改革需要兩個(gè)轉(zhuǎn)變：一是從單純改革農(nóng)村信用社向整體農(nóng)村金融改革轉(zhuǎn)變；二是從管理向監(jiān)管轉(zhuǎn)變，將農(nóng)村信用社的管理權(quán)從銀監(jiān)會(huì)和省聯(lián)社向股東移交

2003年開始的農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)，是中國金融改革中首次將中國企業(yè)改革的成功經(jīng)驗(yàn)引入到金融改革中；即將改革的推動(dòng)權(quán)從中央下放到地方，將改制引入到金融機(jī)構(gòu)中。改革方式的創(chuàng)新，對中國未來農(nóng)村金融改革和發(fā)展具有重大的歷史意義。

具體地，這次農(nóng)村信用社改革在以下幾個(gè)方面取得了重要進(jìn)展：

第一，與以往只給政策不給資金的改革方式不同。這次改革正視長期以來中國農(nóng)村信用社承擔(dān)的改革成本和各種歷史包袱。表12反映了第一批農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)的資金成本。農(nóng)村信用社改革全部完成，大約需1650億元資金化解農(nóng)村信用社的歷史包袱，使得農(nóng)村信用社可以公平地與其他金融機(jī)構(gòu)展開競爭，減負(fù)后的農(nóng)村信用社的市場價(jià)值也開始顯現(xiàn)出來。

第二，對原本以合作制為基礎(chǔ)的農(nóng)村信用社進(jìn)行大規(guī)模的股權(quán)改革，并首次增設(shè)了投資股，充實(shí)了資本金，徹底改變了“小馬拉大車”的畸形制度安排，提高了抗風(fēng)險(xiǎn)能力；不僅明晰了產(chǎn)權(quán)，更奠定了農(nóng)村信用社獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的基礎(chǔ)。

第三，省聯(lián)社的成立，是對農(nóng)村信用社管理方式的一次重要改革，具有兩方面的積極作用：一是明確了信用社的監(jiān)督和管理權(quán)限；二是有利于規(guī)范和提高基層信用社的經(jīng)營管理能力。

一次階段性的改革與其他領(lǐng)域內(nèi)漸進(jìn)式改革相同，這次的農(nóng)村信用社改革也具有明顯的階段性特征。

首先，在改革試點(diǎn)過程中，決策者希望用一種成功的模式取代現(xiàn)有不成功的模式，并將信用社本身的成功視做改革的成功，從而忽視了多樣化創(chuàng)新的需要。

在現(xiàn)有改革模式下，真正獲益的只是一部分信用社，即歷史包袱較重但盈利前景又相對較好的信用社；也就是說，中部地區(qū)的信用社獲得較大的利益。表13表明，山東、江西、吉林三省獲得的央行票據(jù)占八省的比例，遠(yuǎn)超過其貸款余額的比例，三省平均高出20個(gè)百分點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)的重慶、陜西和貴州獲得的央行票據(jù)與其貸款余額從比例上看基本相若。經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的江蘇和浙江省所獲得的票據(jù)占比，低于貸款余額占比20個(gè)百分點(diǎn)。

因此有理由相信，這次改革試點(diǎn)有可能在中部地區(qū)產(chǎn)生較為積極的影響，而對沿海和西部地區(qū)的影響相對較小。對沿海地區(qū)而言，農(nóng)村信用社的不良貸款比率較低，其經(jīng)營方式也接近于商業(yè)銀行，即使沒有這次改革，仍然可以保持一個(gè)良好的發(fā)展勢頭。

問題較大的是西部省份。由于缺少足夠的盈利機(jī)會(huì)和靈活的體制，商業(yè)可持續(xù)發(fā)展就很難實(shí)現(xiàn)。對這一部分地區(qū)而言，更為重要的是要尋找其他金融組織形式創(chuàng)新，而不是單純改革現(xiàn)有的體制。

第二，現(xiàn)有農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)沒有完全吸取企業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)。中國國有企業(yè)改革的成功經(jīng)驗(yàn)是“抓大放小”，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革的成功經(jīng)驗(yàn)是改制，讓企業(yè)的經(jīng)營者擁有相對多數(shù)的股份；而現(xiàn)有的股權(quán)結(jié)構(gòu)過于分散，代理人成本較高，股東或股東代表大會(huì)沒有意愿，也很難對經(jīng)營者形成有效的制約。

這一情形與早期國有企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制時(shí)過分強(qiáng)調(diào)職工持股的情形十分類似，而這些企業(yè)都無一例外地進(jìn)行了第二次甚至第三次改制。

第三，農(nóng)信社賬面上資本充足率提高了，扭轉(zhuǎn)了虧損趨勢，但實(shí)質(zhì)上掩蓋了不同地區(qū)農(nóng)村信用社由于地區(qū)差異而存在的“水土不服”問題。

從我們的調(diào)查看，這種資本充足率的提高主要是通過幾種手段取得，即存款化股金、貸款的同時(shí)強(qiáng)制扣留股金、政府承諾分紅補(bǔ)貼。通過這三種方式提高的所謂股金，必然導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)改革與治理結(jié)構(gòu)完全割裂。同時(shí)，由于這種方式給股東的回報(bào)遠(yuǎn)高于其實(shí)際資產(chǎn)回報(bào)，股東變相侵占了存款人的利益，實(shí)質(zhì)是以存款支付紅利，與成立統(tǒng)一法人和省聯(lián)社一樣，將問題掩藏，最終窟窿越積越大，形成系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，中央銀行被迫救助。

第四，信用社交給地方政府管理也沒有真正落實(shí)。不可否認(rèn)，八省地方政府對信用社比以前更關(guān)心了，但所做努力的主要目的，是要達(dá)到兌付人民銀行專項(xiàng)票據(jù)的要求。這次改革重組建機(jī)構(gòu)，更為重視的是盡快落實(shí)優(yōu)惠政策。

盡管制定了《關(guān)于明確對農(nóng)村信用社監(jiān)督管理職責(zé)分工指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2004] 48號(hào)），但地方政府只負(fù)責(zé)處理風(fēng)險(xiǎn)，并不承擔(dān)損失；銀監(jiān)會(huì)只協(xié)助省政府處理風(fēng)險(xiǎn)，并不承擔(dān)監(jiān)管不到位的責(zé)任；人民銀行仍然是信用社經(jīng)營虧損和銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管不到位的兜底機(jī)構(gòu)。

農(nóng)業(yè)部的問卷調(diào)查顯示，地方政府和省聯(lián)社均認(rèn)為，地方政府與銀監(jiān)會(huì)及其分支機(jī)構(gòu)權(quán)力和責(zé)任不對稱。地方政府在信用社準(zhǔn)入、監(jiān)管和退出上無自主權(quán)，卻要承擔(dān)信用社出風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任。事實(shí)上，按照目前的財(cái)政體制，信用社交給地方管理也不可能真正實(shí)現(xiàn)。

第五，存在以管理代替監(jiān)管的傾向。由于不存在信用社的退出機(jī)制，監(jiān)管部門難以行使退出監(jiān)管的權(quán)力，退而將監(jiān)管重點(diǎn)放在違規(guī)經(jīng)營的審查上；而省聯(lián)社更通過人事任命權(quán)，直接干預(yù)信用社的經(jīng)營。

以管理代替監(jiān)管的最終結(jié)果是，信用社不須承擔(dān)經(jīng)營不善的后果，當(dāng)由于宏觀經(jīng)濟(jì)形勢變化而導(dǎo)致大量不良貸款時(shí)，最終風(fēng)險(xiǎn)仍由國家承擔(dān)。

第六，農(nóng)村信用社的市場約束沒有建立。這一次農(nóng)村信用社改革過程中，以縣為單位行政組建的統(tǒng)一法人，以省為單位強(qiáng)制加入省聯(lián)社，進(jìn)一步強(qiáng)化了信用社在農(nóng)村金融市場中的壟斷地位。沒有競爭的農(nóng)村信用社改革，必然是政府推動(dòng)的改革，信用社自身并無改革的動(dòng)力，這樣的改革是不可能取得成功的。

道德風(fēng)險(xiǎn)依然存在

國發(fā)15號(hào)文件和中央銀行資金支持方案設(shè)計(jì)了一整套激勵(lì)機(jī)制，來鼓勵(lì)地方政府和農(nóng)村信用社完善治理結(jié)構(gòu)、消化歷史包袱，但方案中缺乏相應(yīng)的宏微觀層次的約束機(jī)制。

約束機(jī)制主要是兩點(diǎn)，一是是否建立了市場約束機(jī)制，二是能否防止地方政府、監(jiān)管部門和信用社共謀。這兩方面約束機(jī)制直接關(guān)系到信用社長期正向激勵(lì)機(jī)制的建立，即既防范道德風(fēng)險(xiǎn)又不損害信用社的商業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

要完善農(nóng)村信用社治理結(jié)構(gòu)，必須要有市場競爭；而要形成一個(gè)有效競爭的市場，就必須開放農(nóng)村金融市場。建立市場約束機(jī)制就要求農(nóng)村金融改革整體推進(jìn)，僅僅依靠農(nóng)村信用社的改革是不可能取得成功的。開放農(nóng)村金融市場，是解決農(nóng)村金融問題的關(guān)鍵。

開放農(nóng)村金融市場必須采取市場化的方式，而不能采取行政推動(dòng)方式，如是不是允許民間資本和外資入股信用社或成立新的農(nóng)村金融組織，鼓勵(lì)非政府組織小額信貸；是不是讓民間浮出水面；是不是允許盈利信用社自主選擇加入聯(lián)社；是不是允許縣聯(lián)社自主加入省聯(lián)社，保留在省聯(lián)社之外，允許盈利信用社跨區(qū)兼并虧損信用社或盈利信用社之間自愿合并。

當(dāng)然，要形成良好的市場約束機(jī)制，在開放農(nóng)村金融市場的同時(shí)，還必須有一些配套措施。從監(jiān)管機(jī)構(gòu)來說，應(yīng)建立正向激勵(lì)的監(jiān)管機(jī)制，因此，改革是否成功的關(guān)鍵，還要看銀監(jiān)會(huì)今后對信用社的監(jiān)管如何，能不能把經(jīng)營績效差的金融機(jī)構(gòu)清除出金融市場。

監(jiān)管當(dāng)局根據(jù)金融機(jī)構(gòu)的資本充足率的變化采取相應(yīng)的糾正措施，多次采取糾正措施仍未取得效果，應(yīng)根據(jù)最小清算成本原則，在資能抵債前關(guān)閉或撤銷金融機(jī)構(gòu)。此外，通過建立存款保險(xiǎn)制度，由地方政府負(fù)責(zé)，就能落到實(shí)處了。從目前農(nóng)村信用社的改革方案看，是農(nóng)村信用社單兵突進(jìn)的改革；未能建立起市場約束機(jī)制。

現(xiàn)有的農(nóng)村信用社改革方案缺乏微觀機(jī)制的設(shè)計(jì)。這次改革過于強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)合并和換牌子，忽略的恰恰是最需要改革的機(jī)制。由于股東的權(quán)利與責(zé)任嚴(yán)重不對稱，股金變成了定期存款，股東的主要目的，是獲得貸款上的便利和利息優(yōu)惠。信用社的激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、退市機(jī)制等與信用社經(jīng)營息息相關(guān)的微觀機(jī)制，在改革設(shè)計(jì)中幾乎未提及，信用社還是有信貸支農(nóng)的擋箭牌，道德風(fēng)險(xiǎn)問題仍沒有根本解決。

我們還需要做什么？

下一步的農(nóng)村信用社改革應(yīng)該實(shí)現(xiàn)兩個(gè)根本轉(zhuǎn)變：一是從單純改革農(nóng)村信用社向整體農(nóng)村金融改革轉(zhuǎn)變，將改革的視角從農(nóng)村信用社本身，移向其他可能替代農(nóng)村信用社的金融組織形式；二是從管理向監(jiān)管轉(zhuǎn)變，將農(nóng)村信用社的管理權(quán)從銀監(jiān)會(huì)和省聯(lián)社向股東移交，同時(shí)加強(qiáng)對農(nóng)村信用社的退出監(jiān)管，在單個(gè)農(nóng)村信用社的風(fēng)險(xiǎn)與農(nóng)村金融風(fēng)險(xiǎn)之間建立起防火墻。

第一，將農(nóng)村信用社的單一體制轉(zhuǎn)變成多樣化的農(nóng)村金融體制。對第二輪改革試點(diǎn)的省份而言，應(yīng)該允許基層信用社自主決定是否加入縣（市）聯(lián)社，允許一個(gè)縣（市）的信用社組織兩個(gè)以上的信用社聯(lián)社或信用社，以利于信用社之間的競爭。在第一批改革試點(diǎn)省份，應(yīng)該允許現(xiàn)有信用聯(lián)社按一定的條件重新注冊為商業(yè)銀行，同時(shí)允許按照一定條件和程序設(shè)立新的信用社、信用互助社、貸款公司或其他金融組織形式，讓不同的金融組織形式服務(wù)于細(xì)分的金融市場，解決中小企業(yè)和農(nóng)戶的貸款難問題。

第二，進(jìn)一步改革信用社的股權(quán)結(jié)構(gòu)。改革后的信用社體制具有合作制的外殼（如合作制要求股權(quán)較為分散）、集體企業(yè)的運(yùn)作方式（經(jīng)營者的責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一）和政府的“腦袋”（管理當(dāng)局按照政府的目標(biāo)而不是商業(yè)目標(biāo)管理農(nóng)村信用社）。這樣的制度安排，在現(xiàn)有的企業(yè)理論中是找不到任何根據(jù)的。一個(gè)必然的改革方向是允許一部分股東逐步擁有相對控股的位置，將責(zé)權(quán)利統(tǒng)一股東，由股東選擇符合任職資格的經(jīng)營者。為防止大股東掏空信用社，需要立法對信用社的主要股東或控股企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。

第三，在前兩項(xiàng)改革的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化信用社的退出機(jī)制。其一，監(jiān)管當(dāng)局不應(yīng)將被監(jiān)管者的績效當(dāng)做其監(jiān)管目標(biāo)，這是股東應(yīng)該關(guān)心的。監(jiān)管當(dāng)局的重點(diǎn)，是按照有關(guān)規(guī)定審核進(jìn)入者資質(zhì)；其二，對金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類管理，對資產(chǎn)質(zhì)量較差的金融機(jī)構(gòu)及時(shí)提出限期改正措施；其三，對限期不能改正的金融機(jī)構(gòu)實(shí)施破產(chǎn)。

第四，培育市場約束機(jī)制。金融機(jī)構(gòu)的外部約束，需要一系列的金融中介機(jī)構(gòu)和相配套的市場機(jī)制來完成，金融中介機(jī)構(gòu)包括征信機(jī)構(gòu)、信用評級(jí)機(jī)構(gòu)、擔(dān)保再擔(dān)保機(jī)構(gòu)等；市場配套機(jī)制則包括金融機(jī)構(gòu)外部兼并的可能等。

第五，實(shí)行國家和地方分級(jí)監(jiān)管。參照美國聯(lián)邦和州立銀行分權(quán)法案，將部分農(nóng)村金融立法地方化，以推動(dòng)農(nóng)村金融的多樣化改革；同時(shí)，將現(xiàn)有省聯(lián)社改造為地方中小金融監(jiān)管局，根據(jù)地方金融立法對中小金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。