孫　展　江　雪　雷　鳴

陜西的“黃碟事件”雖不如甘肅的荊愛國(guó)案駭人聽聞，但陜西頻發(fā)的警察丑聞，已經(jīng)一定程度上影響了陜西公安干警的整體形象。一年后，本刊記者再赴延安，對(duì)陜西黃碟事件進(jìn)行再調(diào)查，探究“執(zhí)法經(jīng)濟(jì)”的存在背景

2002年10月13日，根據(jù)西安一家媒體記者的暗訪和舉報(bào)，200名武警包圍了西安市碑林區(qū)公安分局緝毒科，對(duì)碑林分局緝毒科33名干警全部進(jìn)行核查。查出該緝毒科共有8名干警涉嫌毒品違法犯罪。而在此前后，陜西媒體曝光的還有“民警設(shè)局抓嫖客案”、“派出所辦假證罰款案”、“失竊車派出所服役”等多起“新聞事故”。

根據(jù)去年12月陜西省公安系統(tǒng)處局會(huì)議上發(fā)布的消息，去年1月至11月，陜西共查結(jié)公安民警違法違紀(jì)案件63起76人，其中1人被判死刑，1人被判無(wú)期徒刑，其他法紀(jì)處理的5人，黨政紀(jì)處理的69人。從這些查處的民警違法違紀(jì)案件情況看，科、所、隊(duì)以上領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)案件占總數(shù)的41.4%。

2002年12月，陜西省在“公眾安全感問(wèn)卷調(diào)查”新聞發(fā)布會(huì)上，公布了“2002年全省政法工作有影響的十件大事”，延安“黃碟事件”被列其中。

罰款與黃碟事件

2002年8月18日晚11點(diǎn)左右，陜西延安市寶塔區(qū)萬(wàn)花派出所的民警尚繼兵像往常一樣外出巡邏回來(lái)，剛剛坐到派出所的院子里，突然院內(nèi)的磁卡電話鈴聲響了，有人報(bào)警說(shuō)：“臨街門面房的第二間房?jī)?nèi)有人在放‘黃碟”。尚繼兵隨即帶上兩名協(xié)警(由鄉(xiāng)政府派出協(xié)助派出所執(zhí)行治安任務(wù)的工作人員)以及一名司機(jī)匆匆出發(fā)了。

這不過(guò)是一個(gè)基層派出所普通的一幕出警過(guò)程。但此后事件的發(fā)展卻最終釀成了震驚全國(guó)的“夫妻在家看黃碟”事件。

2003年6月6日，記者在延安見到了尚繼兵。這名因?yàn)樵谘影病胺蚱拊诩铱袋S碟”事件中而飽受非議的民警，已經(jīng)被調(diào)到離市區(qū)較遠(yuǎn)的棗園派出所“待崗”。

“我當(dāng)時(shí)絕對(duì)不是因?yàn)榱P款才去的。”尚繼兵說(shuō)出這句話的時(shí)候，顯得有些激動(dòng)，這名年屆30的民警，堅(jiān)決否認(rèn)了傳言中此案的發(fā)生是由于經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)所致的猜測(cè)。

尚繼兵的否認(rèn)是有其原因的：在其原先所在的萬(wàn)花派出所，“四年下來(lái)總共的罰款數(shù)額也不超過(guò)8萬(wàn)元”。這種說(shuō)法也得到了萬(wàn)花派出所原所長(zhǎng)賀宏亮的證實(shí)(賀本人也由于“黃碟”事件而被撤職調(diào)離)。

6月4日，記者來(lái)到萬(wàn)花派出所。萬(wàn)花派出所位于延安市南郊的城鄉(xiāng)結(jié)合部。

一進(jìn)院門，幾名民警正閑坐在值班室內(nèi)。而值班室對(duì)面的報(bào)欄中張貼著每個(gè)干警學(xué)習(xí)公安部“五條禁令”的心得。

新任教導(dǎo)員楊小虎向記者證實(shí)了這樣一個(gè)說(shuō)法：萬(wàn)花派出所在2002年前半年的罰款額的確“只有1萬(wàn)多元”。

但此事不久，延安警方即出臺(tái)了一項(xiàng)“治安案件只查處不罰款”的制度，而萬(wàn)花派出所所在的寶塔區(qū)財(cái)政局，更是史無(wú)前例地將400萬(wàn)元辦案經(jīng)費(fèi)列為政府財(cái)政預(yù)算。

一個(gè)派出所的經(jīng)濟(jì)賬

難以否認(rèn)的事實(shí)是，延安大多數(shù)基層派出所，在新政策出臺(tái)之前，的確是靠罰款維持的。

“原先之所以罰款，就是為了保證行政經(jīng)費(fèi)，也是為了維持警察隊(duì)伍的正常運(yùn)作。”延安市寶塔分局指揮中心主任李澤斌對(duì)記者說(shuō)。據(jù)他介紹，寶塔分局下轄16個(gè)派出所，再加上刑警大隊(duì)以及行政工作人員，每年需要經(jīng)費(fèi)600～700萬(wàn)，這筆經(jīng)費(fèi)原來(lái)財(cái)政上是不給撥款的，主要靠罰款解決。

在延安，要維持一個(gè)普通的基層派出所的正常運(yùn)作，每年的辦案經(jīng)費(fèi)至少需要5～10萬(wàn)元，而大一些的派出所則需要花費(fèi)30～40萬(wàn)元。

延安的一位民警給記者算了一筆細(xì)賬：一個(gè)普通的派出所需要兩名司機(jī)一名廚師，三人全年的工資加起來(lái)是12000元左右，食堂補(bǔ)助每人每月500，全年需要18000元。電話費(fèi)每月300～400元，全年需要4000～5000元，每年燒煤需要近1萬(wàn)元，兩輛警車的油料和修理費(fèi)要2萬(wàn)元，其他的水、電、辦公用品、宣傳費(fèi)等等至少要花費(fèi)5000元。總計(jì)7萬(wàn)元左右，如果再算上招待費(fèi)，則這些費(fèi)用肯定會(huì)更高。而這些費(fèi)用即便再壓縮也至少需要5萬(wàn)元以上。

任務(wù)之外，派出所還會(huì)有意外的支出。例如西安南郊一個(gè)所要爭(zhēng)取優(yōu)秀派出所的稱號(hào)，該所將簡(jiǎn)陋的辦公樓裝修一新，據(jù)稱，加上配備電腦等，花費(fèi)近百萬(wàn)元。

公開的秘密：罰款創(chuàng)收

事實(shí)上，在陜西公安系統(tǒng)，公安機(jī)關(guān)“罰款創(chuàng)收”的秘密雖不足為外人道，但已經(jīng)是心知肚明的事。

根據(jù)知情人透露，在延安的一個(gè)普通派出所，每年的罰款額都在8萬(wàn)～10萬(wàn)元以上。一名民警曾私下向記者說(shuō)，延安市最大的派出所——鳳凰派出所，曾經(jīng)“一天晚上就罰了18萬(wàn)”。

這個(gè)說(shuō)法并沒(méi)有得到鳳凰派出所的證實(shí)，但是該所教導(dǎo)員李浩則表示，在新政策出臺(tái)之前，該所有一年的最高罰款額達(dá)到過(guò)80萬(wàn)元。平均的年份則在30～40萬(wàn)元左右。而寶塔分局局長(zhǎng)高玉才則告訴記者，寶塔區(qū)的罰款正在逐年在下降，去年的罰款額“大約是500萬(wàn)”。

罰款上交財(cái)政之后，以一定的比例再返還給各分局，由分局返還給下轄的各個(gè)派出所。一位干警告訴記者的分配比例是在財(cái)政返還給分局的經(jīng)費(fèi)中，“普通派出所可得到返還款的80%，個(gè)人10%”，罰款數(shù)量比較大的派出所的比例是——“所里40%，個(gè)人10%，其余留分局?！比缛舭凑?0%的返還比例，一個(gè)派出所每年的罰款額至少需要達(dá)到6～7萬(wàn)元才能維持正常的運(yùn)作。

而萬(wàn)花派出所“4年不到8萬(wàn)元”的罰款額顯然不能滿足其正常開支。對(duì)此，賀宏亮的解釋是萬(wàn)花派出所前幾年由于成績(jī)比較突出，市財(cái)政對(duì)此有所傾斜，每年的辦案經(jīng)費(fèi)都可以通過(guò)財(cái)政撥款得到充足保證。

賀強(qiáng)調(diào)說(shuō)，“我們根本不需要通過(guò)罰款來(lái)保障辦案經(jīng)費(fèi)?！?/p>

尚繼兵對(duì)干警有10%返還額度的說(shuō)法提出異議。他說(shuō)，在萬(wàn)花派出所，10%是下發(fā)到各個(gè)警區(qū)的，而并非個(gè)人，一個(gè)警區(qū)大概有3個(gè)人，這10%也是作為辦案經(jīng)費(fèi)，個(gè)人幾乎不可能有多少剩余。

罰款之道

正是因?yàn)檫@樣，一些派出所被以能否罰到款作為“好所”和“壞所”的區(qū)分標(biāo)志。西安市長(zhǎng)安區(qū)一偏遠(yuǎn)的小派出所，總共不到10個(gè)人，只有一輛很舊的吉普車，因?yàn)闆](méi)錢買汽油，長(zhǎng)年閑著。去年初，該所的電話因?yàn)闆](méi)有交電話費(fèi)而被停了。那段時(shí)間，干警有事打電話就在門口小賣部賒賬，一次5毛，賒賬再統(tǒng)一結(jié)算。

記者在延安采訪時(shí)還了解到，罰款的主要對(duì)象是賭博和賣淫嫖娼等黃賭毒案件。賭博罰款的標(biāo)準(zhǔn)是每一把“1元以上，罰款500元以下；5元以上，罰款1500元以下；10元以上，罰款3000元以下”。而賣淫嫖娼的罰款標(biāo)準(zhǔn)則是“一對(duì)1萬(wàn)元”。其他一些“特種行業(yè)”，如歌舞廳、網(wǎng)吧、廢品收購(gòu)等等行業(yè)也是罰款的“重點(diǎn)照顧對(duì)象?！?/p>

盡管每年有大量罰款用來(lái)支撐辦案經(jīng)費(fèi)，但延安許多基層民警還是普遍反映經(jīng)費(fèi)緊張，警力短缺。萬(wàn)花派出所教導(dǎo)員楊小虎向記者講述，曾經(jīng)在辦案過(guò)程中，因?yàn)榫嚾狈?jīng)費(fèi)長(zhǎng)時(shí)間得不到維修而壞在途中，不得不徒步推車，因此耽誤了辦案時(shí)間。

為了彌補(bǔ)警力短缺的狀況，各派出所還不得不招收一些“協(xié)警”幫助辦案。這些協(xié)警人員成分復(fù)雜，由于沒(méi)有正式編制，他們的工資也只能從罰款中撥劃?！斑@些協(xié)警很多是一些待業(yè)在家的干部子弟，他們并不是看重警察這個(gè)職業(yè)，只是找個(gè)地方管著別讓他們學(xué)壞了?！币晃幻窬@樣評(píng)價(jià)說(shuō)。

巨額的辦案經(jīng)費(fèi)壓力加之良莠不齊的警察隊(duì)伍，一旦脫離約束，難免會(huì)出現(xiàn)各種為了自身經(jīng)濟(jì)利益而不惜違法的現(xiàn)象。麻旦旦“處女嫖娼案”就被認(rèn)為是警察權(quán)力“尋租”的典型案例。

北京大學(xué)法學(xué)院教授賀衛(wèi)方評(píng)論類似現(xiàn)象時(shí)說(shuō)，有的警察和某些違法人員形成了一種食物鏈，違法的人從事不法行為與執(zhí)法人員之間相互依存，從警察的角度講他們需要有人違法，否則沒(méi)得賺了，在這樣一個(gè)過(guò)程中，有的警察甚至?xí)藶榈刂圃爝`法行為。

不罰款怎么辦？

延安警察“不罰款”，辦案經(jīng)費(fèi)由財(cái)政撥款制度推行后，立刻引起廣泛關(guān)注。人們?cè)谄诖@項(xiàng)新制度,能夠在解決警察隊(duì)伍存在的“執(zhí)法經(jīng)濟(jì)”問(wèn)題的同時(shí)，也帶動(dòng)延安警察風(fēng)氣的改變。

但寶塔區(qū)指揮中心主任李澤斌介紹說(shuō)，400萬(wàn)元既要維持分局工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)又要保證公安隊(duì)伍的建設(shè)發(fā)展確實(shí)有些困難。

鳳凰派出所教導(dǎo)員李浩則告訴記者，400萬(wàn)元?jiǎng)潛艿匠鞘信沙鏊?，每個(gè)干警頭上的經(jīng)費(fèi)是7000元，城郊派出所每人是5500元，而農(nóng)村派出所是每人4000元。鳳凰派出所有18名干警，劃撥的經(jīng)費(fèi)將近14萬(wàn)元，這些經(jīng)費(fèi)只不過(guò)是往年開支的一半左右。而寶塔區(qū)公安分局局長(zhǎng)高玉才也表示，“400萬(wàn)元經(jīng)費(fèi)確實(shí)不夠，”他同時(shí)形容財(cái)政局的做法是“開天辟地”?！斑@在整個(gè)西北地區(qū)都是很少見的?！备哒f(shuō)。

除了撥款不能滿足正常的運(yùn)作之外，新制度還面臨著人們對(duì)其在法律上的合法性的質(zhì)疑。記者在一份名為“關(guān)于對(duì)《延安公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議實(shí)施辦法》(實(shí)行)的修改意見”的文件上看到的表述是：“輕微違法案件的查處只糾違不罰款，情節(jié)惡劣、后果嚴(yán)重的予以行政拘留。”

“《治安管理處罰條例》中規(guī)定有三種處罰手段：警告、罰款、拘留。人為地取消罰款這種處罰手段在法律上并不是一個(gè)妥善的辦法?！币晃环▽W(xué)專家這樣評(píng)論說(shuō)。

而一名干警則舉例說(shuō)，現(xiàn)在處理一些案件本應(yīng)該通過(guò)罰款解決問(wèn)題，由于要執(zhí)行“不罰款”制度，要么升級(jí)成為“拘留”，要么降格為“警告”了事，這顯然都是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>