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        鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政困擾

        2004-04-29 00:44:03趙樹凱
        領(lǐng)導文萃 2004年1期
        關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基層組織罰款

        趙樹凱

        當發(fā)工資演變?yōu)樾滦汀爸行墓ぷ鳌钡臅r候,當“抓發(fā)展促穩(wěn)定”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白スべY保穩(wěn)定”的時候,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處理事情的角度、方法、重心都在悄悄地改變。

        中國的農(nóng)村改革已經(jīng)20來年,基層組織既推進了改革,也改革了自身。但總的來看,基層組織對于新的社會經(jīng)濟環(huán)境越來越不適應(yīng),或者說,基層組織已經(jīng)明顯地滯后于整體的改革進程?,F(xiàn)在的鄉(xiāng)村沖突,主要起源于基層組織的這種不適應(yīng)。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍面臨的財政困境最不容小覷。

        鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的壓力表現(xiàn)為,首先要保證完成上級規(guī)定的稅收上繳任務(wù),其次要保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身的工資發(fā)放。從全國來看,中國80%左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以足額按時發(fā)放工資,在我們的調(diào)查中,所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有拖欠工資的現(xiàn)象,有的拖欠半年以上,而且愈演愈烈。我與鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導人座談,最經(jīng)常聽到的感嘆是“最大壓力是怎樣保證把工資發(fā)出去”。在許多地方,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導人的目標責任制考核中,赫然增加了“工資能否按時發(fā)放”一項。

        工資問題直接關(guān)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運行和生存。面對生存困局,我們看到基層組織正在出現(xiàn)一種令人憂心的變化:在運作過程中,越來越把自身存在作為重要目標,組織本身越來越具有自利性?;蛘哒f,在許多情況下,基層組織變成了自己利益的代表。

        鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對于鄉(xiāng)村工作現(xiàn)狀的看法,雖然相信前途應(yīng)該是光明的,但是卻有更多迷茫困惑。第一,他們不知道已經(jīng)積累的鄉(xiāng)村債務(wù)該怎么還,誰來還。在筆者調(diào)查過的河北和山東的8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中,談到自己鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾百萬甚至上千萬的債務(wù),連最樂觀向上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記都回答“不知道”,稅費改革以后不舉新債已屬不易,償還舊債更無從談起。第二,不知道龐大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)如何精簡。他們認為迄今為止的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)精簡沒有真正成功過,目前正在采取的若干措施也看不到成功的可能,沒有什么好辦法來解決冗員問題。第三,不知道鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的困難處境再發(fā)展下去會是什么局面,上級有壓力,下面有抵觸,本身困難重重,不知出路何在。

        生存困擾的直接后果,是基層組織將工作目標轉(zhuǎn)向自身,組織行為嚴重扭曲。當發(fā)工資演變?yōu)樾滦汀爸行墓ぷ鳌钡臅r候,當“抓發(fā)展促穩(wěn)定”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白スべY保穩(wěn)定”的時候,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處理事情的角度、方法、重心都在悄悄地改變。他們不由自主地對那些能增加自身收入的事情憑添了興趣,而對于公共目標淡漠起來。興趣變了,行為也變。對于上邊,不論是什么專項資金,都要先動拿來發(fā)工資的心思,對于下面,不論是村集休,村民還是工商業(yè)戶,都要盡量多收稅費,甚至不惜巧立名目搞罰沒。在許多地方,抓收入不僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導人的職責,更是幾乎每一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的具體任務(wù)。

        基層政府的生存困境導致行為變異,進一步發(fā)展就出現(xiàn)了目標替代現(xiàn)象。

        目標替代是組織社會學的概念,指組織運行過程中既定目標被另外的目標所置換。在這里,目標替代的含義是:由于生存困境和體制缺陷的交互作用,鄉(xiāng)村基層組織作為公共權(quán)力部門,自利性目標在一定程度上取代了公共目標,為公眾目標工作演變成為自己工作。在越是公共性強的領(lǐng)域,目標替代的負面影響就越大。

        如治安管理,由于基層公安部門需要依靠罰沒款來補充辦案經(jīng)費甚至發(fā)工資,在“掃黃打非”的時候往往采取又打又保的雙重策略,一方面用罰款來打擊,另—方面又要想法保證這些非法活動不滅絕以便使罰款收入有可持續(xù)性。再如計劃生育管理,由于計生部門要依靠罰款(現(xiàn)在稱社會撫養(yǎng)費)來保障經(jīng)費開支,—方面用罰款來抑制超生,另一方面又通過保持—定數(shù)量的超生來保障罰款的可持續(xù)性。

        從基層組織的運作過程來看,目標替代的發(fā)生機制非常復雜,不僅有財政困境因素,而且有政府體制、干部制度等多種因素,這個發(fā)生機制還需深入探討。我們認為,目標替代值得特別關(guān)注,因為它顯示出基層組織正在成長出對于鄉(xiāng)村社會的掠奪性,如果這種掠奪性不加以有效整治,日益嚴重,將出現(xiàn)西方治理研究中所稱的“掠奪型地方政府”,這是國人應(yīng)有所警惕和預防的。

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