“分稅制改革已經(jīng)到了非改不可的時候了?！比珖攸c(diǎn)財政學(xué)科總學(xué)術(shù)帶頭人、廈門大學(xué)教授鄧子基對《瞭望東方周刊》說，“目前是難得的歷史時機(jī)，改革宜早不宜遲?！?/p>

值得期待的是，國家稅務(wù)總局在2004年就已經(jīng)將地方稅改革列為重點(diǎn)調(diào)研課題，相關(guān)省市也成立了課題組。而作為分稅制改革的一個步驟，2004年年底以來，除了廣東、江蘇、山西、河南、浙江等省相繼宣布2005年免征農(nóng)業(yè)稅外，福建省在今年1月9日也做出了同樣承諾。

事權(quán)與財權(quán)倒掛

1994年的分稅制改革，是新中國成立以來最重要、最深刻的一次稅制改革，但時至10年后的今日，分稅制多少生出暮氣，一系列弊端和不良后果正在逐步顯現(xiàn)。

最突出的問題就是原有的分稅制導(dǎo)致了基層財政困難、地區(qū)間差距的日益擴(kuò)大和財權(quán)與事權(quán)的失衡。一個令人憂慮的事實(shí)是，在中國2800多個縣(市)中，有超過1／3的縣級政府面臨財政赤字。

專家認(rèn)為，現(xiàn)行分稅制的弊端體現(xiàn)在地方政府身上的主要就是事權(quán)與財權(quán)的倒掛。

自1994年分稅制實(shí)行以來，中央財政每年增收1000億到2000億元，2004年的增長更是達(dá)到了5000億元，中央財政收入占全國財政收入的比重從22％上升到60％左右。

而同一時間內(nèi)，全國地方稅收入占全國稅收總收入的比例相應(yīng)地從79．2％降到了2003年的42％。

一個不爭的事實(shí)是，由于1994年的分稅制改革僅僅進(jìn)行了稅權(quán)改革而沒有進(jìn)行事權(quán)改革，導(dǎo)致了收入的層層上解和支出責(zé)任的層層下壓，直接加重了基層政府的財政壓力。

統(tǒng)計表明，分稅制采用后的1995—1998年的連續(xù)4年間，中國地方財政支出占全國財政支出的比重超過70％，近年則維持在69％強(qiáng)。也就是說，分稅制后，地方政府以差不多40％的收入提供了約2／3強(qiáng)的社會支持與公共服務(wù)。

這樣的結(jié)果催生了基層政府的巨額債務(wù)。有專家認(rèn)為，全國縣鄉(xiāng)村三級債務(wù)約在6000億—9000億元之間，其中僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級平均負(fù)債已經(jīng)超過400萬元，總額在2200億元左右。

為了彌補(bǔ)財政缺口，近年來地方各級政府形形色色的行政性收費(fèi)越來越嚴(yán)重，無論數(shù)額還是種類都已經(jīng)超出了地方稅規(guī)模，僅以滿足交通建設(shè)需要為名征收的養(yǎng)路費(fèi)、車輛購置費(fèi)、交通管理費(fèi)等多項費(fèi)用，就超出車船使用稅本身50余倍。

據(jù)財政部統(tǒng)計，當(dāng)前地方各級政府及其職能部門的收費(fèi)大項目在400項左右，若按小項劃分，則高達(dá)幾千項，涉及近百個部門，其中主要集中在工商、交通、教育、城建、公安、土地管理及企業(yè)主管局。浙江省地稅局提供的資料顯示，該省近年預(yù)算外資金收入在政府收入的比例雖然逐年降低，但到2003年仍然保持51．34％的比重。

“地方政府‘正門不通走旁門’，就是稅權(quán)高度集中在中央的結(jié)果，造成了地方?jīng)]有稅權(quán)就濫用收費(fèi)權(quán)?！睆B門大學(xué)財政系財政教研室主任林致遠(yuǎn)表示。

“中央請客地方買單”

從當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)看，雖然中央稅、地方稅已大致明確，地方稅的征管權(quán)也基本下劃到地方一級，但目前幾乎所有的地方稅稅種的稅法、條例及其實(shí)施細(xì)則都是山中央制訂和頒發(fā)，地方除了城鎮(zhèn)土地使用稅等幾個小稅種有稅率、稅目的適度調(diào)整權(quán)外，其他稅權(quán)如稅收優(yōu)惠政策和減免政策也完全集中在中央。

“過度集中型的稅權(quán)管理模式已很難符合中國各地復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)情況和千差萬別的稅源狀況，不利于地方政府事權(quán)與財權(quán)的統(tǒng)一，也不利于地方政府利用稅收杠桿調(diào)控地方經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。”蘇明指出。

記者了解到，作為原汕資源大省的青海，在近幾年世界石油價格飛漲的情況下，其資源稅稅額自1994年分稅制改革以來的10年間竟然一直未作調(diào)整，致使資源優(yōu)勢難以真正轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢和稅收優(yōu)勢，稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)與保障地方財政收入的職能得不到充分發(fā)揮。

實(shí)際上，由于稅權(quán)高度集中的先天不足，加上中央、地方稅種劃分的不規(guī)范，也導(dǎo)致了“中央請客地方買單”和中央任意“侵蝕”地方財力的現(xiàn)象大量存在。

據(jù)湖北省地稅局不完全統(tǒng)計，1994—2003年間，國家直接山臺的減收政策近30項，累計減少湖北地方稅源稅收近80億元，占同期地稅收入總規(guī)模的10％左右。而廣西僅從1999年下半年國家停征固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，每年就減少稅款近2億元。

福建省地稅局的官員告訴記者，這種由“中央主導(dǎo)型”的分稅制改革，自實(shí)行以來，中央和地方的財政分成比例幾乎年年在變，中央可以根據(jù)財政形勢的需要，隨意調(diào)整巾央和地方的財政分配關(guān)系，地方政府只能被動地接受，從而造成了財權(quán)和事權(quán)的脫離和逆向運(yùn)動。

分稅制必須改革的一個重要原因還在于，目前中國外資企業(yè)的所得稅的實(shí)際負(fù)擔(dān)率只占所得額的8％—9％，不僅低于國際11％的標(biāo)準(zhǔn)，甚至不到內(nèi)資企業(yè)所得稅稅率的1／3。這種內(nèi)外稅制不統(tǒng)一的稅負(fù)，既不利于內(nèi)外資企業(yè)平等競爭，也引發(fā)了一些企業(yè)不惜代價搞假合資。

“分稅制問題的存在，不同程度地影響了地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展?！眹叶悇?wù)總局稅收科學(xué)研究所李雪若處長指出。

事權(quán)改革是關(guān)鍵

“分稅制改革就是理順中央與地方政府的財政分配關(guān)系，在科學(xué)界定中央與地方政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，確立地方政府的財權(quán)和稅權(quán)?！必斦控斦蒲兴彼L蘇明表示。

事實(shí)上，自中國實(shí)行分稅制改革的10年來，中央政府與地方政府都沒有擺脫事權(quán)和財權(quán)的博弈。

據(jù)《瞭望東方周刊》了解，在各地異口同聲強(qiáng)烈呼吁改革分稅制的前提下，目前分稅制改革已經(jīng)有了相對成熟的制度設(shè)計。

“中國當(dāng)前面臨的主要問題是稅權(quán)過度集中，必須從國情和現(xiàn)實(shí)問題出發(fā)，摒棄傳統(tǒng)的稅權(quán)過度集中模式，賦予地方一定的稅收立法權(quán)，走適度分權(quán)的道路，同時整頓和規(guī)范地方政府的收費(fèi)權(quán)?！碧K明認(rèn)為，“地方稅的稅制結(jié)構(gòu)應(yīng)該以物業(yè)稅、營業(yè)稅為主。”

而根據(jù)財政學(xué)家鄧子基的設(shè)想，完善地方稅制就要積極創(chuàng)造條件，在建立起適應(yīng)地方政府支出需要的、以物業(yè)稅和營業(yè)稅為主體的稅種同時，完善企業(yè)所得稅、個人所得稅、增值稅等與巾央分成的共享稅。

1994年分稅制改革涉及的只是中央和地方兩級政府之間建立新的財政分配關(guān)系，相對簡單，而這次進(jìn)行的是較為全面的稅制創(chuàng)新，更多的是按照市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，在國家立法的層面上建立健全兼順公平和效率的事權(quán)與財權(quán)劃分。

毫無疑問，界定中央與地方政府的事權(quán)，是決定分稅制改革質(zhì)量和效率的關(guān)鍵因素。

“事權(quán)確定了，政府間的財權(quán)分配關(guān)系就水到渠成了?！碧K明表示。

其實(shí)，現(xiàn)行分稅制的種種矛盾可以說就是政府職能越位、錯位和缺位的外在表現(xiàn)，從根本上講，完善分稅制的過程，也是轉(zhuǎn)變政府職能、提高政府執(zhí)政能力的過程。

李雪若認(rèn)為，分稅制改革應(yīng)該采取積極穩(wěn)妥的辦法，先易后難，循序漸進(jìn)，以進(jìn)一步規(guī)范中央與地方政府之間的稅權(quán)關(guān)系，逐步建立和完善科學(xué)、合理的稅收體制。