以政府采購(gòu)方式扶持中小企業(yè)

的可行性與重要性

政府采購(gòu)在提高本國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力方面有著極其重要的作用。根據(jù)我國(guó)的預(yù)算法、稅收增長(zhǎng)情況和政府采購(gòu)在財(cái)政支出中的份額，政府采購(gòu)在國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)和公用設(shè)施建設(shè)、企業(yè)的技術(shù)改造和發(fā)展、國(guó)家科技發(fā)展和研究、政府日常工作的物質(zhì)條件需求方面的支出，可以極大地支持甚至創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和開發(fā)。因此，政府采購(gòu)對(duì)于國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)尤其是中小企業(yè)發(fā)展的作用是不可忽視的。

政府采購(gòu)對(duì)中小企業(yè)發(fā)展的作用，從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度分析，是一種“需求拉動(dòng)”式的扶植作用。企業(yè)發(fā)展初期，由于用戶和消費(fèi)者接受其產(chǎn)品需要一個(gè)過程，初期市場(chǎng)占有量有限，這就對(duì)中小企業(yè)的發(fā)展構(gòu)成了威脅。由于市場(chǎng)存在的某些缺陷，即使中小企業(yè)能成功地創(chuàng)造超額利潤(rùn)，也無法收回所創(chuàng)造的全部利潤(rùn)；如果是壟斷性的市場(chǎng)，那么中小企業(yè)的發(fā)展就會(huì)被扼制。因此在市場(chǎng)失靈的情況下，政府采購(gòu)作為政府管理社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的一種重要手段，將為中小企業(yè)提供發(fā)展的機(jī)會(huì)。由于中小企業(yè)的規(guī)模小，技術(shù)、設(shè)備落后，資金短缺，承受市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，經(jīng)營(yíng)管理水平落后，同大企業(yè)或外國(guó)企業(yè)相比，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中往往處于不利的地位。政府采購(gòu)作為國(guó)家財(cái)政支出的重要環(huán)節(jié)和國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段，對(duì)推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有極其重要的作用。1997年以來，我國(guó)政府采取擴(kuò)大內(nèi)需的宏觀經(jīng)濟(jì)政策取得的明顯成效，充分說明政府采購(gòu)作為財(cái)政制度的重要組成部分，在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中發(fā)揮了其它手段所無法替代的重要作用。

以政府采購(gòu)方式扶植中小企業(yè)

所面臨的問題

我國(guó)的《政府采購(gòu)法》和《中小企業(yè)促進(jìn)法》都一致肯定了政府采購(gòu)對(duì)中小企業(yè)的優(yōu)先政策，但目前我國(guó)政府采購(gòu)中就有以下幾個(gè)關(guān)鍵問題對(duì)法規(guī)的實(shí)施進(jìn)程產(chǎn)生了較大影響：

一、財(cái)政壓力的影響。

國(guó)外市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府采購(gòu)和立法，是在財(cái)政較為充盈、預(yù)算管理成熟的條件下進(jìn)行的，而我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力差別大，財(cái)政困難的地區(qū)較多；即使是財(cái)政相對(duì)寬裕的地區(qū)，也面臨大量公共設(shè)施的投入，財(cái)政分配也往往勉為其難，所以中國(guó)許多地區(qū)政府部門的財(cái)政壓力比較突出。財(cái)政壓力下的采購(gòu)，無疑對(duì)中小企業(yè)參與采購(gòu)構(gòu)成影響，政府采購(gòu)人更加關(guān)注的是如何以最少的采購(gòu)資金實(shí)現(xiàn)最大的經(jīng)濟(jì)效益，往往把對(duì)中小企業(yè)的優(yōu)先政策放于次要考慮的地位。與此同時(shí)，財(cái)政壓力下的采購(gòu)，政府采購(gòu)人采取分期付款的方式，造成中小企業(yè)資金周轉(zhuǎn)困難，導(dǎo)致中小企業(yè)供應(yīng)商無力承擔(dān)。政府采購(gòu)人在分期付款中雖有利息支付，但招標(biāo)文件中將利息也引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，由供應(yīng)商報(bào)價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，這對(duì)于財(cái)力不足的中小企業(yè)都是莫大的壓力。

二、采購(gòu)保證金的影響。

雖然政府采購(gòu)人要求供應(yīng)商提交保證金，對(duì)于政府合同的實(shí)現(xiàn)是有益的，但在實(shí)踐中，采購(gòu)人均單方要求供應(yīng)商提交保證金，自己卻不能對(duì)等地提供擔(dān)保。而且保證金的比例一般高達(dá)采購(gòu)金額的2％-20％，這讓供應(yīng)商不堪重負(fù)，更讓眾多符合資格的中小企業(yè)望洋興嘆。

三、評(píng)標(biāo)方法的影響。

我國(guó)《政府采購(gòu)法》規(guī)定的采購(gòu)方式有：公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購(gòu)、詢價(jià)等。而這些方法評(píng)標(biāo)時(shí)主要考量的是價(jià)格、維修、服務(wù)承諾、稅金、公司實(shí)力評(píng)估、信譽(yù)、技術(shù)能力和設(shè)備、技術(shù)人員水平、生產(chǎn)能力、保證金繳納等因素。這些打分因素，主要側(cè)重的是政府采購(gòu)的第一目標(biāo)，即政府采購(gòu)的經(jīng)濟(jì)效益因素；至于對(duì)政府采購(gòu)的第二政策目標(biāo)，即社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，幾乎沒有任何考慮。政府采購(gòu)對(duì)中小企業(yè)的優(yōu)先政策，如果從目前的評(píng)標(biāo)方法來看，實(shí)際上中小企業(yè)沒有任何優(yōu)勢(shì)，甚至有排擠中小企業(yè)進(jìn)入的現(xiàn)象。

四、配套措施欠缺的影響。

由于《政府采購(gòu)法》只列出了政府采購(gòu)的大致框架，許多相應(yīng)的配套法規(guī)還沒有出臺(tái)，所以現(xiàn)行采購(gòu)制度缺少量化標(biāo)準(zhǔn)，采購(gòu)人權(quán)責(zé)不明，不能給予未中標(biāo)的企業(yè)以明確解釋。這導(dǎo)致暗箱操作現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，成為國(guó)內(nèi)很多供應(yīng)商不愿意參與政府采購(gòu)活動(dòng)的又一個(gè)重要原因。

以政府采購(gòu)方式扶植中小企業(yè)的途徑

一、外部環(huán)境的完善措施。

第一，切實(shí)貫徹現(xiàn)有法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。伯而曼說過：“法律必須被信仰，否則就形同虛設(shè)。”伯而曼這里所稱的由于缺乏信仰而造成的法律“懸空”和“虛置”現(xiàn)象，無疑存在于我國(guó)的政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行領(lǐng)域中。比如說，我國(guó)《政府采購(gòu)法》與《中小企業(yè)促進(jìn)法》都明確規(guī)定了促進(jìn)中小企業(yè)的發(fā)展，特別值得關(guān)注的是在政府采購(gòu)中賦予中小企業(yè)的優(yōu)先權(quán)。但這種優(yōu)先權(quán)目前并未得到有效的實(shí)現(xiàn)。因此，為了保障法律的生命力，處于強(qiáng)勢(shì)地位的政府部門，更應(yīng)該以身作則，切實(shí)保障此權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。而作為中小企業(yè)，如果在采購(gòu)程序中，一旦此法定權(quán)利得不到尊重和保障，完全可以通過司法途徑，維護(hù)自身的合法權(quán)益。

第二，制定有效可行的配套措施。我國(guó)目前正在著手制定《政府采購(gòu)法》的實(shí)施細(xì)則，而且諸如南京、上海、四川等一些省市已經(jīng)有了配套的實(shí)施細(xì)則。因此，筆者認(rèn)為應(yīng)以此為契機(jī)，在我國(guó)政府采購(gòu)的政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)方面拿出一些具體的措施，比如：1、針對(duì)中小企業(yè)制定科學(xué)合理的評(píng)標(biāo)方式；2、引進(jìn)政府采購(gòu)對(duì)中小企業(yè)的預(yù)留制度；3、制定鼓勵(lì)大企業(yè)分包給中小企業(yè)的激勵(lì)制度。

第三，構(gòu)建中小企業(yè)融資體系。從上文中我們知道中小企業(yè)一般規(guī)模較小，實(shí)力較弱，固定資產(chǎn)少，缺乏可抵押的資產(chǎn)。而中小企業(yè)的貸款則往往具有貸款頻率高、貸款數(shù)量少、貸款風(fēng)險(xiǎn)大、管理成本高，即“頻、少、大、高”的特點(diǎn)。因此筆者認(rèn)為、只有建立多途徑、多渠道、分層次的融資體系，才能從政策上保證中小企業(yè)正常的資金需求得到滿足，也才能從根本上改變中小企業(yè)的融資結(jié)構(gòu)和融資困境，保障廣大的中小企業(yè)順利參與到政府采購(gòu)過程中來。具體來說可以從以下幾個(gè)方面考慮：1、加快全社會(huì)信用體系建設(shè)；2、完善信用擔(dān)保與再擔(dān)保體系；3、建立扶持基金直接為中小企業(yè)提供融資支持；4、建立和完善中小企業(yè)金融支持的社會(huì)輔助體系。

第四，建立以中小企業(yè)局為平臺(tái)的中小企業(yè)政府采購(gòu)綠色通道。建立以中小企業(yè)局為平臺(tái)的中小企業(yè)政府采購(gòu)綠色通道，對(duì)于貫徹政府采購(gòu)法的精神，改善中小企業(yè)參與政府采購(gòu)的政策環(huán)境，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展，可謂是最直接有效的方式。具體來說，中小企業(yè)局應(yīng)做好以下工作：1、統(tǒng)一政府采購(gòu)信息披露；2、加強(qiáng)政府采購(gòu)知識(shí)培訓(xùn)；3、簽發(fā)執(zhí)行合同能力證書；4、協(xié)調(diào)聯(lián)合體企業(yè)內(nèi)部關(guān)系。

二、內(nèi)部環(huán)境的完善途徑。

第一，認(rèn)真學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)，掌握游戲規(guī)則。作為游戲規(guī)則的相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)政府來說，意味著今后會(huì)受到更多更嚴(yán)格的制約；對(duì)企業(yè)來說，則意味著一塊巨大的蛋糕可以公正、公平、公開分享。但不容樂觀的是，我國(guó)目前仍有部分中小企業(yè)不但不熟悉，甚至不知道相關(guān)法律法規(guī)，致使在政府采購(gòu)的過程中錯(cuò)失良機(jī)。因此，要想成為游戲的贏家，就必須熟知游戲的規(guī)則，只有這樣才能分享到美味誘人的蛋糕。

第二，重視薄利空間，積極參與競(jìng)爭(zhēng)。盡管政府采購(gòu)的公共性質(zhì)決定了它的利潤(rùn)不會(huì)太高，但由于政府采購(gòu)的數(shù)量往往較大，所以從總體上來說，還是有利可圖的。但現(xiàn)在有的企業(yè)卻誤以為，政府采購(gòu)必然要把價(jià)格壓到底線，這樣即便獲得了訂單也無利可圖。但事實(shí)上政府采購(gòu)中價(jià)格因素對(duì)于采購(gòu)招投標(biāo)結(jié)果的影響力不到一半，因此往往是產(chǎn)品、管理過硬的企業(yè)終究能夠勝出。尤其對(duì)于中小企業(yè)來說，成為政府采購(gòu)供應(yīng)商還能提升企業(yè)形象，成為開拓其他客戶的信譽(yù)保證。

第三，正確定位，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力。雖然在政府采購(gòu)過程中，與大企業(yè)相比中小企業(yè)目前仍處于弱勢(shì)，但隨著制度的完善和國(guó)家的重視，中小企業(yè)的優(yōu)勢(shì)會(huì)日益明顯。比如2004年9月11日由財(cái)政部頒布的《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》中關(guān)于投標(biāo)聯(lián)合體的規(guī)定就有了突破性的進(jìn)展。其規(guī)定：兩個(gè)以上供應(yīng)商可以組成一個(gè)投標(biāo)聯(lián)合體，以一個(gè)投標(biāo)人的身份投標(biāo)。采購(gòu)人可根據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目的特殊要求規(guī)定投標(biāo)人特定條件的，聯(lián)合體各方中有一方符合采購(gòu)人規(guī)定的特定條件就可以。這種以強(qiáng)弱聯(lián)合共同投標(biāo)的方式，將會(huì)對(duì)中小企業(yè)的扶持更加有利。因此，廣大的中小企業(yè)更應(yīng)認(rèn)清形勢(shì)，正確定位，尋求多種途徑來捉高自身競(jìng)爭(zhēng)力。例如前文提到的，數(shù)千企業(yè)可根據(jù)自身情況，相互組成一個(gè)聯(lián)合體，以一個(gè)供應(yīng)商的身份參加政府采購(gòu)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，或者主動(dòng)與大中型企業(yè)聯(lián)合，共同參與競(jìng)爭(zhēng)。大型企業(yè)也應(yīng)主動(dòng)與有特長(zhǎng)的中小企業(yè)聯(lián)合，通過優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)能力，并帶動(dòng)中小企業(yè)的發(fā)展。

第四，嘗試建立獨(dú)立團(tuán)隊(duì)專攻目標(biāo)市場(chǎng)。面對(duì)政府采購(gòu)市場(chǎng)，許多大型企業(yè)都建立起獨(dú)立的團(tuán)隊(duì)專攻目標(biāo)市場(chǎng)，比如浪潮、長(zhǎng)城每天安排專業(yè)人員到各類專業(yè)招標(biāo)網(wǎng)上尋找采購(gòu)信息。另外成立投標(biāo)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市場(chǎng)總監(jiān)任組長(zhǎng)，大客戶經(jīng)理、客戶服務(wù)部等相關(guān)部門為組員，開會(huì)確定分工和進(jìn)度安排，責(zé)任到人。這不但可仗投標(biāo)活動(dòng)規(guī)范、高效、有序地展開，更可以減少出錯(cuò)率，提高中標(biāo)率。

(作者單位：南開大學(xué)法學(xué)院)