yè)發(fā)展的基本原則、宗旨和旅游活動(dòng)各主體間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的基本法律，并對(duì)國(guó)家發(fā)展旅游業(yè)的根本宗旨、行政管理部門的權(quán)限和作用、旅游企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)規(guī)范、旅游者合法權(quán)益保護(hù)、旅游資源開(kāi)發(fā)利用保護(hù)和旅游涉外關(guān)系、社會(huì)各方面對(duì)旅游業(yè)的發(fā)展的職權(quán)利等問(wèn)題作出規(guī)定。旅游業(yè)是綜合性產(chǎn)業(yè)，它涉及到民航、交通、郵電通訊、住宿、餐飲、娛樂(lè)、宗教、文化等多個(gè)行業(yè)，存在著錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系和法律責(zé)任關(guān)系，要使旅游業(yè)持續(xù)發(fā)展，就必須根據(jù)旅游業(yè)的特點(diǎn)制定一部綜合性、統(tǒng)一性、規(guī)范性的旅游業(yè)“憲法”－《中華人民共和國(guó)旅游法》，才能為旅游日益激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)提供政策保障，確定基本市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，解決長(zhǎng)期困撓旅游界的問(wèn)題。

（二）抓緊旅游專項(xiàng)立法，建立體系完備、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)暮w旅游業(yè)主要領(lǐng)域的部門法。

旅游社會(huì)關(guān)系雖然有許多可以分別納入民事法律關(guān)系、經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系和行政法律關(guān)系調(diào)整的范疇，但由于旅游活動(dòng)的特殊性，又使它和一般的民事、經(jīng)濟(jì)、行政法律關(guān)系有所區(qū)別。因此，通過(guò)對(duì)旅游專項(xiàng)立法可以形成一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的法律體系。我國(guó)目前在旅游各個(gè)主要方面，如旅游社業(yè)、飯店、旅游保險(xiǎn)、景點(diǎn)、導(dǎo)游管理、旅游運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域雖有相應(yīng)的法規(guī)，但大多數(shù)是立法規(guī)格、法律效力較低的通知、暫行條例、辦法等，有的甚至是政策性的文件。旅游業(yè)中存在的一些突出問(wèn)題如旅客權(quán)益保護(hù)問(wèn)題、旅行業(yè)保險(xiǎn)問(wèn)題、旅游業(yè)高層次人才培養(yǎng)問(wèn)題等都沒(méi)有具體的可操作性強(qiáng)的法律法規(guī)，尤其是關(guān)系到旅游業(yè)生死存亡的危機(jī)管理法規(guī)就更是無(wú)從談起。因此，進(jìn)行旅游業(yè)的專項(xiàng)立法，如制定《旅游業(yè)危機(jī)管理法》、《旅行社法》、《飯店法》、《導(dǎo)游法》、《景點(diǎn)景區(qū)管理法》、《旅游保險(xiǎn)法》、《旅游者權(quán)益保護(hù)法》、《旅游合同法》等等專門法，成為旅游業(yè)化解如“9?11”事件、“非典”疫情此類公共危機(jī)，維護(hù)旅游業(yè)自由和公平的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、加快旅游市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制完善必需選擇。

（三）與時(shí)俱進(jìn)，廢除和修改“老化”的法律法規(guī)，與世界旅游經(jīng)濟(jì)接軌，提高我國(guó)旅游業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

我國(guó)旅游業(yè)是在1978年起步，到1986年正式列入國(guó)家計(jì)劃，標(biāo)志著其產(chǎn)業(yè)地位的確立。我國(guó)的旅游法制建設(shè)同樣也是在這一個(gè)時(shí)期奠定基礎(chǔ)的。目前，我國(guó)大部分旅游法規(guī)是在80年代中后期，90年代制定的，而據(jù)以制定這些法規(guī)的旅游業(yè)實(shí)際情況已發(fā)生了巨大的變化，而且我國(guó)也已加入了WTO，因此這些法規(guī)在很多方面落后于現(xiàn)實(shí)，失去了規(guī)范和指導(dǎo)旅游業(yè)的功能，甚至在一定程度和范圍內(nèi)阻礙了旅游業(yè)的發(fā)展。如《關(guān)于嚴(yán)格禁止在旅游業(yè)務(wù)中私自收授回扣和收取不費(fèi)的規(guī)定》顯然與國(guó)際旅游服務(wù)業(yè)的慣例相沖突，盡管事實(shí)上幾乎所有的旅游企業(yè)置之不理，制定了本企業(yè)有關(guān)小費(fèi)的政策，但是在法治國(guó)家，法是最高行為規(guī)則，因此在我國(guó)收取小費(fèi)嚴(yán)格來(lái)說(shuō)是違法行為。再如1996年制定的《旅行社管理?xiàng)l例》依然將旅行社行業(yè)作為特許經(jīng)營(yíng)行業(yè)，規(guī)定了復(fù)雜的申報(bào)審批程序及高額注冊(cè)資金的限定，盡管在1998年12月的《中外合資旅行社試點(diǎn)管理辦法》中有所改變，但是仍有諸多的條條框框，在我國(guó)旅游業(yè)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的今天，這些限制必然牽制我國(guó)旅游業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和整體素質(zhì)的提高。再加上涉及旅游業(yè)的賓館飯店業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、食品業(yè)甚至社會(huì)治安管理規(guī)定等等方面也存在著大量老化的與WTO協(xié)議規(guī)則相違背的服務(wù)貿(mào)易壁壘傾向，也必然阻礙旅游業(yè)融入國(guó)際旅游大市場(chǎng)。因此，在新的形勢(shì)下，要為旅游業(yè)創(chuàng)造良好的法制環(huán)境，就必須有計(jì)劃、系統(tǒng)地對(duì)現(xiàn)有已公布的旅游法律法規(guī)按照入世后的旅游市場(chǎng)和中國(guó)實(shí)際進(jìn)行廢除和修改，才能真正與世界旅游經(jīng)濟(jì)接軌，實(shí)現(xiàn)中國(guó)世界旅游強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略宏偉目標(biāo)。