姚戰(zhàn)琪　曹　靜

投資體制建立的“ 瓶頸”

我國投資體制改革大體經歷了以下階段：1979 年至1987 年縮小指令性計劃及簡政放權的投資體制改革起步階段、1988 年到1991 年的投資體制改革的推進階段、1992 年到1996 年開始以融資領域為主的改革進程，1996 年以后主要是對提高項目投資決策質量和建立投資公司的約束機制進行了探索。

十屆人大二次會議上的政府工作報告明確指出，推進投資體制改革的主要目標是：改革政府對企業(yè)投資的管理制度；合理界定政府投資職能，加強政府投資管理，建立政府投資責任追究制度；健全投資宏觀調控體系，改進調控方式，完善調控手段。最終建立起市場引導投資、企業(yè)自主決策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務規(guī)范、宏觀調控有效的新型投資體制。

新的《投資體制改革方案》即將出臺，然而受各種因素制約，這次投資體制改革仍然面臨一些無法回避的缺陷和問題。

第一，雖然壓縮了政府干預市場的空間，但是政府依然停留在一些本該大規(guī)模退出的投融資領域，在相當長的時間內，一些具有良好盈利前景的基礎建設和金融機構，政府投資和干預還會占主導地位。距離建立“ 公共服務型政府” 的目標還相去較遠。

第二，實際操作性存在一定問題。例如，如何解決地方政府在利益的驅使下配合國家整范圍是亟待解決的重大問題。如果在其他政府改革配套措施沒有跟上，又缺乏將政策落到實處的具體手段的情況下，改革的成效將會大打折扣。第三，現(xiàn)有的辦法仍然不能割斷政府投資與金融體系的風險連帶關系。

因此，我國投資體制改革目標的主旨是建立市場型投資制度，使市場投資決定機制在投資項目選擇、投資決策、資金來源的安排、投資的流向等方面發(fā)揮基礎性作用。當前投資體制改革的中心任務是理順中央與地方政府在投資領域的責權劃分關系，徹底轉變政府對投資的管理方式，強化政府的產業(yè)政策導向作用和宏觀調控手段的完善，從根本上改善民營企業(yè)的投資和融資環(huán)境，系統(tǒng)性推進相關領域的改革進程，從而取得投資體制改革成功的根本性突破。

理順政府投資的責權關系

第一，中央和地方政府之間投資范圍劃分的基本原則是，“ 誰受益，誰投資”。

第二，重新劃分投資建設項目。將建設項目由“ 競爭性、基礎性和公益性”三類改為“ 公共投資、準公共投資和非公共投資”，中央和地方政府的職責是滿足公共投資和一部分準公共投資的需要。

第三，可以適當?shù)囊朊耖g資本投資基礎設施建設等公共物品，但是，當前及以后相當長一段時間內，地方政府應在提供公共物品方面負主要責任。因為與中央政府相比，地方政府更了解當?shù)鼐用駥参锲返钠茫軠蚀_地滿足地方居民對公共物品的需求。

第四， 賦予地方政府有限投資自主權。地方政府不再直接投資一般競爭行業(yè)，只對基礎設施、公用事業(yè)等有限的行業(yè)和產業(yè)進行直接投資。應當允許地方有一定的投資自主權，通過地方投融資體系，吸引、調動社會資本以及吸引國外資本（外商投資、適度舉借外債）等，進行地方基本建設。

第五、在中央和地方之間落實投資決策者責任制。國家有關部門只審批使用國家預算資金、建設債券、建設基金和政策性貸款的建設項目；地方政府和國家授權企業(yè)審批自己投資范圍內的項目；當有多個出資的主體時，應共同協(xié)商審批。使用銀行貸款的項目，應該讓貸款銀行參加可行性論證會，讓其了解項目情況，決定是否貸款，但沒有審批權。

第六，中央加大對需要扶植的落后地區(qū)的投資。少數(shù)受益對象既為地方也為全國的公共物品的投資實行中央和地方共建。

理順政府融資的責權關系

1998 年以來，中央以發(fā)行國債作為拉動投資的主要手段，并且作為中央政府投資的重要資金來源，但是，在目前中央和地方之間的特殊融資格局下有較大的負面效應。巨額國債投資強化了高度集中的政府投資體制，造成財政和銀行關系的變相復歸，不利于理順中央政府和地方政府的投資關系。

我們認為，理順中央和地方之間在政府融資領域的責權關系的核心問題是要建立中央和地方對等的正規(guī)融資體系。改革的目標是，在建立資信評價體系的基礎上允許地方政府財政擔保、允許發(fā)行地方政府債或企業(yè)債，建立市場經濟條件下以各級出資人代表的資信等級為基礎的正常融資渠道。

第一、建立全國性獨立的資信評估機構，評估地方政府的信用等級，大致劃分為A 、B 、C、 D 四個類別以及具體的大類下的不同細分等級，以融資歷史、投資質量、地方財政實力等為基礎，使得各個地方政府的信用等級拉開層次，從而建立良好的地方政府信用評估系統(tǒng)。

第二、允許有較高信用的地方政府以財政擔保、增加向銀行的授信、發(fā)行地方政府債券等方式融資。

明確劃分國資投資的責權

轉軌時期在政府職能轉換之前，中央和地方政府還要在很長一段時間承擔經濟建設的職能，政府作為國有企業(yè)所有者的角色仍然存在，改革的方向是探索中央和地方對國有投資的監(jiān)督和管理方式，同時為民營投資營造較好的環(huán)境，為此，在國有投資監(jiān)督管理和激勵民營投資方面中央和地方要正確的劃分責權關系。

根據(jù)十六大奠定的國資管理體制，今后的政府投資主體包括1 個國資委、31 個省資委、265 個（地）市資委，以及下屬的國企。但是關于國有資產投資責權劃分仍存在以下突出問題：

第一，雖然新的國有資產監(jiān)督管理制度已經出臺，但是對新組建的國有資產監(jiān)督管理委員會及地方出資人代表機構的監(jiān)督問題不容忽視。我國國資管理體制的改革不但面臨各級出資人代表機構對企業(yè)經濟活動的有效督導微觀管理問題，也面臨著如何建立對出資人代表機構的責任約束制度的問題。對出資人代表機構的有效監(jiān)督和約束涉及到資本與同級行政的關系，行政與同級、下級資本的關系，資本與資本、資本與下級行政的關系等等。要防止出資人代表機構把隱性負債推給基層政府，把顯性負債留給銀行等問題的出現(xiàn)。

第二，各級國有資本出資人代表是否具有完全獨立性等。新設立的國資委應具有獨立的民事權力能力和民事行為能力，防止將國資委的職能定位在原經貿委、企業(yè)工委、國資局等行政機構職能的簡單整合上，真正擔負起出資人代表的職責。我們認為，為了理順中央和地方在國有投資上的關系，針對以上突出問題，應采取以下對策。第一，應該由全國人民代表大會和地方各級人民代表大會分別執(zhí)行對國資委、省資委、市資委的約束和監(jiān)督，從而使國資委切實履行國有資本出資人職責的職能，切實擔當對企業(yè)國有資產進行監(jiān)督管理的全責。當前的主要任務是，中央要統(tǒng)一確定國有資產經營預算的內容和格式，從而保證今后的各級國資委必須按照中央統(tǒng)一規(guī)定的內容和格式來編制國有資產經營預算，并經過同級人民代表大會的審議通過。

第二，賦予大型企業(yè)集團更多的投資決策權，理順中央和地方投資主管部門的關系，大型企業(yè)集團的投資項目只要在《政府核準項目》內，可以向項目所在地投資主管部門登記備案。

第三，國有資產適時推出競爭性投資領域，收回的資金滾動投入各級政府的基礎設施建設和公益事業(yè)。

第四，隨著改革的深入進行，在經營性國有資本的效率大大提高的條件下，應將非經營性國有資本納入到中央和地方國有資產出資人代表機構的監(jiān)督和管理范圍。

第五，適當擴大地方政府對外商投資的審批權限。我國現(xiàn)行對外商投資的審批權限規(guī)定，投資總額超過1 億美元以上的重大項目，由國家計委會同有關部門提出初審意見，報國務院審批。沿海省、自治區(qū)、經濟特區(qū)及授權的人民政府有權批準投資總額3000 萬美元以下的生產性項目（基礎設施項目除外）。這些規(guī)定仍然帶有計劃審批的性質，考慮到我國對外商的國民待遇政策和入世后相關法規(guī)政策的完善，可以適當?shù)臄U大地方政府的審批權限，然后逐漸取消這些審批程序。

明確宏觀調控與管理制度責權

必須改變中央與地方政府之間農業(yè)投入職責劃分不清，地方政府對農業(yè)的投資嚴重不足的狀況。

中央政府應加大對特別貧困地區(qū)的教育投資力度，因此要求在財稅制度方面做出改革舉措，比如增加中央和省對發(fā)達地區(qū)征收宏觀調控教育稅及發(fā)達地區(qū)對貧困地區(qū)的教育成本補償稅。

高新技術產業(yè)雖具有盈利性和競爭性，但是從產業(yè)結構調整、提高國際競爭力以及引導民間投資等角度，中央和地方應加大高新技術產業(yè)投資力度。