宋福范　端木婕

一、新形勢下黨的領導方式和執(zhí)政方式面臨的問題與挑戰(zhàn)

黨的十六大報告指出，改革和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式，對于推進社會主義民主政治建設具有全局性作用。改革開放以來，我們黨以與時俱進的精神，努力改進和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式，取得了重大成果。但是也要看到，目前在這方面仍然存在不少問題。主要是：

第一，一些地方黨委包攬過多，權力過分集中。這些地方黨的執(zhí)政方式和領導方法仍然停留在計劃經(jīng)濟和黨管一切的框框里，自覺不自覺地管了許多不該管、管不好的事情，成為各種矛盾的焦點。一些地方黨委對人大、政府、政協(xié)的地位尊重不夠，習慣于用傳統(tǒng)的政治動員方式組織、指揮人大、政府和政協(xié)的工作，人大、政府、政協(xié)四套班子的權力過分集中于黨委。不少地方黨委還直接做了許多政府職責范圍內(nèi)的事情。也有的黨組織工作不到位，對該管的事情沒有管，如思想政治工作、群眾工作等。

第二，一些地方人大、政府、政協(xié)的領導同志不能自覺維護黨委的權威和統(tǒng)一領導。有些在人大、政府、政協(xié)等部門工作的干部缺乏黨員意識，過分強調(diào)各自部門的職責和權力，沒有認識到自己是黨選派出來承擔某一方面執(zhí)政任務的黨員，必須自覺貫徹黨的路線、方針、政策和工作部署，堅決維護黨的領導的權威性和統(tǒng)一性。有些領導干部還與黨委爭權力、鬧矛盾。

第三，黨政之間職能和相互關系缺乏法律和制度上的明確規(guī)定。往往同一件事，黨委、人大、政府幾家都要管，而又沒有具體規(guī)定誰管什么，具體怎么管，管到什么程度。黨委和政府職能相近的一些部門，機構(gòu)設置重疊，領導分工交叉，權利職責不清，工作中常常出現(xiàn)互相扯皮和主觀隨意性的現(xiàn)象，造成黨政不協(xié)調(diào)的問題。據(jù)調(diào)查顯示，黨政領導間的不團結(jié)，有時并非有多大原則性問題，而主要就是因為機構(gòu)和分工重疊、職責不清、

責權不統(tǒng)一的體制造成的。

第四，黨政領導班子職數(shù)配備過多，構(gòu)成不合理。在一些地方，幾大班子成員加起來達幾十人，主席臺上凳子越坐越長。另一種情況是，不少地方人大、政協(xié)的主要領導不是黨委常委會成員，使人大、政協(xié)主要領導游離于黨的領導核心之外，增加了黨委在“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”中的難度。

從新世紀開始，我國已進入全面建設小康社會和加快推進社會主義現(xiàn)代化的新的發(fā)展階段。我們所面臨的復雜多變的國際國內(nèi)形勢，黨和國家所肩負的艱巨而繁重的歷史任務，都對改進黨的執(zhí)政方式提出了新的更高的要求。進一步理順黨政關系、改進黨的執(zhí)政方式已經(jīng)非常緊迫地擺到了我們面前。

二、進一步改進和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式的基本思路

江澤民同志在十六大報告中闡述這個問題時，特別強調(diào)要按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，進一步完善黨的領導體制和工作機制，既保證黨委的領導核心作用，又充分發(fā)揮人大、政府、政協(xié)以及其它各方面的職能作用。這是總結(jié)實踐經(jīng)驗得出的科學結(jié)論，指明了新形勢下改進黨的執(zhí)政方式的基本思路。

第一，充分發(fā)揮好黨委的領導核心作用。

我們過去實行高度集中的一元化領導，黨政不分，以黨代政，不僅同發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、實施依法治國方略不相適應，而且在經(jīng)濟全球化的發(fā)展過程中，難以抵御各種風險的考驗。但是，如果黨政完全分開，把領導權和控制權完全交給國家政權機關，黨只管黨自身，不僅違背了社會主義民主政治的基本原則，而且會最終削弱和取消黨的領導，甚至失去黨的執(zhí)政地位。在改進黨的執(zhí)政方式、理順黨政關系的過程中，必須堅決反對和防止出現(xiàn)這兩種傾向，做到既保證黨委的領導核心作用，又充分發(fā)揮人大、政府、政協(xié)以及其他各方面的職能作用。

要按照十六大的要求，建立和完善各級黨的委員會“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的基本政治格局。各級黨委要堅持著眼于全局，集中精力抓住全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性的重大問題，通過制定大政方針，提出立法建議，決定重大事項、安排重要人事、抓好宣傳思想工作、維護社會政治穩(wěn)定，有效地實施黨在各個領域的政治、思想、組織領導；要從推進全局工作的要求出發(fā)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好黨委、人大、政府、政協(xié)的關系，統(tǒng)籌安排好紀檢、組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)、政法、群團等方面的工作，使各方面都能各司其職，各盡其責，相互配合，形成合力。黨委總攬但不包攬，協(xié)調(diào)但不

取代，各方的事仍由各方去辦。

第二，確立和完善“一個核心”、“三個黨組”的組織結(jié)構(gòu)。

“一個核心”，即各級黨委在同級組織中處于領導核心的地位。黨委的職責是把好方向，抓好大事，出好主意，用好干部。黨委是決策中心。凡屬方針、政策的重大問題，都要經(jīng)過黨委討論，集體研究決定，然后分頭執(zhí)行。黨的工作分成幾大塊，由黨委領導成員分工負責，形成在黨委內(nèi)部集體領導與個人分工負責相結(jié)合的制度?！叭齻€黨組”，即在人大、政府、政協(xié)中分別建立、健全黨組，作為實現(xiàn)黨委“核心”作用和執(zhí)政意圖的組織形式。這些機構(gòu)中的黨組受同級黨委領導，對黨委負責，同時又分別在人大、政府、政協(xié)中發(fā)揮政治核心的作用。黨委不再直接對人大、政府、政協(xié)實行領導，而是通過黨組在相應的機構(gòu)中發(fā)揮作用，既保證黨對人大、政府、政協(xié)的領導，保證黨的方針政策的貫徹實施，又支持人大、政府、政協(xié)在憲法和法律的范圍內(nèi)獨立自主地開展工作，防止出現(xiàn)“以黨代政”、“以言代法”的現(xiàn)象。為此，要規(guī)范黨組的地位、職能和作用，既要處理好與同級黨委的關系，又要處理好與人大、政府、政協(xié)的關系。黨組在這些機構(gòu)中并不直接行使領導權，而是主要在黨內(nèi)貫徹黨委意圖，統(tǒng)一思想，然后通過這些機構(gòu)中黨員的共同努力，依法作出決定。人大、政府、政協(xié)工作中凡應提交黨委研究決策的事項，都由黨組向黨委報告。這些機構(gòu)中的黨組以及擔任領導職務的黨員干部，在依法進行職責范圍內(nèi)的工作中，必須堅決貫徹黨的路線方針政策和黨委的決定，必須增強受黨委派行使執(zhí)政權力的意識，把盡黨員之責與盡人大常委會委員、政府官員和政協(xié)委員之責有機地結(jié)合起來，自覺接受黨的監(jiān)督，保證黨委的主張和意圖在執(zhí)政過程中得到貫徹落實。各級領導干部都必須堅決貫徹中央的大政方針和工作部署。

第三，形成黨委全面領導、黨政職能分開的科學化、規(guī)范化、制度化的執(zhí)政機制。

首先，黨的領導核心地位，不僅要通過對廣大人民群眾的政治動員和隊伍組織體現(xiàn)出來，而且要通過對人大、政府、政協(xié)的領導和控制來實現(xiàn)。各級政權機關，包括人大、政府、法院、檢察院等等，以及人民政協(xié)，雖然各有自己的職能，但都必須接受黨的領導。在總攬全局的意義上，既不能黨政合一，也不能黨政分開，而是要堅持實行黨的全面領導。

其次，黨政職能應該分開。黨執(zhí)政是通過黨選派自己的黨員按照法定程序進入國家權力系統(tǒng)、掌握政權來實施的。黨同政權機關的性質(zhì)不同，職能不同。黨是

由先進分子組成的工人階級先鋒隊。人民代表大會是由全體選民選舉產(chǎn)生的人民代表組成的最高權力機關。人民政府是由人民代表大會選舉產(chǎn)生的行政執(zhí)行機關。人民政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織。就這一層次而言，不能把黨委同人大、政府、政協(xié)這些組織之間的關系簡單地理解為組織上的隸屬關系。執(zhí)政黨對國家權力系統(tǒng)的領導，包括政治領導、思想領導、組織領導，是通過發(fā)揮政治影響、推薦重要干部、管好權力機構(gòu)中的黨組和黨員、提出有關國家重大事務的主張并使之經(jīng)過法定程序變成國家意志來實現(xiàn)的。因此，在執(zhí)政過程中，黨政各自有自己的職能，不能隨意混淆或合一。

為了理順關系，規(guī)范職能，需要制定出比較具體的、操作性較強的制度。對其中比較突出的問題，要在進一步深入研究的基礎上制定可供操作的程序和規(guī)范。比如，集中精力抓經(jīng)濟建設是全黨的中心工作，但黨委以何種方式來實現(xiàn)對這個中心工作的領導？政府在第一線直接管理著經(jīng)濟工作，黨委和政府管理經(jīng)濟的職能有何異同？這需要進行規(guī)范。又如，關于機構(gòu)設置，要區(qū)分層次，不同層次有不同的要求?？h和縣以下的黨委、政府為了提高辦事效率，有些機構(gòu)可以適當合并或合署辦公。再如，關于各個部門的工作如何分管，也是理順關系需要注意的問題?？偟氖菓摫M量減少黨委與政府各個部門之間職能的交叉重疊。原則上一事只能由一個部門負責、由一位領導分管，明確權限，落實責任。只有這樣，才能最大限度地減少部門之間的扯皮和領導之間的矛盾。為使地方黨委有效地發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領導核心作用，有學者主張，可以參照中央模式，由黨委幾位副書記分別兼任人大、政府、政協(xié)的主要負責人。這樣，有利于黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方；也能夠使這些機構(gòu)的工作得到加強，發(fā)揮它們的作用。同時，黨委內(nèi)部要健全民主集中制和集體領導制度，及時溝通各方情況，形成共識，作出決策。為使這種規(guī)范化了的關系和制度不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變，在制定制度時應增加更多程序性的規(guī)定，盡量減少程序上的漏洞，切實改變有些地方和部門一個領導一個樣、換了一個領導又一個樣、主觀隨意性太大的問題。

需要注意的是，規(guī)范黨政職能、理順黨政關系，不是一個孤立的問題。它不僅本身是一個系統(tǒng)工程，而且與整個經(jīng)濟、政治、文化、社會環(huán)境有緊密的關系。不斷完善社會主義市場經(jīng)濟體制，轉(zhuǎn)變政府職能，實行政企分開，是理順黨政關系、改進黨的工作機制的經(jīng)濟基礎。實踐證明，黨政關系理不順，很大程度上是與具全的經(jīng)濟工作，插手對企業(yè)的微觀管理。黨委過多地陷于具體事條，也就很難起總攬全局，協(xié)調(diào)各方的作用。