2002年6月18日，即美國司法部門裁定安達信會計師事務(wù)所妨礙司法罪成立之后的第三天，美國參議院銀行委員會以17票贊成4票反對的表決結(jié)果通過一項法案，決定成立一個會計管制委員會，加強對會計行業(yè)的監(jiān)管；同時，限制會計師對其所負責審計的公司提供咨詢服務(wù)。委員會成員將由SEC（美國證券和交易委員會）同財政部和聯(lián)邦儲備委員會磋商后任命。法案還授權(quán)新的委員會制定會計和審計行業(yè)的道德規(guī)范。SEC也將于近日內(nèi)成立一個專門委員會，以代替AICPA（美國注冊會計師協(xié)會）加強對美國會計和審計行業(yè)的監(jiān)管。

這個法案比此前的許多提議（包括4月眾議院通過的法案）要嚴格。兩院還會就此進行協(xié)商，但是，不管最后的結(jié)果如何，美國注冊會計師行業(yè)在SEC監(jiān)管下的自我管制制度運行了70多年后，不可避免地面臨終結(jié)。

這是安然事件之后，美國為了重建投資者信心，對會計體系進行全方位改革中一個革命性的措施，很可能深刻影響未來注冊會計師行業(yè)的發(fā)展前景。

美國資本市場的競爭力表現(xiàn)在其強大的自我糾錯和修復能力，這個能力很大程度上來源于其市場力量和管制力量之間有一個合理的平衡，出現(xiàn)問題時兩種力量都能充分和恰當?shù)貞?yīng)對。對于美國資本市場來說，重建投資者信心固然是當務(wù)之急，然而更為值得關(guān)注的問題是，美國會計制度的改革能否在變化的新環(huán)境下，再次在管制和市場之間達到合理的平衡，以及如何實現(xiàn)這種平衡。這是任何一個資本市場長期健康發(fā)展的關(guān)鍵。

在管制與市場之間

美國注冊會計師行業(yè)的歷史實際上就是管制和市場之間的平衡不斷演進和變革的歷史。美國現(xiàn)代注冊會計師行業(yè)的基本制度要追溯到19世紀80年代。因為還沒有確立外部會計師對上市公司財務(wù)報告進行審計的制度，當時注冊會計師并沒有形成一個真正的職業(yè)。其時，美國資本市場也正出現(xiàn)大量的財務(wù)欺詐案，對資本市場乃至整個社會帶來的震蕩在當時看來絕對不亞于今天的安然事件帶來的后果：投資者信心極大地動搖，隨后導致大規(guī)模的經(jīng)濟衰退；政治上更直接導致執(zhí)政黨在隨后大選中的全面潰敗。從市場參與者到監(jiān)管者，在整個資本市場以及美國政府痛定思痛之下，認為光靠市場事后的懲罰雖然有威懾作用，但一旦造成損失，整個社會為此需要付出的代價太大。于是決定對上市公司的財務(wù)報告實行外部審核。一個核心的問題就是市場和管制兩種力量應(yīng)當如何平衡：到底是由政府成立管制機構(gòu)直接審核公司財務(wù)，還是由獨立的外部會計師對之審核？各種力量（包括眾多的會計師）為此進行激烈的競爭。最終，以市場導向為主的力量占了上風，決定由外部會計師對上市公司財務(wù)進行審核。這個決定，同時也為注冊會計師行業(yè)一百多年的輝煌奠定了基礎(chǔ)。

新制度要求，上市公司的財務(wù)報告必須由通過特殊認證的注冊會計師（Certified Public Accountant）進行財務(wù)審核。通過“特許”的外部審計公司，美國將資本市場的管制“市場化”了，事實上，還是以市場的力量來修正市場錯誤。

隨著經(jīng)濟環(huán)境的變化，這個基本制度也在不斷演進，也發(fā)生過劇烈的變革。在20世紀30年代前后的大蕭條中，公眾指責注冊會計師對上市公司的真實財務(wù)狀況缺乏中立和正確的判斷及預(yù)見，在股市大崩潰和接踵而來的經(jīng)濟衰退中負有不可推卸的責任。公眾傾向于認為，純粹靠市場力量往往難以糾正市場的失敗，必須輔以政府的管制機構(gòu)。

美國對資本市場開始加強管制，一個重大舉措就是成立專門的資本市場管制機構(gòu)SEC(美國證券與交易委員會，即美國證監(jiān)會)，在整個資本市場的相關(guān)事務(wù)方面對國會直接負責。這一次，政府之手在資本市場中的作用開始明顯加強，但是仍然沒有走過頭，還是以市場作為解決問題的最主要力量，而將管制機構(gòu)作為指導性、建議性的輔助措施。

注冊會計師行業(yè)仍然不設(shè)立專門的管制委員會，在SEC的監(jiān)督下，由全國統(tǒng)一的AICPA負責行業(yè)自律。AICPA的成員主要是會計執(zhí)業(yè)人員，SEC在利益上獨立于注冊會計師行業(yè)，直接監(jiān)督AICPA監(jiān)管會計行業(yè)的效果；另外，SEC委托AICPA和財務(wù)會計標準委員會（Finance Accounting Standard Board，下稱FASB）制定美國統(tǒng)一的會計標準GAAP（Generally Accepted Accounting Principles），美國公司，特別是上市公司的財務(wù)報告必須依照該標準編制。SEC并不直接制定標準，但對標準有最后的審閱和決定權(quán)。

作為會計行業(yè)利益的代表，AICPA要為會計行業(yè)爭取一個寬松、自由的執(zhí)業(yè)環(huán)境。作為前提，它必須監(jiān)督和保證會計行業(yè)的執(zhí)業(yè)質(zhì)量，否則SEC有可能加強對行業(yè)的約束，甚至設(shè)立專門的管制機構(gòu)。SEC必須為資本市場中的問題對國會負責，從而間接對全體選民負責。

美國自由市場經(jīng)濟的傳統(tǒng)一直反對政府力量的過度膨脹，所以從權(quán)力和可供支配的資源都對SEC有所限制。如果會計行業(yè)執(zhí)業(yè)良好，選民和國會沒有不滿的理由，SEC也就沒有動力和資源加強會計行業(yè)的管制。反之，會計行業(yè)如果表現(xiàn)不好，SEC的職責就要求它必須加強對會計行業(yè)的管制，否則無法向國會和選民交代。所以在這個潛在的威脅之下，AICPA需要從行業(yè)總體上約束會計師事務(wù)所進行自律。

改革還是改進？

安然事件是“監(jiān)管下的自我管制”制度的一個分水嶺。在此之后，公眾普遍懷疑，SEC和AICPA在整個過程中是否盡責。即使AICPA和其他會計師事務(wù)所與安然事件毫不相干，在這種自我管制的制度下，他們至少在自我監(jiān)管和同行審核這兩個方面未能履行應(yīng)盡的責任。甚至有媒體指出，在每一次和“五大”會計師事務(wù)所的交涉中，最后SEC都傾向于“五大”。公眾有理由進一步懷疑，自我管制制度能否有效地預(yù)防類似的事情再次發(fā)生。

SEC和AICPA顯然沒有充分的理由保證這一點。因此，在恢復資本市場信心的強大壓力下，在監(jiān)管層面上必須有所行動。在安然事件發(fā)生后到6月18日的法案出臺之前，立法者和管制機構(gòu)已經(jīng)為此進行長時間的醞釀；許多立法者以及SEC主席維特·皮特也曾經(jīng)在不同的場合下數(shù)次表達他們類似的計劃。法案的出臺，是水到渠成的結(jié)果。

6月18日的這個法案有可能成為會計制度發(fā)展的一個里程碑。盡管采取行動是必須的，增加一個管制機構(gòu)給未來注冊會計師行業(yè)帶來的影響卻難以預(yù)料。美國其他行業(yè)的經(jīng)驗表明，政府機構(gòu)一旦擴張，再要重新縮小就非常困難。這也是為什么這么長的時間內(nèi)注冊會計行業(yè)始終不設(shè)管制機構(gòu)的一個重要原因。新的管制如何運作，將在很大程度上決定注冊會計業(yè)，甚至整個資本市場的發(fā)展。

安然事件后的兩三個月內(nèi)，關(guān)于改革的各種主張、爭論充斥當時的社會輿論，似乎會計制度必定要進行激進和深刻的變革。因此，現(xiàn)在所進行的改革就顯得過于緩慢和溫和。其實，這個變革的真正深刻之處在于，如何在變化的經(jīng)濟和社會環(huán)境中重新找到市場和管制之間的平衡點。改革的目的在于解決和預(yù)防市場經(jīng)濟運行過程中出現(xiàn)的問題，而在這方面市場機制已經(jīng)被證明是最為有效的。從這個意義上講，變革是在原來的市場經(jīng)濟基本制度上實行建設(shè)性的改進，使市場在一個更好的環(huán)境下更有效地運轉(zhuǎn)，而不是對基本制度的根本性變革。換言之，改革就是為市場機制更好地發(fā)揮作用而創(chuàng)造更適宜的條件。

事實上，立法者和管制機構(gòu)都無法采取所謂的“激進”改革措施，因為一方面有內(nèi)部的許多約束條件和制衡力量使之不能走得太過；另一方面，他們都有自己的職責，分別需要為選民和國會負責，所以行為慎重。只有在看清市場的反應(yīng)之后，才能把握大體的改革方向。

安然事件后，市場用傳統(tǒng)的方式懲罰了安然公司和安達信事務(wù)所。安然已經(jīng)倒閉；為安然提供外部審計的注冊會計師則已經(jīng)無法繼續(xù)再從事會計業(yè)務(wù)，而且有入獄的可能；而安達信作為一個會計師事務(wù)所，現(xiàn)在除了解體之外基本別無選擇；市場對注冊會計師行業(yè)的評級在下跌，保險公司對會計師事務(wù)所投保的費率則不斷上升，達到70％；德勤CEO科普蘭甚至認為，由于美國會計行業(yè)有大量訴訟案，事實上已經(jīng)無法獲得保險了(參見前文“專訪科普蘭”)?？梢哉f，只有市場參與者最清楚問題在那里，應(yīng)該怎么改進。沒有市場競爭和重建投資者信心的壓力，資本市場的改革將失去原動力和方向。

市場作出的反應(yīng)是恢復投資者信心的最重要途徑。正如德勤會計師事務(wù)所CEO科普蘭在接受《財經(jīng)》專時指出，在投資者的壓力下，各大會計師事務(wù)所在市場優(yōu)勝劣汰的競爭過程中不得不投入極大的成本和精力，力圖改進自己的服務(wù)質(zhì)量。此外，“五大”的審計和咨詢業(yè)務(wù)的分拆，與其說是迫于管制機構(gòu)壓力的結(jié)果，不如說是因為市場壓力造成。20世紀90年代以來，咨詢業(yè)在會計師事務(wù)所中的比重日益增大。包括SEC前任主席列維特在內(nèi)的許多人曾經(jīng)極力主張限制會計師事務(wù)所提供咨詢業(yè)的范圍，因為審計師同時提供咨詢服務(wù)會有利益沖突，從而有可能損害審計執(zhí)業(yè)的獨立性。但是并沒有取得實質(zhì)性的效果；同時，也沒有確定的證據(jù)證明同時提供咨詢和外部審計業(yè)務(wù)會破壞審計的獨立性。但是安然事件之后，市場作出了選擇。

在爭論中尋找答案

在質(zhì)量審計的問題上，注冊會計師的獨立性是各種爭論的一個焦點，也是恢復投資者信心的關(guān)鍵之一，雖然會計制度所要進行的改革并不僅僅局限于這個問題。

注冊會計師之所以有資格被“特許”對上市公司進行外部財務(wù)審計，其獨立性是立業(yè)之本。然而，注冊會計師的獨立性一直備受質(zhì)疑，最主要的原因有兩個。

其一是事務(wù)所在提供外部審計業(yè)務(wù)的同時也為公司提供咨詢業(yè)務(wù)，這里的利益沖突會妨礙審計的獨立性。在這個問題上，以德勤為首的事務(wù)所的極力反對，并不能阻止“五大”會計師事務(wù)所完成審計和咨詢的分拆。不過，目前審計公司仍然有一定的咨詢業(yè)務(wù)。6月18日的法案只是限制會計師事務(wù)所對其審計客戶提供咨詢服務(wù)，所傳遞的信息，更大的可能是不會更緊地約束其業(yè)務(wù)范圍。這個結(jié)果，無疑離不開各大事務(wù)所所做的努力。

二是審計師和它所服務(wù)的公司的長期合作會結(jié)成密切的關(guān)系，從而破壞審計的獨立性。有立法者提議，為了避免這種可能性，應(yīng)當建立一項制度，強制每個上市公司每隔一段時間必須更換會計師事務(wù)所，時間是五年或者七年。這個提議馬上遭到上市公司和各個會計師事務(wù)所的強烈反對。他們的理由是，如果上市公司必須每五年更換其會計師事務(wù)所，那么平均每年美國資本市場上大約有2000～3000家公司要更換。其情形和現(xiàn)在安達信的2000多家客戶重新尋找會計師事務(wù)所一樣，既給公司造成巨大的成本，又給資本市場造成極大的混亂。而且，有研究表明，換事務(wù)所后的頭兩年是審計質(zhì)量最差的時候，因為外部審計必須花大量的時間和資源熟悉新的公司；在最后一年，審計師有可能不再認真負責，而且他們必須花大量精力去尋找新的客戶和推銷自己。這樣的結(jié)果是降低而不是提高審計的質(zhì)量。

另一項很有建設(shè)性的議案則更有可能被市場各方所接受。包括富蘭克林咨詢公司的總裁芭芭拉－富蘭克林在內(nèi)的許多人建議，“定期更換事務(wù)所”的提議應(yīng)當改為“會計師事務(wù)所內(nèi)部對審計客戶的領(lǐng)導合伙人必須定期更換，可能是以五年或者七年為限”。德勤則主張更徹底一點，輪換的人員還應(yīng)該包括輔助的會計師，至于具體期限反而不那么重要。無論對上市公司還是會計師事務(wù)所，這種形式的輪換要遠遠好于強制上市公司更換會計師事務(wù)所，而且可以改進事務(wù)所的獨立性。這種形式的輪換制度最有可能在不久的將來實施。

會計標準方面的改革則已經(jīng)基本找到前進的方向，不過其實施的過程仍將很漫長?？破仗m雖然聲稱并不清楚安然事件的全部情況，但他承認，安然的管理層在編制財務(wù)報告的時候的確鉆了美國會計標準的空子。安然事件使美國人意識到GAAP遠不是無懈可擊的。

安然事件后不久，ACCA（英國會計師認證公會）和IASB（國際會計標準委員會）就不失時機地在不同的場合提倡美國實行的會計標準GAAP應(yīng)該向IAS（國際會計標準）轉(zhuǎn)變。GAAP和IAS之間的競爭由來已久。安然事件之后，美國人終于承認，雖然美國的會計制度仍然是世界上最好的，但這并不意味著它沒有缺陷。就會計標準來說，IAS在歐洲眾多國家長期運行良好，本身就說明它肯定有其優(yōu)越性，美國的會計準則在以后的建設(shè)中要吸取歐洲體系的長處。

這并不意味著美國人意圖由GAAP完全向IAS轉(zhuǎn)變。高盛的全球CEO亨利·鮑爾森在6月初接受《財經(jīng)》專訪時提出，美國會計標準的問題在于，它是建立在許多非常復雜的具體細則之上的（rule－based），但是世界的經(jīng)濟活動變化非常快，所以，當條件發(fā)生變化時，規(guī)則往往不適用新的情況。而不道德的管理層就可能利用這些規(guī)則的這個弱點打一些“擦邊球”——管理層可以這樣說，既然已經(jīng)有了這么多規(guī)則，而我所做的都已經(jīng)符合規(guī)則，那么我就可以不顧我的財務(wù)是否反映經(jīng)濟現(xiàn)實。他們也許沒有逾越規(guī)則，但是事實上卻已經(jīng)損害了投資者的利益，正如安然的高級管理層一樣。IAS則相對更為原則化（principle－based），它不像美國標準有那么多復雜的準則，對某些經(jīng)濟行為也許沒有特定的約束規(guī)則，但可以根據(jù)這些基礎(chǔ)的原則加以判斷，看財務(wù)報告是否反映經(jīng)濟現(xiàn)實。

但鮑爾森指出，這種標準也有缺陷，因為建立在原則基礎(chǔ)上的標準在解釋時可能存在許多分歧。這也可能被管理層利用。美國的會計標準需要在原有的規(guī)則上加入一些基本的原則，是否違反標準，不但要看是否違反規(guī)則，還要看是否違反原則，比如說財務(wù)報告要真實地反映風險和收入等等諸如此類的原則。美國標準體系今后的建設(shè)需要和歐洲標準體系進行取長補短。

以上這些方面事實上就已經(jīng)確定了整個會計體系改革的基本框架。只要市場和商業(yè)還存在，風險就無法絕對避免。不能指望改革可以使得制度盡善盡美。所以，最為重要的是要保持制度自我修復的能力。

美國資本市場自我修復能力的基礎(chǔ)來自管制和市場之間的合理均衡。由于新的管制機構(gòu)作用未明，它對注冊會計師行業(yè)的影響充滿了不確定性?？破仗m認為，原本就不存在完全的自我管制，因為SEC始終對會計行業(yè)施加很重要的影響；所以，重要的不是看什么機構(gòu)在管制，而是看什么人在管制；如果管制者充分了解會計業(yè)，而且是進行非直接的、指導性的管制，那么他對未來注冊會計師行業(yè)的發(fā)展仍然充滿信心。