１１月２４日，莫斯科人民友誼大學(xué)發(fā)生了俄羅斯近十年來最大的火災(zāi)。當(dāng)天下午，中國外交部領(lǐng)事司副司長邱紹芳緊急約見俄羅斯駐華使館公使，就火災(zāi)事件提出交涉。與此同時，外交部領(lǐng)事司開通了２４小時值班電話，并為在大火中受傷及罹難人員的家屬赴俄辦理簽證提供便利。另外，中國外交部和教育部組織了聯(lián)合工作小組，趕赴俄處理火災(zāi)事件。上述一系列事例就是在火災(zāi)這一突發(fā)事件后，外交部等政府部門所努力提供的領(lǐng)事保護(hù)和服務(wù)。

近年來，隨著出國人員的大幅增加，領(lǐng)事保護(hù)和領(lǐng)事協(xié)助問題日益增多，國民（個人與法人）對駐外使、領(lǐng)館的要求也越來越多，海外合資公司經(jīng)濟(jì)糾紛、勞務(wù)合作糾紛、家庭糾紛，以及到使、領(lǐng)館避難等事件不斷增加。有鑒于此，每位出國人員都有必要了解領(lǐng)事保護(hù)和服務(wù)的相關(guān)知識，增強(qiáng)相關(guān)意識，加強(qiáng)自我保護(hù)。

國家不當(dāng)行為引起的領(lǐng)事保護(hù)

領(lǐng)事保護(hù)或領(lǐng)事保護(hù)權(quán)，又稱外交保護(hù)或外交保護(hù)權(quán)，統(tǒng)稱領(lǐng)事保護(hù)。國際法上的領(lǐng)事保護(hù)?穴狹義的領(lǐng)事保護(hù)?雪是指派遣國國民在接受國受到不法侵害且依該外國法律得不到救濟(jì)時，派遣國可以通過外交途徑要求該國進(jìn)行救濟(jì)或承擔(dān)責(zé)任，以保護(hù)本國公民或國家利益。

１９５９年～１９６０年及１９６５年先后發(fā)生了印尼排華事件，１９６７年緬甸排華事件和１９７６年～１９７８年越南排華事件均系國家或政府部門煽動所致。華僑受到的侵害不可能得到當(dāng)?shù)匦姓退痉ň葷?jì)。我國政府多次向侵害方政府進(jìn)行交涉，采取一系列護(hù)僑措施和護(hù)僑行動，如外長寫信、政府發(fā)表聲明、派代表前往僑居國進(jìn)行談判、兩國外長會晤、直至派船接僑，等等。這些措施和行動說明我國國民在海外受到迫害、處在危難之時，我國政府負(fù)起了保護(hù)僑民的責(zé)任。

國家大規(guī)模排華畢竟是少數(shù)，大量的是一般性領(lǐng)事保護(hù)案。２０００年８月，我國女青年郭某自美國波特蘭機(jī)場入境時，邊檢人員因?qū)ζ渥o(hù)照有懷疑?穴護(hù)照照片脫開?雪，竟對她進(jìn)行脫衣檢查，并拘禁兩天。郭某一面要求與中國領(lǐng)館聯(lián)系，一面向華人傳媒投訴。在這一事件中，郭的人格和利益均受到侵害，這種侵害屬“國家不當(dāng)行為”所致。當(dāng)事人運(yùn)用了“用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則”。當(dāng)時，中國駐當(dāng)?shù)仡I(lǐng)事起而交涉，華人傳媒一致譴責(zé)。波特蘭市移民局長在領(lǐng)館和輿論的壓力下，不得不致函郭某，向其賠禮道歉，此后被迫提前退休。

辦理上述領(lǐng)事保護(hù)案并非因案件的大小，而是因?yàn)槲覈袷艿角趾κ墙邮車也划?dāng)行為所致。相反，如果派遣國國民受到不法侵害案件本身盡管影響很大，但國家沒有責(zé)任，接受國便無由實(shí)施領(lǐng)事保護(hù)。

１９９４年９月２０日，北京建國門發(fā)生槍擊事件，伊朗駐華使館隨員穆罕默迪及其子中彈身亡。由于事件系犯罪分子所為，我公安干警當(dāng)場將其擊斃，國家無不當(dāng)行為，故對穆父子的死沒有責(zé)任。只是考慮到穆的家屬生活困難，從人道主義出發(fā)，由北京紅十字會出面給予穆的家屬一些補(bǔ)償。

綜上所述，國家對國民實(shí)施領(lǐng)事保護(hù)，追究的是接受國的國家責(zé)任，必須嚴(yán)肅慎重，認(rèn)真考慮領(lǐng)事保護(hù)的三大要件：“侵害是由于接受國的國家不當(dāng)行為所致”，“國籍聯(lián)系原則”和“受害人用盡當(dāng)?shù)匾磺蟹删葷?jì)”。

領(lǐng)事保護(hù)是國家權(quán)力，要由國家提出

領(lǐng)事保護(hù)是國家權(quán)力，追究的是國家責(zé)任。因此，領(lǐng)事保護(hù)要由國家提出，國家認(rèn)為必要，即使受害人不提，國家也可行使保護(hù)。相反，如果國家從全局出發(fā)，或者從當(dāng)事人的長遠(yuǎn)利益考慮，認(rèn)為時機(jī)不合適，即使受害人請求保護(hù)，國家也可暫緩提出領(lǐng)事保護(hù)。

２００２年１月，福建勞務(wù)人員余某在以色列打黑工期間被以警察毆打，致使其終身殘疾。我國外交部和駐以使館分別向以方多次交涉，要求以政府對該案進(jìn)行調(diào)查，依法嚴(yán)懲肇事者，賠償受害者物質(zhì)和精神損失。

福建勞務(wù)人員余某被以色列警察毆打致殘。余擔(dān)心以警察報復(fù)，不愿通過司法途徑解決，沒有提出領(lǐng)事保護(hù)要求。我國外交部認(rèn)為，以色列執(zhí)法部門知法犯法，情節(jié)惡劣，后果嚴(yán)重，仍決定對余實(shí)施領(lǐng)事保護(hù)，追究以色列的國家責(zé)任。

一些涉及人數(shù)多、影響大或涉及人數(shù)雖然不多，但影響惡劣的事件和案件，即使不是由于國家責(zé)任引起的，我國政府也均適時實(shí)施適當(dāng)?shù)念I(lǐng)事保護(hù)。２０００年６月，未建交國所羅門群島發(fā)生政變、社會動亂，我國政府派船、租包機(jī)展開從所羅門的撤僑行動，在海內(nèi)外引起強(qiáng)烈反響。

領(lǐng)事保護(hù)要由國家提出，外交交涉也要由國家提出。公司有關(guān)交涉的要求，須由使、領(lǐng)館或使、領(lǐng)館的上級決定是否受理。

國民（公司）要求國家實(shí)施領(lǐng)事保護(hù)或領(lǐng)事協(xié)助所提供的情況必須真實(shí)可靠。虛假陳述不僅達(dá)不到維護(hù)自身利益的目的，還會給外交造成尷尬和被動，其后果要依據(jù)國內(nèi)法追究當(dāng)事人的法律責(zé)任。

使、領(lǐng)館沒有庇護(hù)權(quán)，領(lǐng)事保護(hù)有限度

有些國民認(rèn)為，中國使、領(lǐng)館是中國領(lǐng)土。中國人在接受國遇到麻煩，去使、領(lǐng)館尋求庇護(hù)，順理成章。這種認(rèn)識是法律誤區(qū)。據(jù)《維也納外交關(guān)系公約》?穴簡稱“維約”?雪，使、領(lǐng)館對本國國民或第三國國民都無庇護(hù)權(quán)。

使、領(lǐng)館是國家代表機(jī)關(guān)，在接受國沒有行政權(quán)力，沒有強(qiáng)制手段。使、領(lǐng)館對本國國民的保護(hù)，無論是探視還是交涉，實(shí)際上是依據(jù)國際法準(zhǔn)則及本國的政治影響督促接受國執(zhí)法機(jī)關(guān)依法行事。

領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助涉及國際法、接受國和派遣國法律，情況十分復(fù)雜。使、領(lǐng)館的保護(hù)與協(xié)助是有限度的?！熬S約”第５條“領(lǐng)事職務(wù)”規(guī)定，領(lǐng)事官員實(shí)施領(lǐng)事保護(hù)和協(xié)助要“于國際法許可之限度內(nèi)”，“在接受國法律規(guī)章所規(guī)定之限度內(nèi)”；領(lǐng)事官員的工作“以不抵觸接受國內(nèi)施行之辦法與程序?yàn)橄蕖??！吨袊惩忸I(lǐng)事保護(hù)和服務(wù)指南》?穴簡稱“指南”?雪“注意事項(xiàng)”中明確指出，“領(lǐng)事官員對中國公民提供領(lǐng)事保護(hù)和服務(wù)時，不能超越其執(zhí)行領(lǐng)事職務(wù)的權(quán)限”。

根據(jù)國際法中有關(guān)管轄的一般原則，屬地管轄優(yōu)于屬人管轄。我國國民與接受國國民發(fā)生民事糾紛、經(jīng)濟(jì)糾紛或家庭糾紛要通過接受國的民、刑事法律程序解決，用盡當(dāng)?shù)胤删葷?jì)。在此前提下可以請求使、領(lǐng)館協(xié)助，但不能躲進(jìn)使、領(lǐng)館。

西方國家領(lǐng)事保護(hù)特點(diǎn)

縱觀世界近代史，領(lǐng)事保護(hù)是強(qiáng)國的權(quán)力。弱國無外交，也就無領(lǐng)事保護(hù)。鴉片戰(zhàn)爭之后的清朝及民國時期，中國積貧積弱，列強(qiáng)強(qiáng)加給中國許多不平等條約；美國的國內(nèi)法包括有排華法案；國際法不公平，中國對列強(qiáng)侵犯中國主權(quán)的強(qiáng)權(quán)領(lǐng)事保護(hù)無力反抗；對本國海外國民也不能進(jìn)行有效保護(hù)。直到二戰(zhàn)期間（１９４３年），美、英才取消了“在華治外法權(quán)及其有關(guān)特權(quán)”。二戰(zhàn)后，國際局勢發(fā)生了重大變化。１９６１年４月１８日和１９６３年４月２４日，《維也納外交關(guān)系公約》和《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》簽訂，才有了現(xiàn)代意義的外交關(guān)系和領(lǐng)事關(guān)系。目前，西方國家的領(lǐng)事保護(hù)更多的是廣義上的保護(hù)即執(zhí)行“維約”和雙邊領(lǐng)事條約所規(guī)定的“領(lǐng)事職務(wù)”。

除涉及“人權(quán)”等政治敏感案件外，西方國家關(guān)注的重點(diǎn)是我執(zhí)法機(jī)關(guān)對該國公民采取強(qiáng)制措施是否及時通知該國駐華使、領(lǐng)館，是否及時安排領(lǐng)事官員探視，辦案程序是否合法。其中，領(lǐng)事通知更是各國關(guān)注的首要問題，也是領(lǐng)事工作中摩擦最多的問題。１９８４年，德國和美國就曾因“通知”問題引起過一場外交風(fēng)波。德國旅美僑民拉各昂德兄弟因搶劫殺人被美地方法院判處死刑。美國未按“維約”規(guī)定通知德國使館。德國以“妨害了德國領(lǐng)事官員對他們行使領(lǐng)事保護(hù)為由，兩次將美國告上國際法院。美國兩次敗訴，并向德方道歉。

領(lǐng)事知情權(quán)基于國際法中的屬人管轄。設(shè)想抓了人家的人都不說一聲，顯然是對國家主權(quán)的藐視和侵犯，妨害了派遣國對當(dāng)事人的保護(hù)和協(xié)助。中國是負(fù)責(zé)任的大國，又是“維約”的參加國，在涉外案件的處理過程中，我國執(zhí)法機(jī)關(guān)要認(rèn)真履行國際義務(wù)，減少不必要的摩擦，為我在該國的領(lǐng)事保護(hù)工作爭取主動權(quán)。

外交行為不能起訴

２００１年９月，北京無業(yè)人員岳某狀告外交部，理由是中國駐新西蘭使館“拖延”了他的求助，“沒有履行應(yīng)有的保護(hù)中國公民的人身和財產(chǎn)不受侵犯的義務(wù)”。前文提到，使、領(lǐng)館在接受國沒有行政權(quán)力，沒有強(qiáng)制手段，手中的武器就是交涉和“對等”。因此使、領(lǐng)館的領(lǐng)事保護(hù)和領(lǐng)事協(xié)助是國家外交行為而非行政行為。我國《行政訴訟法》第１２條規(guī)定，法院不受理公民、法人或者其他組織對“國防、外交等國家行為”提起的訴訟?！缎姓?fù)議法》也不適用外交行為。

外交行為不能起訴。中國如此，外國也如此。外交交涉可能成功，也可能不成功。只要外交官、領(lǐng)事官認(rèn)真執(zhí)行政府指令，盡職盡責(zé)交涉，就不能以成敗論英雄，也無責(zé)任可究。有人會問，外交行為不能起訴，《行政復(fù)議法》也不適用外交行為，那么國民對駐外使、領(lǐng)館的領(lǐng)事保護(hù)工作有意見向誰投訴?芽其實(shí)，國民可向外交部領(lǐng)事司、紀(jì)律檢查委員會和監(jiān)察局投訴。外交部各職能部門將根據(jù)各自職責(zé)和業(yè)務(wù)范圍了解核實(shí)，依據(jù)“維約”、雙邊領(lǐng)事條約、“指南”和《涉外人員守則》、《國家公務(wù)員暫行條例》、黨紀(jì)、政紀(jì)等追究“玩忽職守，貽誤工作”人員的責(zé)任。

綜上所述，領(lǐng)事保護(hù)是一個國際課題，要由接受國、派遣國和國民等各方一起來探討研究。

閱讀背景

國家行使領(lǐng)事保護(hù)權(quán)一般應(yīng)符合三個條件：

其一是派遣國國民權(quán)利受到侵害是由于接受的國家不當(dāng)行為所致，也就是說，該侵害行為可以引起國家責(zé)任。如果侵害僅僅涉及接受國私人行為，接受國不存在任何直接或間接責(zé)任，則不得行使領(lǐng)事保護(hù)。

其二是“國籍繼續(xù)原則”和“國籍實(shí)際聯(lián)系原則”。前者指受害人自受害行為發(fā)生起到領(lǐng)事保護(hù)結(jié)束期間，必須持續(xù)擁有保護(hù)國國籍。后者是指受害人和派遣國之間具有實(shí)際的真正聯(lián)系。

其三是“用盡當(dāng)?shù)鼐葷?jì)原則”。指國家提出領(lǐng)事保護(hù)之前，受害人必須用盡當(dāng)?shù)胤梢?guī)定的一切可以利用的救濟(jì)方法，包括行政和司法救濟(jì)手段。在這些手段用盡之后，仍未得到合理救濟(jì)時，才可以提出領(lǐng)事保護(hù)。