程文浩

足夠的權(quán)力和權(quán)威是香港廉署反腐最基本的前提條件，也是其嚴(yán)格執(zhí)法的最有力保障。

2月15日～22日，香港廉政公署對(duì)市民開放，這是香港廉署30周年慶典活動(dòng)之一。香港有句口號(hào)：“香港勝在有ICAC(廉署簡(jiǎn)稱)”，言簡(jiǎn)意賅地道出了廉署在維護(hù)香港社會(huì)廉潔公平方面做出的貢獻(xiàn)

在廉政建設(shè)方面，香港堪稱是亞洲乃至世界各國(guó)的楷模。首先，它目前是公認(rèn)的世界最廉潔的地區(qū)之一。在著名的國(guó)際反腐敗組織-透明國(guó)際(Transparency International)每年公布的國(guó)際清廉指數(shù)(CPI)排名中，香港一直名列前茅——2003年度的CPI排名中，香港在被統(tǒng)計(jì)的133個(gè)國(guó)家和地區(qū)中名列第14位，在亞洲僅次于新加坡。

國(guó)際理論界一直有一種說(shuō)法，認(rèn)為由于東方人重視人際關(guān)系和人情往來(lái)，所以東方文化天生容易滋生腐敗。而香港和新加坡在廉政建設(shè)方面的優(yōu)異表現(xiàn)，使這種文化決定論觀點(diǎn)不攻自破，堪稱是全亞洲人的驕傲。

上世紀(jì)70年代中期，是香港廉政建設(shè)的分水嶺。在此之前，香港的公共部門腐敗猖獗，民怨沸騰。然而，70年代中期以后，香港的情況在短短幾年內(nèi)就有了很大的改觀——香港所經(jīng)歷的這種由亂到治的轉(zhuǎn)變，對(duì)于目前尚處于腐敗高發(fā)期，并且正在竭力走出腐敗泥沼的國(guó)家和地區(qū)來(lái)說(shuō)，不啻為經(jīng)典的教材。

香港廉署：直接向最高行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)

香港之所以能夠成功地實(shí)現(xiàn)由亂到治的歷史性轉(zhuǎn)變，根本原因在于適時(shí)建立了廉政公署。

在1974年2月廉署正式成立之前，香港也有過(guò)反腐敗機(jī)構(gòu)，但這個(gè)機(jī)構(gòu)卻隸屬于當(dāng)時(shí)本身即十分腐敗的警察系統(tǒng)，自然難有作為。在經(jīng)歷了震驚全港的總警司葛柏貪污潛逃事件后，香港當(dāng)局決心大刀闊斧地改革原有的反腐敗體系。其在領(lǐng)導(dǎo)體制方面所進(jìn)行的最重大的調(diào)整，就是使新成立的廉政公署直接向香港的最高行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)，以維護(hù)廉署的權(quán)威性和工作中的獨(dú)立性。

廉政公署當(dāng)時(shí)的全稱是“總督特派廉政專員公署”，正如《廉政公署條例》第五條所言：除行政長(zhǎng)官外，廉政專員不受任何其他人指示和管轄。

廉政公署后來(lái)之所以能夠?qū)覍野獾垢吖?，最后使腐敗分子聞風(fēng)喪膽，視被廉署邀去“喝咖啡”為畏途，靠的主要就是其“一人之下，萬(wàn)人之上”的不容置疑的權(quán)威。

如果說(shuō)廉政公署的締造者毅然賦予這個(gè)新機(jī)構(gòu)以高度的權(quán)威和獨(dú)立性，充分顯示了其打擊腐敗的決心和勇氣，那么他同時(shí)為廉署制定的執(zhí)法、教育和預(yù)防“三管齊下”的反腐敗戰(zhàn)略，則足以顯示其政治智慧。

所謂“三管齊下”，是指廉署一方面以有效方式調(diào)查和檢控貪污(即內(nèi)地所說(shuō)的腐敗)，另一方面積極推行防貪措施，以杜絕貪污機(jī)會(huì)，同時(shí)還教育市民認(rèn)識(shí)貪污的禍害，爭(zhēng)取他們對(duì)肅貪倡廉工作的支持。

廉署有借鑒價(jià)值？

內(nèi)地和香港的反腐敗體系在很多方面存在差異。首先，兩者的外部環(huán)境不同。廉政公署的活動(dòng)范圍是一個(gè)現(xiàn)代化的特大型城市，而內(nèi)地反腐敗機(jī)關(guān)所面對(duì)的，則是更為廣闊的地域、異常龐大的公職人員隊(duì)伍，以及各地區(qū)在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平方面的巨大差異。這些因素都使得內(nèi)地的反腐敗工作要面對(duì)更多的變量，難度也就更大。

另外，在機(jī)構(gòu)組成和工作程序方面，內(nèi)地的反腐敗體系也更為復(fù)雜。

廉政公署在打擊腐敗方面的主要職責(zé)，是接受舉報(bào)并開展調(diào)查。調(diào)查完成后，由律政司司長(zhǎng)決定是否提起公訴并交由法院判決。內(nèi)地的反腐敗體系則是由多個(gè)系統(tǒng)組成。首先，紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)接受群眾的舉報(bào)并進(jìn)行調(diào)查，如果發(fā)現(xiàn)腐敗行為已經(jīng)觸犯了刑律，將會(huì)把案件移送至檢察機(jī)關(guān)做進(jìn)一步調(diào)查。如果檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定腐敗行為確已構(gòu)成犯罪，將向法院提起公訴，并由后者進(jìn)行審理和判決。

學(xué)習(xí)廉署，不必照搬其組織架構(gòu)，而關(guān)鍵是要掌握其工作體系的精髓，具體地說(shuō)，就是掌握足夠的權(quán)威、制定正確的戰(zhàn)略、建立強(qiáng)有力的專業(yè)工作機(jī)構(gòu)這三點(diǎn)。

足夠的權(quán)力和權(quán)威是反腐敗機(jī)構(gòu)開展工作最基本的前提條件，也是其嚴(yán)格執(zhí)法的最有力保障。這一點(diǎn)既是香港廉政公署成功的關(guān)鍵，也恰恰是內(nèi)地反腐敗機(jī)構(gòu)當(dāng)前面臨的最大困難。

目前，我國(guó)在黨政系統(tǒng)的每一級(jí)都設(shè)有相應(yīng)的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)督同級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)的行為。黨的紀(jì)檢機(jī)構(gòu)實(shí)行的是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，即地方各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)和基層紀(jì)律檢查委員會(huì)，在同級(jí)黨的委員會(huì)和上級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。

雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的一個(gè)客觀結(jié)果，就是使地方和基層的各級(jí)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)直接處于其監(jiān)督對(duì)象的領(lǐng)導(dǎo)之下，其監(jiān)督效果可想而知。

如果研究一下近年來(lái)被查辦的“一把手”腐敗大案，就會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)規(guī)律，那就是這些“一把手”幾乎沒有誰(shuí)是被同級(jí)紀(jì)檢部門扳倒的，其腐敗行為最終被查處，往往靠的是民間反腐勇士持之以恒的斗爭(zhēng)以及上級(jí)反腐敗機(jī)構(gòu)的直接介入。所以，這些案例一而再再而三地顯示了地方和基層紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)所面臨的制度性束縛。

我們固然需要更多敢于為民請(qǐng)命的民間反腐勇士，也比任何時(shí)候都更需要秉公執(zhí)法的“包青天”，但最迫切需要的，則是建立能夠在基層明察秋毫、切實(shí)承擔(dān)起對(duì)官員干部的日常性監(jiān)督任務(wù)、并能夠發(fā)現(xiàn)和消滅問(wèn)題于萌芽階段的反腐敗機(jī)構(gòu)。

在上游的堤壩不牢固時(shí)不去設(shè)法加固，反而寄希望于在下游能夠力挽狂瀾，是不切實(shí)際的想法。

防腐重于反腐

如果說(shuō)香港廉政公署在執(zhí)法方面給我們的啟示，主要是“有足夠權(quán)威才能嚴(yán)格執(zhí)法”這一樸素的道理，那么在預(yù)防腐敗方面，廉署則有非常成熟具體的經(jīng)驗(yàn)可供我們參考和借鑒。

廉署的締造者30年前設(shè)計(jì)的反腐戰(zhàn)略中，最令人欽佩之處就是把預(yù)防工作(即我們現(xiàn)在常說(shuō)的消除滋生腐敗的土壤)提升為反腐敗體系的重要支柱。經(jīng)過(guò)數(shù)十年的摸索，廉政公署的預(yù)防工作無(wú)論是其廣度、深度、系統(tǒng)性和連續(xù)性，都已達(dá)到了相當(dāng)?shù)乃健?/p>

西方有句諺語(yǔ)，“人沒有必要重新發(fā)明輪子”，意即對(duì)已經(jīng)被發(fā)明出來(lái)而且證明確實(shí)有效的東西，人們沒有必要再?gòu)念^摸索。對(duì)于廉署成熟的預(yù)防經(jīng)驗(yàn)，內(nèi)地的有關(guān)部門應(yīng)大膽奉行“拿來(lái)主義”，進(jìn)行快速的移植和本地化改造，為我所用。

香港廉政公署給我們的啟示，還包括要充分發(fā)動(dòng)群眾，建立穩(wěn)固持久的群眾廉政動(dòng)員和教育體系。

這里所說(shuō)的發(fā)動(dòng)群眾，并非是搞群眾運(yùn)動(dòng)之意，而是指通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法取信于民，通過(guò)系統(tǒng)的教育感化民眾，并最終營(yíng)造一個(gè)推崇誠(chéng)信、反對(duì)腐敗欺詐的社會(huì)氛圍，從而實(shí)現(xiàn)反腐敗機(jī)構(gòu)與民眾的良性互動(dòng)。

香港廉政公署已經(jīng)昂首走過(guò)了三十年的風(fēng)雨，而且還在續(xù)寫著新的輝煌。對(duì)于我國(guó)當(dāng)前的反腐倡廉工作來(lái)說(shuō)，則是三十年太久，只爭(zhēng)朝夕。(作者為清華大學(xué)公共管理學(xué)院廉政研究室主任)