秦新安

深圳政改方案多處隱約可見(jiàn)三分制的影子，這事實(shí)上是一種漸進(jìn)式“行政三分”，它反映了行政三分制的內(nèi)在要求，但許多結(jié)構(gòu)性、體制性局限，將導(dǎo)致改革的預(yù)期目標(biāo)的難以確定

最近半個(gè)月，深圳市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室主任華金輝被同事笑稱為“比市長(zhǎng)還忙的人”。每天一上班，其辦公室即訪客不絕，門庭若市。前來(lái)找他的，基本是市屬各局、辦的人事干部，事由都是同一個(gè) 正在進(jìn)行的深圳市第7次行政機(jī)構(gòu)大改革。

3月27日，深圳市正式公布《深圳市深化行政管理體制改革試點(diǎn)方案》。外界普遍認(rèn)為，這便是此前備受關(guān)注的“深圳行政三分制改革”的替代方案。

三大創(chuàng)新機(jī)制

“改革最大的亮點(diǎn)不是機(jī)構(gòu)調(diào)整，而是機(jī)制創(chuàng)新?！比A金輝對(duì)此評(píng)論道。

作為起草改革方案的執(zhí)筆人之一，華金輝自認(rèn)對(duì)方案“吃得很透”。他進(jìn)一步闡釋，改革方案有三大創(chuàng)新亮點(diǎn)——

首先是在國(guó)內(nèi)率先明確提出，“建立健全政府行政決策咨詢機(jī)制和廣泛的社會(huì)參與機(jī)制”。市政府及其組成部門將根據(jù)需要組建若干決策咨詢機(jī)構(gòu)，人員由專家學(xué)者及企業(yè)主管等各界人士組成。

其次是“健全政府部門間的聯(lián)席會(huì)議制度，提高行政決策和執(zhí)行效率”。有關(guān)跨部門行政決策和執(zhí)行工作，一般不另設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，改由市長(zhǎng)指定常務(wù)副市長(zhǎng)或分管副市長(zhǎng)牽頭，由主辦部門負(fù)責(zé)跨部門的決策研究和執(zhí)行的實(shí)施。

最后，方案要求“強(qiáng)化對(duì)政府行政的監(jiān)督制約機(jī)制”，華金輝認(rèn)為，“這也許是最值得大書(shū)一筆的舉動(dòng)，其中提到的一些具體措施在中國(guó)具有開(kāi)創(chuàng)性意義?！?/p>

這些措施包括：建立由行政監(jiān)察、經(jīng)濟(jì)審計(jì)與紀(jì)檢、人大組成的聯(lián)席會(huì)議制度，對(duì)一些復(fù)雜的、群眾關(guān)注的問(wèn)題共商監(jiān)察對(duì)策，實(shí)施監(jiān)督行為；建立若干社會(huì)性的監(jiān)督委員會(huì)；在部分管理人、財(cái)、物的要害部門，設(shè)立由政府機(jī)關(guān)工作人員、財(cái)政金融界人士、專家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員等組成的審議會(huì)或理事會(huì)，對(duì)重大問(wèn)題進(jìn)行集體審議，并進(jìn)行監(jiān)督。

“這三個(gè)方面各有側(cè)重又相輔相成，”華金輝指出，“它們涵蓋了行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)，追求的是這三個(gè)環(huán)節(jié)的整體協(xié)調(diào)?！?/p>

華金輝說(shuō)，兩年前在交通系統(tǒng)實(shí)施的改革，為這次全市性動(dòng)作提供了直接經(jīng)驗(yàn)。

據(jù)介紹，深圳市以前像全國(guó)其他地方一樣，都實(shí)行市、區(qū)兩級(jí)交通局既抓規(guī)劃決策，又管執(zhí)行監(jiān)督的體制。這使得各局都疲于奔命不說(shuō)，還到處出簍子，管不好。改革后，撤掉了區(qū)級(jí)分局，新設(shè)客運(yùn)管理、貨運(yùn)管理、港航管理、機(jī)動(dòng)車服務(wù)市場(chǎng)管理、出租小汽車管理、運(yùn)政監(jiān)督等6個(gè)分局，及交通運(yùn)輸應(yīng)急指揮中心、規(guī)費(fèi)征稽辦公室，共8個(gè)直屬執(zhí)行機(jī)構(gòu)。市局作為決策部門，主要負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控、制定規(guī)劃、出臺(tái)政策和監(jiān)督協(xié)調(diào)；執(zhí)行機(jī)構(gòu)專責(zé)業(yè)務(wù)審批、市場(chǎng)監(jiān)管和交通違章查處等。市局機(jī)關(guān)各處室和執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間互不隸屬，其工作分別直接對(duì)局領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。市監(jiān)察局則能對(duì)整個(gè)交通系統(tǒng)進(jìn)行行政監(jiān)督和績(jī)效監(jiān)察。

通過(guò)這種分設(shè)，使交通管理的決策、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)職責(zé)清晰、分工明確，同時(shí)又形成相互獨(dú)立、相互支援的統(tǒng)一體，使政府交通運(yùn)行體制由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)主導(dǎo)，由行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄒ?guī)主導(dǎo)。

疑似“行政三分”

“這事實(shí)上反映了行政三分制的內(nèi)在要求。”在被問(wèn)及對(duì)深圳此次改革的看法時(shí)，深圳大學(xué)管理學(xué)院公共管理系教授馬敬仁直言不諱。馬敬仁是深圳市行政管理體制改革的咨詢專家之一，一年多前，他便因提出在深圳試行行政三分制而名動(dòng)全國(guó)。

馬敬仁的理論得到了改革主持者的賞識(shí)。在2003年廣東省兩會(huì)期間的一次記者會(huì)上，原深圳市市長(zhǎng)于幼軍高調(diào)表示，此項(xiàng)改革“正在醞釀”，準(zhǔn)備“上半年推行”。各界普遍看好該制度必將成為“深圳乃至全中國(guó)發(fā)展道路上的顯著里程碑”。

但在此后一年多時(shí)間里，由于不能使各方面意見(jiàn)得到統(tǒng)一，改革并未能如首倡者所希望的那樣，推動(dòng)下去。

“但大方向必然是改，不改解決不了問(wèn)題?！瘪R敬仁說(shuō)。

曾參與深圳改革方案設(shè)計(jì)的國(guó)家行政學(xué)院教授杜鋼建也認(rèn)為，現(xiàn)在很多地方存在管得太多太死的現(xiàn)象，一個(gè)重要原因就是行政機(jī)構(gòu)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)集于一身，“往往在制定政策法規(guī)時(shí)，過(guò)多考慮本部門利益，極力擴(kuò)大審批權(quán)，提高市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻?！?/p>

“不解決機(jī)制的問(wèn)題，機(jī)構(gòu)再怎么調(diào)整都沒(méi)有意義?！比A金輝說(shuō)，“因?yàn)闄C(jī)構(gòu)無(wú)論怎么設(shè)置，都有其道理。”

華金輝曾經(jīng)認(rèn)為部門分管領(lǐng)域越單純?cè)胶?。但他在新加坡考察發(fā)現(xiàn)，該國(guó)政府把很多看起來(lái)不相干的行當(dāng)歸到一個(gè)部門管，比方科技、文化、文藝等，就由同一個(gè)局管理，管理效果卻出奇地好?！跋愀垡灿蓄愃魄闆r，這是為什么？”華金輝自問(wèn)自答，“就是因?yàn)橛幸惶缀玫臋C(jī)制?！?/p>

馬敬仁指出，華金輝沒(méi)有明說(shuō)的“好機(jī)制”，其實(shí)就是行政三分制。在幾乎所有英聯(lián)邦國(guó)家以及新加坡、中國(guó)香港等，政府都只設(shè)置少數(shù)幾個(gè)大的決策部門，而把具體的執(zhí)行職能交給數(shù)十甚至上百個(gè)執(zhí)行部門，同時(shí)有專門的監(jiān)督部門對(duì)二者進(jìn)行全程監(jiān)督、評(píng)估。

馬敬仁分析，深圳現(xiàn)有方案多處隱約可見(jiàn)三分制的影子。比方在機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)上，規(guī)劃、發(fā)展和改革、貿(mào)易工業(yè)等局的出現(xiàn)，就是為了加強(qiáng)宏觀決策的科學(xué)性、權(quán)威性；行業(yè)協(xié)會(huì)服務(wù)署、建筑工務(wù)署的設(shè)置，就是為合理界定政府涉足執(zhí)行的范圍和方式；新成立的國(guó)土資源房產(chǎn)局直屬分局將統(tǒng)一管理特區(qū)內(nèi)的四個(gè)區(qū)，則更鮮明地體現(xiàn)了決策和執(zhí)行的分離性。

除此之外，深圳是全國(guó)惟一在政府組成部門里單獨(dú)設(shè)置監(jiān)察局的城市，這將對(duì)行政監(jiān)督工作起到積極的作用。

“而所謂三大創(chuàng)新機(jī)制，其實(shí)是進(jìn)一步強(qiáng)化決策、執(zhí)行、監(jiān)督三種職能，理清三者關(guān)系的具體要求?！瘪R敬仁分析道，“這可以看作是為全面實(shí)行三分制打基礎(chǔ)?！?/p>

一廂情愿的改革目標(biāo)？

“改革的目標(biāo)，就是要實(shí)現(xiàn)建設(shè)一個(gè)負(fù)責(zé)任、有權(quán)威、高效廉潔的服務(wù)型責(zé)任政府。”在不久前召開(kāi)的全市深化行政管理體制改革動(dòng)員大會(huì)上，深圳市市長(zhǎng)李鴻忠如此表述。

對(duì)此，馬敬仁表示謹(jǐn)慎樂(lè)觀。他認(rèn)為，許多結(jié)構(gòu)性、體制性局限，將很可能導(dǎo)致預(yù)期目標(biāo)變得“一廂情愿”。

“最主要的癥結(jié)便是決策、執(zhí)行、監(jiān)督三部分仍然糾結(jié)不清，出問(wèn)題的機(jī)率依然很大。”馬敬仁說(shuō)。

馬敬仁認(rèn)為，首先是現(xiàn)有市、區(qū)兩級(jí)政府設(shè)置模式，容易導(dǎo)致決策和執(zhí)行環(huán)節(jié)脫節(jié)。市里想要建設(shè)“小政府”，每個(gè)區(qū)反而都像一個(gè)個(gè)“大政府”，如此劃地而治、塊狀分割現(xiàn)實(shí)，很難保證執(zhí)行的效率。在城市規(guī)劃、國(guó)土和交通這幾塊，深圳顯然考慮到了這種局限而有所應(yīng)對(duì)，其他領(lǐng)域就基本是老模式。

按照馬敬仁的想法，目前深圳市的6個(gè)大區(qū)應(yīng)該改設(shè)為20～30個(gè)小區(qū)。每個(gè)小區(qū)里所有政府機(jī)構(gòu)集中辦公，就像銀行的儲(chǔ)蓄網(wǎng)點(diǎn)一樣，“把服務(wù)送到家門口”。

而更為關(guān)鍵的是，監(jiān)督部門在決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者中偏弱的現(xiàn)實(shí)，幾無(wú)任何實(shí)質(zhì)性改變。據(jù)深圳市紀(jì)委辦公廳宣教室主任陳章聯(lián)介紹，深圳目前在行政監(jiān)察方面實(shí)行“雙保險(xiǎn)”，不僅有6大覆蓋全市各部門的市監(jiān)察局直屬派駐組，還在部分要害部門，比方工商、稅務(wù)、國(guó)土等，設(shè)置了內(nèi)部監(jiān)察處室。這些處室“工作上對(duì)所在部門領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，業(yè)務(wù)上受市監(jiān)察局指導(dǎo)”。

但馬敬仁并不認(rèn)同這種所謂“雙保險(xiǎn)”。他說(shuō)，尤其是內(nèi)部監(jiān)察處室，其工作人員在組織上歸所在部門領(lǐng)導(dǎo)，利益上由所在單位負(fù)責(zé)工資福利，處在這樣一種境地，談何監(jiān)督？

至于方案提出的三大創(chuàng)新機(jī)制，有專家指出，由于缺乏相應(yīng)的立法保障，其生存前景堪憂。這一點(diǎn)，深圳市行政審批制度改革辦公室副主任沈毅深有同感。

他在接受中國(guó)《新聞周刊》采訪時(shí)說(shuō)，“就審批制度改革而言，最緊要的不是某次改革拿掉多少審批項(xiàng)目，而是盡快從法律上確定行政審批的范圍、權(quán)限。立法的問(wèn)題不解決，就難保不陷在減而又增的怪圈里不能自拔?！?/p>