陳二厚　劉　錚等

黨的十六屆五中全會，主要議題之一是研究和審議《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》。在中國全面建設小康社會承前啟后的關鍵時期，“十一五”規(guī)劃的編制和實施，無疑備受矚目。延續(xù)了５０多年的國民經濟和社會發(fā)展“計劃”首次變成“規(guī)劃”，確實是頗耐人尋味的變化。有權威人士和專家認為，這“一字之差”，傳遞出中國經濟社會發(fā)展的三大信號。

信號一：“計劃”讓位于“規(guī)劃”，凸顯政府更加注重發(fā)揮市場對資源配置的基礎性作用

從１９５３年開始的“一五”計劃算起，中國編制實施國民經濟和社會發(fā)展五年計劃的框架體制，已有５０多年的歷史。隨著改革的深入，中國的經濟體制環(huán)境已經發(fā)生了深刻變化。與以往的歷次五年計劃不同，“十一五”規(guī)劃制定的大背景是社會主義市場經濟體制的初步建立。

統(tǒng)計顯示，目前，中國９５％以上的商品資源由市場來配置，國家定價的商品不足５％，社會主要商品供求平衡和供大于求的已超過９９％。包括勞動力市場、資本市場、房地產市場、技術信息市場等在內的市場體系正在不斷完善。加入世貿組織以來，中國經濟日益融入全球市場。商務部公平貿易局委托的一項最新研究顯示，中國經濟市場化程度達到７３．８％，早已超過市場經濟臨界水平（６０％），毫無疑問屬于發(fā)展中的市場經濟國家。

中國社會科學院工業(yè)經濟研究所研究員陳耀說：“由‘計劃向‘規(guī)劃轉變是我國由計劃經濟向市場經濟轉變過程中又一個歷史坐標。規(guī)劃的特點就是從具體、微觀、指標性的產業(yè)發(fā)展計劃向宏觀的國家空間規(guī)劃轉化。”

資源配置主要是由市場調節(jié)還是由政府直接決定，這是計劃經濟下的計劃和市場經濟下的規(guī)劃的一個根本區(qū)別。市場經濟條件下，政府從對經濟的直接干預中跳出來，轉為對經濟的宏觀調節(jié)。規(guī)劃不直接干預企業(yè)的經營決策，對微觀經濟主體的具體活動不具有約束力。規(guī)劃提出的目標是建立在對市場科學預測的基礎之上的。

可以預見的是，對于大多數行業(yè)來說，規(guī)劃將主要運用市場機制，由企業(yè)自主決定投資方向。投資效益將成為引導資源流向的決定性因素。在發(fā)揮國家規(guī)劃對資源配置的指導作用的同時，使市場對資源配置的基礎性作用得以充分發(fā)揮。

信號二：過多過細的量化指標將被淡化，政府更加注重對經濟社會發(fā)展的宏觀把握和調控

《現(xiàn)代漢語詞典》中這樣解釋“計劃”和“規(guī)劃”：“計劃”是指工作或行動前預先擬定的具體內容和步驟；“規(guī)劃”是指比較全面的長遠的發(fā)展計劃。顯然，后者更加注重宏觀性、戰(zhàn)略性和長遠性。

翻開以往的五年計劃，各類指標的具體程度超出現(xiàn)在很多人的想象?！捌呶濉庇媱澲?，僅規(guī)定了產量指標的工業(yè)品就有２８個種類，包括家用洗衣機、家用電冰箱、化學纖維、機制紙……農業(yè)生產指標中包括甘蔗、甜菜、茶葉、蠶繭、黃紅麻……

在“十一五”規(guī)劃制定的準備階段，國家發(fā)展和改革委員會負責人就明確提出，要抓住國民經濟和社會發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略問題，突出戰(zhàn)略方針、戰(zhàn)略任務、戰(zhàn)略布局、戰(zhàn)略措施和重大政策，不宜搞過多過細的量化指標。

計劃經濟時期，國家要通過計劃逐一配置重要資源，所以各項指標定得非常細。陳耀認為，過去我們制定的微觀具體產業(yè)發(fā)展計劃，更多屬于市場、企業(yè)和資本自我調整的內容。而在市場配置資源的今天，規(guī)劃將突出宏觀性、戰(zhàn)略性和指導性，規(guī)劃指標少而精，而且總體上是預測性、指導性的。從“計劃”到“規(guī)劃”，體現(xiàn)了從微觀向宏觀、從直接向間接、從項目管理向規(guī)劃管理的突出轉變。

事實上，在“九五”、“十五”計劃時期，有關部門就已經開始探索創(chuàng)新，在編制程序和方法、提高透明度等方面取得了許多進展。國家發(fā)改委負責人日前更明確表示，“十一五”總體規(guī)劃的規(guī)劃期以五年為主，但一些技術進步較快、市場需求變動較大的產業(yè)，規(guī)劃期也可以是３年或４年，有些專項規(guī)劃甚至可以規(guī)劃到２０２０年，到編制下一個五年規(guī)劃時再滾動修訂。

當前中國經濟社會發(fā)展遇到了資源和環(huán)境瓶頸約束，面臨著激烈的國際競爭。專家預測，“十一五”規(guī)劃將凸顯政府對經濟社會發(fā)展的宏觀把握和調控，比如以科學發(fā)展觀為“紅線”，把增強自主創(chuàng)新能力放在突出位置，調整經濟結構，轉變經濟增長方式，強調考慮資源承載能力，為謀劃中國未來五年甚至更長遠的發(fā)展，提供一幅清晰的“路線圖”。

信號三：克服“越位”和“缺位”，政府職能轉變邁出新步伐

與競爭性行業(yè)各項具體指標的消失形成對照的是，“十一五”規(guī)劃將增加人文和社會指標，如擴大就業(yè)，加強義務教育、公共衛(wèi)生和公共安全，健全社會保障等諸多方面。

“‘十一五規(guī)劃將強化社會發(fā)展、公共服務、生態(tài)環(huán)境方面的指標，并成為配置財政、稅收等公共資源的重要依據。這是政府轉變職能，履行社會管理和公共服務職能的需要。尤其在公共服務方面，政府要有自我約束，要對百姓有所承諾。”國家發(fā)改委宏觀經濟研究院副院長王一鳴如此評價這種變化。

由市場機制發(fā)揮作用領域的內容減少了，政府履行公共職責的內容充實了，規(guī)劃側重點的變化，對應的是政府職能的轉變?！坝捎媱澋揭?guī)劃，表明政府進一步明確了在市場經濟中的角色?！标愐f。

那么，“計劃”讓位于“規(guī)劃”，是否意味著政府工作更輕松？顯然不是。相反，政府面臨著宏觀經濟調控層面的新挑戰(zhàn)。裁判員并不比運動員“好當”?！敖洕{節(jié)、市場監(jiān)管、公共管理、社會服務”是政府的四大職能，這后兩項任務是政府極為重要的職責，也恰恰是當前政府最為薄弱的環(huán)節(jié)。

專家分析，在“十一五”全面建設小康社會的關鍵時期，如何使政府真正做到既不“越位”，又不“缺位”，是亟待解決的問題。政府在抓好經濟調節(jié)和市場監(jiān)管的同時，應加快職能轉變的步伐，在公共服務、生態(tài)環(huán)境、資源保護、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境等方面更好地履行公共職責。