仇保興

什么是城市競爭力

著名城市史學(xué)家劉易斯·芒德福認為：“從歷史上看，城市是社區(qū)權(quán)力和文化的最集中點。生活散射的各種光芒在這里全面聚集，并取得更大的社會效益和意義。城市是社會整體關(guān)系的形式和標志?！鞘械纳^程在本質(zhì)上不同于一般高級生物體。城市可以局部成長、部分消亡、自我更新?！痹谧匀唤?jīng)濟時代漫長的歲月里，城市間的競爭存亡，基本上取決于國家政治中心的轉(zhuǎn)移、交通方式的改變以及戰(zhàn)爭局勢的變化。而在計劃經(jīng)濟年代，城市規(guī)模的大小、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、人口的多寡，都是由“有形之手”中央政府計劃的結(jié)果。城市的競爭力突出表現(xiàn)為城市首腦“跑部錢進”的意志與能力，以及中央政府根據(jù)國內(nèi)外形勢所制定的計劃。在這長達數(shù)十年的競爭中，地處沿海的許多城市紛紛敗給內(nèi)地城市。

競爭無疑為市場經(jīng)濟的最高形式。改革開放20多年來，許多城市無可奈何的衰落而更多城市莫名其妙的興起，已經(jīng)為這個最高形式的作用作了很好的注解。隨著市場機制日益成為配置資源的主要手段，昔日決定城市繁榮的“有形之手”計劃及“硬通貨”——礦山、工業(yè)基地等，都已經(jīng)被看不見、更難以捉摸的多種因素和無形的資源所替代。

隨著人類步入科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展的知識經(jīng)濟和中國加入WTO，國家、地區(qū)、城市、企業(yè)甚至個人都迎來了全球競爭的新時期。也正是由于我國已進入城鎮(zhèn)化快速增長期，我國與世界上其他國家的競爭或者國內(nèi)地區(qū)之間的競爭成敗，都將取決于城市的競爭能力。換句話說，以城市為代表的多維空間載體，正以多種復(fù)雜的方式進行著全球資源、市場、生存和發(fā)展空間與發(fā)展機會的爭奪與較量。

今天的競爭力就是明天的經(jīng)濟實力。這兩者存在因果關(guān)系但有著明顯的區(qū)別。

城市競爭力是以城市發(fā)展的質(zhì)量、效率和潛力來衡量城市獲得外界發(fā)展機遇和加快自身發(fā)展的能力，而經(jīng)濟實力則是以規(guī)模、經(jīng)濟總量來衡量城市在經(jīng)濟、文化和社會發(fā)展方面的綜合水平。

城市競爭力強調(diào)的是與其他城市的橫向比較，是一個相對的概念；城市綜合實力則主要著眼于城市本身，城市自身的縱向比較。城市競爭力的排序是動態(tài)的，是相比較而起伏的；而城市綜合實力則是一組靜態(tài)數(shù)據(jù)。

城市競爭力主要著眼于未來的發(fā)展，表達的是城市發(fā)展的后勁，往往是以相對指標來表達的；而城市綜合實力主要描述的則是城市的狀態(tài)，如當前具有的生產(chǎn)力水平和社會發(fā)展狀況。

城市定位理論與城市競爭力

長期以來，“城市的準確定位”被認為是城市總體規(guī)劃要研究的頭等大事。從客觀層面上把握城市發(fā)展的定位、定性、定向，這是作為城市宏觀決策人首先要關(guān)注的問題。為城市尋找準確定位是提升城市競爭力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但是，縱觀當今城市定位，卻存在一定的局限性，導(dǎo)致我們的城市競爭力下降。從“九五”期間部分城市的功能定位(見表)，就不難看出其缺陷，由于相當一部分城市追求幾乎相同的目標定位，其結(jié)果是造成各個城市產(chǎn)業(yè)嚴重同構(gòu)，重復(fù)建設(shè)盛行，大量企業(yè)產(chǎn)能過剩，區(qū)域城市之間惡性競爭，城市建設(shè)千城一面。

19個城市（見表）的定位，囿于傳統(tǒng)定位理論的局限，雖然都把“國際化”放在首位，但由于沒有充分體現(xiàn)各城市自身特點進行合理布局，準確定位。從而形成產(chǎn)業(yè)重疊，重復(fù)建設(shè)，熱門行業(yè)大家都爭著上，而有些能決定城市發(fā)展?jié)摿Φ摹蔼氶T法器”卻無人問津，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，潛力沒有很好挖掘，城市整體優(yōu)勢得不到體現(xiàn)，均衡協(xié)調(diào)發(fā)展也就成了一句空話，雖打“國際牌”卻在國際上沒有很強的競爭力和應(yīng)有的知名度。

從城市定位與城市競爭力關(guān)系的經(jīng)驗分析，不難看出城市定位理論在當今這個時代還存在一定的局限性，這是因為城市定位理論假設(shè)城市內(nèi)外環(huán)境的變化不確定性很低，城市自身的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及組織結(jié)構(gòu)都處于穩(wěn)定的狀態(tài)。在一個可以持久地有吸引高等流動資源和發(fā)展前景的環(huán)境中有利可圖的準確定位，這就是定位理論追求的均衡狀態(tài)。但這種所謂的準確定位所獲得的城市競爭力優(yōu)勢持續(xù)的實踐，取決于所選擇的市場定位多大程度上是穩(wěn)定不變的。

由于城市定位理論注重研究與城市原有主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、自然資源相關(guān)的外部環(huán)境，而對城市內(nèi)部的因素分析僅局限于針對“定位”而展開的協(xié)調(diào)安排(這不能體現(xiàn)城市在后工業(yè)時代或知識經(jīng)濟時代本質(zhì)意義上的競爭力)。因此，定位理論雖然能夠明確什么樣的城市定位是有利的，但由于現(xiàn)代城市外部環(huán)境、科學(xué)技術(shù)及產(chǎn)品(尤其是以自然資源為原材料的替代產(chǎn)品)更新變化快得讓人眼花繚亂，圍繞既定的產(chǎn)品進行市場分析往往不得要領(lǐng)。消費者的口味變化，朝陽行業(yè)的轉(zhuǎn)移，都會使定位理論苦心經(jīng)營的城市競爭力失去目標。

另外，定位理論往往以鄰近的競爭對手城市為參照構(gòu)思的戰(zhàn)略，這就可能導(dǎo)致方向性錯誤。在迅速變化的環(huán)境中，對現(xiàn)有的城市競爭力的主要威脅，并不僅僅來自已經(jīng)存在的競爭對手，而是來自于擁有嶄新思維的“創(chuàng)業(yè)型城市”。以競爭對手為參照，忽略現(xiàn)代科技創(chuàng)新的特性，其結(jié)果是與原來的競爭對手一起被“創(chuàng)業(yè)型城市”的迅速崛起而取代。

城市經(jīng)營與城市競爭力城市經(jīng)營的內(nèi)涵

城市承載著GDP的90％、全球人口的60％，而且城市是一個國家和民族對外開放的窗口、商品國際交換的平臺、國家和地區(qū)競爭力的聚焦點。那種認為城市經(jīng)營就是經(jīng)營城市的基礎(chǔ)設(shè)施的觀點是片面的，其實城市經(jīng)營的概念是很大的，城市經(jīng)營的內(nèi)涵至少應(yīng)包含以下幾方面的內(nèi)容：

首先是城市經(jīng)營的目標，從單純增加政府的財力延續(xù)擴展到提高城市的競爭力。因為這兩者完全是兩個概念。城市競爭力反映的是城市的綜合素質(zhì)，理應(yīng)成為城市經(jīng)營的首選目標。

其次是城市經(jīng)營的維度，從單一的基礎(chǔ)設(shè)施的投融資擴展到影響城市競爭力的所有項目。因為城市競爭力是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，與之相關(guān)的可能有上千個子項目，但我們可以從中找到一些主要的項目，然后進行分類。這些項目是多維度的，主要是刻畫城市競爭力的諸多的子系統(tǒng)，所以城市經(jīng)營的維度大大增加了。

第三是城市經(jīng)營的范圍，從城市的內(nèi)部資源配置轉(zhuǎn)向更大區(qū)域范圍內(nèi)的資源配置。也就是說城市的競爭力要在更大的空間、甚至在國際范圍的比較中來培育。不能局限于城市內(nèi)部與周邊地區(qū)。第四是城市經(jīng)營的主體，從城市政府轉(zhuǎn)向政府與民眾的綜合體。原來一直認為城市政府是城市經(jīng)營的唯一主體，但是城市是全體市民的城市，所以城市經(jīng)營的主體也應(yīng)該是城市的市民、企業(yè)、社會團體和各級政府。有許多領(lǐng)域應(yīng)該讓位給企業(yè)和市民去經(jīng)營，政府應(yīng)采取一些引導(dǎo)性的規(guī)劃和政策，來調(diào)動各個經(jīng)營主體的積極性，才能把城市經(jīng)營搞好。

綜上所述，城市經(jīng)營就是要從小范圍經(jīng)營轉(zhuǎn)向大范圍經(jīng)營、從計劃經(jīng)濟的經(jīng)營轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟的經(jīng)營、從區(qū)域經(jīng)濟的經(jīng)營轉(zhuǎn)向全球經(jīng)濟的經(jīng)營、從傳統(tǒng)經(jīng)濟的經(jīng)營轉(zhuǎn)向知識經(jīng)濟時代的經(jīng)營，也就是說城市經(jīng)營的方略發(fā)生了變化。

根據(jù)市場機制發(fā)育的階段性和城市政府對競爭的不同適應(yīng)程度，城市經(jīng)營也因此可劃分為三個階段：初級階段，僅僅著眼于如何解決城市基礎(chǔ)設(shè)施資金短缺——屬于城市公共設(shè)施“投融資體制改革式城市經(jīng)營”。第二階段，已考慮到如何提高城市自身整體的市場價值，將城市作為最大的國有資產(chǎn)來進行保值增值式的經(jīng)營，也就是所謂的“整體資產(chǎn)增值式城市經(jīng)營”。這兩個階段屬于狹義的城市經(jīng)營。第三階段，即“廣義的城市經(jīng)營”，包括了影響城市競爭力的所有方面。

對城市經(jīng)營一種常見的誤解就是，經(jīng)營過程就是將城市資源快速兌現(xiàn)，轉(zhuǎn)變成市長即期可用的財力的過程。實際上，財力短缺對于任何城市政府來說都是永恒的難題。關(guān)鍵是如何以最小的公共財力來啟動最多的社會資本，并使所有的城市資源的高效利用都保持在增強城市競爭力的方向上?，F(xiàn)階段城鎮(zhèn)化高速發(fā)展的進程中，只有那些不斷超越過去成功經(jīng)營模式、不斷創(chuàng)新城市經(jīng)營方略的城市才會成為贏家。

另一種誤解是：城市的生態(tài)和環(huán)境保護是與城市經(jīng)營甚至城市競爭力之間必然存在著取舍的關(guān)系。這種誤解所派生的“經(jīng)營”手段，是設(shè)法找出現(xiàn)行環(huán)保法規(guī)的漏洞而加以利用，同時只將公共投資局限在生產(chǎn)、生活過程排放的污染物的處理上。這也是目前我國治污工程建設(shè)進程跟不上污染物排放的增長，從而造成環(huán)境污染愈演愈烈的根本原因。但廣義的城市經(jīng)營不僅立足于將經(jīng)營的中心放在提高處理污染的效率上，而且還更多的關(guān)注控制污染的機會成本，如資源和能源的浪費、人財物的浪費和城市生態(tài)系統(tǒng)效能的衰退等，進而提高資源生產(chǎn)力(ResourceProductivity)。正是在這一層次上，城市生態(tài)保護與城市競爭力是完全一致的。

城市經(jīng)營、規(guī)劃調(diào)控與城市競爭力的培育

從實際情況看，城市經(jīng)營、規(guī)劃調(diào)控與城市競爭力之間的關(guān)系存在五個方面的問題：

1、政府的有限理性與發(fā)展機遇的不確定性。

當前，影響城市競爭力的因素和發(fā)展機遇的不確定性越來越大，主要表現(xiàn)在：意識變化越來越快捷，二是資源越來越虛擬化，三是信息分布越來越不均衡。

2、城市政府的投資能力與可利用資源的有限性。

有專家描述競爭力指標有30多個，但有兩個指標是不可缺少的，這就是投入和效益。在城市相互競爭的過程中，誰在基礎(chǔ)設(shè)施上先行，誰就奠定了競爭力的基礎(chǔ)，所以每個城市都爭相擴大投資力度，都希望能大量舉債經(jīng)營。這就要求每個地方政府在經(jīng)營城市中實行有效的開源節(jié)流。怎樣才能節(jié)流呢?一是政府要縮短戰(zhàn)線，降低投資成本；二是在城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共品提供領(lǐng)域，要降低門檻，大量地讓民營經(jīng)濟來提供。

3、經(jīng)營規(guī)模與競爭活力。

競爭活力與規(guī)模經(jīng)濟是一對矛盾，到底孰先孰后?有人主張競爭是最主要的，有人主張規(guī)模經(jīng)濟是最主要的，這個被稱之為“馬歇爾沖突”的爭論持續(xù)了40年，至今在政府直接經(jīng)營的煤氣、電力、自來水、公共交通、通訊、教育、衛(wèi)生等領(lǐng)域還繼續(xù)存在。要在規(guī)模與競爭之間找到一個兩全其美的平衡點，就必須做好以下兩方面工作：一是要對政府直接經(jīng)營的城市基礎(chǔ)設(shè)施或公共品作一些限制。要把它們分成自然壟斷、準公共品生產(chǎn)和一般性的競爭產(chǎn)品，真正屬于自然壟斷的、純粹的公共品是越來越少了。二是要對政府間接經(jīng)營層次的國有經(jīng)濟實行有進有退。對自然壟斷領(lǐng)域，國有經(jīng)濟要進入，對一般競爭性領(lǐng)域，國有經(jīng)濟要退出。

4、經(jīng)營者的近期收益與城市可持續(xù)競爭能力

現(xiàn)在，經(jīng)營主體出現(xiàn)了分散化、企業(yè)化和收益短期化趨勢。短期化不僅發(fā)生在企業(yè)，而且也發(fā)生在政府。主要表現(xiàn)在：一是政府領(lǐng)導(dǎo)任期太短，變動過大；二是片面追求經(jīng)營成本；三是經(jīng)營的分散化，許多設(shè)施不配套。解決這些問題的對策：一是規(guī)劃權(quán)特別是土地出讓權(quán)，集中與分散應(yīng)有機結(jié)合；二是在城市邊緣劃出若干個生態(tài)敏感區(qū)或文化遺產(chǎn)敏感區(qū)，對這些區(qū)域應(yīng)從嚴進行規(guī)劃審批管理。三是改善城市形象，整治道路、河道和入城口，拆除違法建筑。四是大規(guī)模的實施城市綠化。

5、經(jīng)營方略的趨同性與城市資源集聚的有機性

懷著“一年一個樣、三年大變樣”的“雄心壯志”，各個城市的建設(shè)往往都按照一種文化模式、一套設(shè)計風(fēng)格操作，這就不可能造就城市建筑風(fēng)格的多樣性，給人似曾相識的感覺。更重要的是破壞了城市資源集聚的有機性。如何實行資源的有機性?一是要按照知識經(jīng)濟時代資源的有機集聚來規(guī)劃設(shè)計城市；二要保護城市的老城；三是淡化分區(qū)規(guī)劃，倡導(dǎo)適度混合區(qū)。

綜上所述，城市定位理論和城市經(jīng)營都是提升城市競爭力的重要方面，二者缺一不可，而且互相作用。一個好的城市定位，有特色優(yōu)勢的城市定位本身就是一種出色的城市經(jīng)營。所以，要提升城市的競爭力，尤其是要提升我國城市在國際上的競爭力，必須改革城市規(guī)劃編制和管理思路，使城市對未來機遇捕捉能力不斷提高。正如偉大的科學(xué)家巴斯德所說的“機遇垂青于有準備的頭腦”那樣，21世紀的經(jīng)濟發(fā)展機遇只會偏愛那些在城市規(guī)劃建設(shè)和管理上善于創(chuàng)新的城市。