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        世界行政體制改革大勢:政府后退,市場回歸

        2003-05-30 10:48:04
        中國新聞周刊 2003年13期
        關鍵詞:改革

        主講:周志忍

        時間:2002年11月30日19:30

        地點:北京大學五四體育館三層報告廳

        公共選擇理論主張更多地依靠社會和市場,打破政府壟斷,建立公、私機構的競爭機制,通過競爭迫使政府提高效率,即市場價值的回歸和利用

        從上世紀70年代末、80年代初開始,世界上許多國家都卷入到行政體制改革的浪潮中,其標志是1979年撒切爾夫人上臺執(zhí)政,成了推動行政體制改革的先驅。

        1982年里根在美國上臺后,也大力推行行政體制的市場化改革,使行政體制改革進一步深入擴展開來。即使行政管理體制運作很好的國家也在進行改革,如日本。

        這場改革的內容和改革的涉及面非常廣泛,也非常深刻。

        鐵娘子引領政改潮流

        從總體方向而言,這場行政體制改革與以前的行政體制改革恰恰相反。以前的行政體制改革總方向是政府職能、責任的膨脹,而當代行政體制改革總方向卻是政府的后退和市場的回歸。

        撒切爾稱之為“政府戰(zhàn)線的全方位退卻”。里根在進行此項改革時也有兩句名言:“政府不能解決問題,反而它本身才是問題”。

        當代行政體制改革的另一個特點是:幾乎所有改革的方向都是雷同的所有政黨都有向右傾的轉制趨勢。比如英國工黨過去講求信奉共產主義、公有制,現(xiàn)在的黨章中已經沒有了這一規(guī)定。布萊爾上臺后,撒切爾執(zhí)政時期出售的國有企業(yè)全部都沒有收回,而且還新賣了很多企業(yè)。由于他的施政方針跟撒切爾沒有多大的區(qū)別,所以有人甚至把布萊爾稱為“布撒切爾”。

        這場改革的深層次動因在于:首先,當前的國際環(huán)境發(fā)生了很大的變化,如知識經濟、信息化社會的出現(xiàn)、全球化速度加劇,等等。各國為適應環(huán)境迎接挑戰(zhàn)必須改變,必須使自己的國家在各方面與國際接軌,必須相應地修改國內原有的法律、行為方式。其次,行政體制的國內環(huán)境已經發(fā)生了變化,老百姓對政府的期望、要求提高。大眾傳播媒介的普及形成的監(jiān)督作用也迫使政府進行改革。

        電視、廣播、報紙、網絡的普及形成了一種“魚缸效應”,政府官員像在魚缸中的金魚一樣一直處于大眾的監(jiān)視之下。媒體為了吸引觀眾或讀者,總是力圖報道政府的丑聞,其中一個很有趣的例子就是美國政府某辦公室要換個燈泡,雖然燈泡本身的價格只有4美元,但換燈泡得到批準卻要經過17道程序,耗費240美元,極其無效率。媒體經常揭露這類事情,使政府處于“誠惶誠恐”之中,從而迫使政府進行改革。

        政府自身面臨三大危機也迫使它改革:這就是財政危機、管理危機、信任危機。

        財政危機是指政府感到入不敷出。在財政收入有限,支出又很大的情況下,只有以改革內部管理、提高效率來降低成本。

        管理危機本來可以通過強化對政府的管理來解決,但政府非常龐大,所以最難管理。全球最大的企業(yè)是通用公司,它的所有員工加起來才14萬左右,可是以中國為例,政府的工作人員有700萬,要管理好這么龐大的人群是非常困難的。

        自利是經濟活動的源泉

        公共選擇理論的前提和出發(fā)點,就是理性經濟人的假設。用亞當·斯密的話說:人的本性是利己的,會根據對個人利益的算計來決定行為模式。

        自利不同于自私,是人的本性。它是指在不損害他人利益的情況下使自己的利益最大化,這是經濟活動的源泉知道政策是不可能建立在“高尚”的基礎上的。高尚有時是好事,有時會變成壞事,關鍵看你對人性的假設是什么。

        在這里可以講個故事來說明。戰(zhàn)國時候魯國曾經發(fā)布過一條通告說,到其他國家游歷的人,如果遇見有魯國人在其他國家淪為奴隸,那就把這些人買來然后帶回魯國,魯國政府會付給贖金并提供獎金,因為對一個大國來說,有國人在其他國家做奴隸畢竟是很沒面子的一件事。

        有一次顏回在別國遇到一個淪為奴隸的魯國人,就把他帶回了魯國,而且沒有去官府領錢。于是很多人就說顏回很高尚,是個脫離了低級趣味的人。顏回自己也這么認為,并到孔子那里期望孔子表揚他。沒想到孔子卻把他大罵了一頓,說“你把魯國人害了”。

        因為孔子認為顏回的做法會給其他人形成壓力,使其他人花錢帶回做奴隸的魯國人后不好意思到官府去要錢。這樣就無法形成激勵,對一些家境并不十分好的人來說,也就沒有了這個能力,導致的結果就是:當在外游歷的人看到做奴隸的魯國人時把眼睛一閉,當作沒看見,所以實際上反而害了魯國人。

        由此可見,孔子也承認自利行為的作用,承認理性經濟人假設,中國傳統(tǒng)的“性善”與理性經濟人假設并不相矛盾。

        政治家的決策也可能失靈

        公共選擇理論將理性經濟人假設也用到政治領域。舉個例子,比如說維修馬路問題。馬路剛剛修好的時候質量較好,隨著時間的流逝,質量會不斷下降。根據工程師協(xié)會的研究可以知道馬路質量下降的軌跡是一條曲線,不是一條直線,也就是說前幾年下降的速度比較慢,如果不加以維護的話下降速度會不斷加快,最后兩年簡直就是呈直線下降了。

        而馬路修復的時機選擇是一門學問,早期修復所花的費用很低,而且效果很好;如果這個時候不管它,再過兩年修復的話就要花更多的錢了;如果再不動,那馬路的修復成本會更高;到最后無法再修復時就只能重新修建了。

        修馬路什么時候最好、成本最低我們不知道,但是什么時候最不好、成本最高我們卻可以看出來是在重新修建那一點上??蓪嶋H上美國很多馬路的修復都要等到最后一點才重建。原因在于對政治家來說,重新修建比不明顯的修復更能讓他感到榮耀,他可以通過奠基儀式、剪彩、接受新聞訪問等形式在民眾中擴大他的知名度,通過修建馬路這個表面的“政績”來獲得民眾的支持。

        換句話說就是政治家以此來換取名聲和榮譽,以名聲、榮譽來換取選票,以選票來換取權力??傊策x擇理論認為政治家也是人,也是理性經濟人,以道德水平來講與一般人相同。所以他們所做出的決策不一定科學,可能會失靈。

        公共選擇理論中包括官僚行為動機理論。比如,英國議會開會討論開發(fā)三叉核潛艇的計劃,需要投資20億,只花了40分鐘就決定了;而對投資300萬建立公共汽車站站亭的問題卻討論了4個小時,仍然沒有結果。

        想想也可以理解,因為英國的議會是開放的,任何人都可以去旁聽,很多與會的議員都不知道20億是個什么概念,不知道三叉核潛艇是個什么東西,如果隨便亂發(fā)表意見的話,很容易被旁聽的記者抓住向大眾報道,這樣會顯示出自己的無知,降低自己在民眾中的支持率,最理智的辦法就是保持沉默、盡快通過議案了。

        而公共汽車站站亭是很多人都知道的東西,所以有能力在這上面發(fā)表自己的各種觀點,很多人爭執(zhí)的結果就是過了4個小時討論還沒有結果。

        放手有時更好

        總的來說,由于政府有時會失靈,因此公共選擇理論主張更多地依靠社會和市場,打破政府壟斷,建立公、私機構的競爭機制,通過競爭迫使政府提高效率,即市場價值的回歸和利用。

        行政體制改革的措施第一是非國有化。凡是競爭性領域、市場可以做好的地方,政府就不應該介入,使國有企業(yè)改制,參與到市場競爭中去。從已有的情況看,這方面的措施都取得了很好的效果。

        第二是放松管制,降低政府對微觀管理行為的控制,減少責任。比如從上世紀60年代開始很多學者研究發(fā)現(xiàn):民航中有政府管制的地方價格更高、服務更差,所以美國在70年代以里根為開始放松了對民航的管制。在社會服務職能領域,政府也開始通過引進使用者收費等措施來有選擇地后退。

        總之,所有調整的核心都是政府的后退、放手。

        公共服務也力圖實現(xiàn)社會化,一些政府必須介入的問題也靠市場力量來做。通過招標、競爭來解決一些公共服務問題,效果非常的好。

        目前美國已經出現(xiàn)了很多民營監(jiān)獄、民營清潔公司等,甚至在警察部門實行招標,出現(xiàn)了公共部門與私營部門的既競爭又聯(lián)合。

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