布什加入打假陣營

2002年7月9日，近日來厄運(yùn)不斷的華爾街迎來了一位特殊人物——美國現(xiàn)任總統(tǒng)布什。在持續(xù)了半個小時的演講之中，布什在華爾街?jǐn)?shù)百位工商界領(lǐng)導(dǎo)人面前，嚴(yán)厲譴責(zé)了一些公司管理層的欺詐行為，并表示美國政府將對這些行為絕不寬容。

作為美國第一位擁有MBA學(xué)位的總統(tǒng)，布什在講話中提出十點(diǎn)建議來改善目前的資本市場上信心低落的狀況。包括要求美國判決委員會延長犯欺詐罪的公司領(lǐng)導(dǎo)人的刑期；在司法部組建專門機(jī)構(gòu)來調(diào)查并檢控公司的刑事犯罪；強(qiáng)化法律，給諸如銷毀文件之類的妨礙司法的行為定罪等等。

布什為投資者打氣的舉動，意味著美國的行政系統(tǒng)開始正視國內(nèi)資本市場的嚴(yán)峻形勢。這是一個重要的轉(zhuǎn)變：在2001年10月安然事件爆發(fā)后很長時間內(nèi)，布什政府一直致力于將此事當(dāng)做一個個案處理。但是隨著越來越多的公司及其高級管理層陷入財(cái)務(wù)丑聞，甚至副總統(tǒng)切尼也因?yàn)閾?dān)任哈里伯頓公司CEO時對該公司的會計(jì)操作受到了美國證券與交易委員會（SEC，即美國證監(jiān)會）的調(diào)查，作為總統(tǒng)的布什也不得不加入到資本市場的打假陣營中來。投資者信心的喪失不僅可能使美國經(jīng)濟(jì)陷于更長時間的衰退，更可能危及今年11月的眾議院選舉中共和黨的獲勝——在1992年的總統(tǒng)選舉中，當(dāng)時在位的老布什就是因?yàn)槊绹?jīng)濟(jì)表現(xiàn)不佳敗給了民主黨的克林頓。

在布什講話后不久的7月12日，由司法部副部長拉里·湯普森領(lǐng)導(dǎo)的公司欺詐問題特別工作小組宣告成立。

然而市場對布什講話的反應(yīng)卻相當(dāng)冷淡。道瓊斯工業(yè)平均指數(shù)當(dāng)天下跌178.81點(diǎn)，即1.9％。華爾街專業(yè)人士雖然歡迎布什總統(tǒng)對公司不法行為提出的強(qiáng)硬措施，但在他們看來，僅僅言辭激烈還不足以緩和投資者的懷疑，政府必須采取更為激烈的行動。

政治家永遠(yuǎn)比市場更會借勢。民主黨人控制的參議院迅速利用了布什講話的精神，“草船借箭”般地通過了一項(xiàng)一直難以推進(jìn)的修正案：7月10日，就在布什講話一天后，參議院以“97∶0”一邊倒的票數(shù)，通過了由民主黨參議員萊阿（Leahy）提出的針對公司欺詐行為的修正案。7月15日，參議院同樣以97：0的絕對優(yōu)勢通過了由銀行委員會主席薩班斯提出的會計(jì)改革法案。

在此之前，美國眾議院已于4月通過了一項(xiàng)溫和的會計(jì)改革法案。參眾兩院將盡快成立一個工作小組來處理兩個法案中的差異，并將最后的法律文本提交布什總統(tǒng)簽署。而布什也于15日要求國會在8月前制定出最終法案?！鞍踩皇录焙竺绹谝徊酷槍π缘姆删图磳⒄Q生。

共和黨人的溫和路線

2001年10月安然事件爆發(fā)后，高峰時甚至有七八個不同機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行調(diào)查。安然的審計(jì)機(jī)構(gòu)安達(dá)信也因?yàn)榘踩坏归]而遭到調(diào)查。許多客戶離開安達(dá)信而奔向其他“四大”的懷抱。安達(dá)信的國外分支機(jī)構(gòu)和員工也紛紛合并進(jìn)入“四大”。但是布什政府，以及許多市場參與者，并不認(rèn)為整個資本市場的制度安排在某些環(huán)節(jié)出了問題，也沒有認(rèn)識到這只是科技網(wǎng)絡(luò)股泡沫期間積累的許多問題爆發(fā)的開始。

當(dāng)然，對于安達(dá)信的審計(jì)失敗，國會的不同委員會也提出了許多立法議案來加強(qiáng)對會計(jì)師行業(yè)的監(jiān)管。普遍的要求是建立一個獨(dú)立的會計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，取代原來的監(jiān)管機(jī)構(gòu)公共監(jiān)督委員會（POB），以改變當(dāng)時會計(jì)行業(yè)過分依賴自律監(jiān)管的局面。SEC的主席皮特也于2002年1月17日提出了建立新的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建議。這就導(dǎo)致了公共監(jiān)督委員會2002年1月決定自動解散——POB的資金來源于它所監(jiān)督的會計(jì)師事務(wù)所，且缺乏傳喚權(quán)力和實(shí)施懲罰的能力。

其他的改革建議很少涉及制定新的法規(guī)。SEC要求紐約證券交易所和納斯達(dá)克市場采取更多措施來加強(qiáng)上市公司治理結(jié)構(gòu)。今年3月，白宮發(fā)表了所謂的“10點(diǎn)建議”，主要是要求上市公司進(jìn)行更加及時的信息披露、對股東更負(fù)責(zé)任、董事會對審計(jì)師加強(qiáng)監(jiān)督等。該計(jì)劃幾乎完全依靠SEC更嚴(yán)格地執(zhí)行現(xiàn)行法規(guī)。

由調(diào)查轉(zhuǎn)向立法改革首先從共和黨人控制的眾議院開始。當(dāng)時的情況是，和大企業(yè)聯(lián)系密切的共和黨人希望進(jìn)行溫和的改革，這也包括身為共和黨人的布什總統(tǒng)；代表中小企業(yè)和一般民眾利益的民主黨要求進(jìn)行更加激烈的改革——民主黨人目前控制了參議院。

4月中旬，眾議院金融服務(wù)委員會以49∶12通過了由該委員會主席、共和黨人奧克斯利提出的會計(jì)改革法案。根據(jù)該法案，將建立一個民間的會計(jì)監(jiān)督委員會。SEC在建立新的委員會方面有很大決定權(quán)。委員會由五人組成，其中至少三人為獨(dú)立的非會計(jì)業(yè)內(nèi)人員。SEC有權(quán)雇用和解雇該委員會的成員。

該法案賦予會計(jì)監(jiān)督委員會限制審計(jì)企業(yè)向其審計(jì)客戶提供咨詢服務(wù)的權(quán)力，但是把更多的細(xì)節(jié)留給了SEC決定。在處罰方面，法案賦予委員會進(jìn)行調(diào)查、采取懲罰性的行動，以及在極端情況下禁止個人和企業(yè)從事審計(jì)業(yè)務(wù)的權(quán)力。不過SEC有權(quán)推翻委員會的處罰決定，委員會可以要求SEC發(fā)出傳喚令，以強(qiáng)迫審計(jì)公司和審計(jì)人員的合作。委員會的資金來自審計(jì)公司和公開上市公司，具體數(shù)額根據(jù)SEC制定的公式確定。

這一法案立刻遭到了民主黨人的抨擊。民主黨議員拉法斯認(rèn)為，該法案沒有保證審計(jì)業(yè)務(wù)的獨(dú)立性，也沒有保證新成立的會計(jì)監(jiān)督委員會免受會計(jì)行業(yè)的影響。更重要的是，該法案給予會計(jì)監(jiān)督委員會太多的限制，使其將成為一只“紙老虎”。他認(rèn)為，應(yīng)該給予委員會更多的法定權(quán)力，而不是由SEC來決定。

然而民主黨議員力圖“硬化”該法案的努力遭到了挫折。4月24日，眾議院以334對90的壓倒優(yōu)勢通過了這項(xiàng)溫和改革法案。如果該法案能夠在民主黨控制的參議院通過，并由布什總統(tǒng)簽署，將會變成法律；但如果參議院無法通過一項(xiàng)更加嚴(yán)厲的法案，而又不愿意通過眾議院的溫和法案的話，那么將導(dǎo)致沒有任何法案獲得通過，這也將促使眾議院部分民主黨議員轉(zhuǎn)而支持該法院。

美國證監(jiān)會“突進(jìn)”

在“奧克斯利法案”之后，盡管不斷有公司的會計(jì)丑聞曝光，但是參議院銀行委員會主席薩班斯一直未能推出一項(xiàng)更加嚴(yán)厲的法案。白宮仍然認(rèn)為大舉改革弊大于利，國會中的共和黨人也反對更加嚴(yán)厲的改革，大公司和會計(jì)行業(yè)的代表發(fā)起了一個精心策劃的游說活動，以阻撓民主黨將審計(jì)和咨詢分離，并建立一個強(qiáng)有力的會計(jì)監(jiān)督部門的努力。

與此同時，美國證監(jiān)會正受到更多的指責(zé)。部分投資者和議員認(rèn)為SEC在安然事件后沒有迅速采取措施改革會計(jì)行業(yè)。而SEC主席皮特有著作為“五大”會計(jì)師事務(wù)所律師的履歷，以及擔(dān)任在SEC主席后曾經(jīng)會見過正在接受SEC調(diào)查的從前客戶的經(jīng)歷，這些都使得SEC必須向外界證明：自己并不是會計(jì)行業(yè)利益的維護(hù)者，而是廣大投資者利益特別是中小投資者利益的維護(hù)者。

6月13日，皮特聲稱，SEC將不再等待國會在會計(jì)改革方面的行動。SEC將于18日就自己提出的改革方案進(jìn)行投票。如果國會通過了會計(jì)改革法案，SEC將放棄自己的方案。如果國會沒有通過相關(guān)立法，SEC的這一舉動將使會計(jì)行業(yè)新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠在這個會計(jì)年度結(jié)束前到位并發(fā)揮作用。此前的6月6日，紐約股票交易所和納斯達(dá)克市場都向SEC提交了關(guān)于改善公司治理結(jié)構(gòu)的方案(參見本刊6月20日封面報(bào)道《挽救華爾街》)。

6月19日，皮特在《華爾街日報(bào)》上發(fā)表了SEC的方案。SEC的改革方案包括建立一個由九人組成的公共會計(jì)責(zé)任委員會（Public Accountability Board，PAB)。SEC將監(jiān)督PAB的所有活動。為保證委員會的獨(dú)立性，非會計(jì)師成員將占PAB成員的大部分。來自會計(jì)師行業(yè)的成員在PAB決定實(shí)施懲罰行為時不享有投票權(quán)。PAB的資金來自會計(jì)師事務(wù)所和公眾公司。PAB負(fù)責(zé)確保高的道德標(biāo)準(zhǔn)、審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)，并對審計(jì)程序和實(shí)踐進(jìn)行質(zhì)量控制評估。PAB有權(quán)實(shí)施罰款、譴責(zé)、限制活動以及取消審計(jì)資格等懲罰措施。

與眾議院的法案相比，SEC方案中的公共會計(jì)責(zé)任委員會具有更大的獨(dú)立性。需要注意的是，眾議院通過的是立法議案，而SEC的方案是行政規(guī)章。

嚴(yán)厲的薩班斯法案

如果說前兩個方案主要局限于會計(jì)行業(yè)的監(jiān)督體系，由參議院銀行委員會主席薩班斯提出的方案以及相關(guān)的補(bǔ)充修正案涉及的內(nèi)容更加廣泛。除了更加嚴(yán)厲的會計(jì)業(yè)監(jiān)督法案，還包括針對公司高級管理人員的股東欺詐罪以及其他白領(lǐng)犯罪的公司欺詐罪修正案。

5月，薩班斯的方案開始在參議院銀行委員會中的議員手中傳閱，以盡快建立共識，爭取在陣亡將士紀(jì)念日（5月30日）前獲得通過。該法案不僅對會計(jì)師事務(wù)所向客戶提供咨詢服務(wù)作出嚴(yán)格限制，而且賦予新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)更大的權(quán)力。它還要求公司董事會在監(jiān)督審計(jì)過程中承擔(dān)更大的責(zé)任。

薩班斯很快發(fā)現(xiàn)銀行委員會內(nèi)部的不同意見很多，在自己的提案后已經(jīng)有超過120件修正案。因此，必須花更多時間來協(xié)調(diào)這些不同意見，以爭取委員會內(nèi)兩黨的一致支持，這將為法案在參議院順利通過奠定基礎(chǔ)。一些共和黨議員要求在監(jiān)督委員會中至少有兩名會計(jì)師，會計(jì)專業(yè)人員能夠參與審計(jì)準(zhǔn)則的制定。薩班斯接受了這些要求。此外，SEC方案的出臺也推動了更多的議員支持該法案。

6月18日，參議院銀行委員會以17票對4票通過了薩班斯的會計(jì)監(jiān)督法案。盡管經(jīng)過了修改，該法案仍然比其他兩個法案嚴(yán)格。

此前的6月10日，參議院的民主黨人迅速地一邊倒地通過了薩氏的公司欺詐罪修正案，這應(yīng)當(dāng)拜賜6月24日出現(xiàn)的世界通信公司的財(cái)務(wù)丑聞，以及7月9日布什的講話。因?yàn)榇饲安际惨恢敝鲝埻ㄟ^嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)有法律，而不是通過更多法律來解決問題。

按薩班斯法案提議，將建立一項(xiàng)針對欺詐股東的行為的重罪。在欺詐罪的情況下，將訴訟有效期從三年延長到五年，或者在從發(fā)現(xiàn)欺詐行為起兩年內(nèi)有效；反銷毀（證據(jù)）條款建立了一項(xiàng)針對銷毀證據(jù)以阻礙司法調(diào)查的重罪。法律還將要求主要的審計(jì)文件要保留五年，并設(shè)立了一項(xiàng)刑期長達(dá)五年的內(nèi)部銷毀文件罪。

“安然事件”后美國第一次針對性的修法就要完成了：參議院于7月15日通過了薩班斯提出的會計(jì)監(jiān)督法案。關(guān)于公司欺詐罪的修正案將與薩班斯的會計(jì)監(jiān)督法案一起提交參眾兩院組成的聯(lián)合小組。眾議院正在考慮是否也通過一項(xiàng)類似的公司欺詐法案，還是在聯(lián)合小組會上支持參議院的方案。而且，由于眾議院通過的會計(jì)改革法案是在近三個月前通過的，沒有能夠反映這一段時期內(nèi)美國資本市場上的一系列變化，因此，參議院的法案成為最后文件的藍(lán)本的可能性很大。

盡管布什對于薩班斯的會計(jì)改革法案有所保留，但7月12日，布什已經(jīng)表示，白宮將認(rèn)可任何國會提交的關(guān)于公司欺詐的法案。如果不出現(xiàn)大的意外，參議院即將通過的法案將成為最后的法律。

布什“7·9建議”要點(diǎn)

在發(fā)揮法律力量來揭露和消除腐敗方面

▲組建由司法部副部長湯普森領(lǐng)導(dǎo)的公司欺詐問題特別工作小組，負(fù)責(zé)調(diào)查公司財(cái)務(wù)中的會計(jì)欺詐和其它犯罪活動

▲加強(qiáng)立法，對公司欺詐行為進(jìn)行更嚴(yán)厲的刑事懲罰

▲要求國會允許SEC調(diào)查官員暫時凍結(jié)那些支付給公司高級官員的不正?？铐?xiàng)

▲加強(qiáng)法律，防止為了隱若罪行而銷毀公司文件

在加強(qiáng)財(cái)務(wù)透明度、促進(jìn)公司財(cái)務(wù)走出陰影方面

▲要求國會今年給SEC增加撥款1億美元，以加強(qiáng)執(zhí)法所需的人力和技術(shù)

▲要求沒收公司官員因?yàn)殄e誤的財(cái)務(wù)報(bào)告而獲得的收益

▲要求SEC作出規(guī)定：那些被指控濫用權(quán)力的人永遠(yuǎn)不得擔(dān)任公眾公司的高級官員和董事

▲要求首席執(zhí)行官個人保證公司財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的真實(shí)性

▲要求SEC采取措施確保審計(jì)師獨(dú)立性，不存在利益沖突

在保護(hù)投資者和職工利益方面

▲減少證券分析師的利益沖突

▲公司的養(yǎng)老金計(jì)劃應(yīng)該公平對待每個人，無論是高級官員還是普通職員

在公司首席執(zhí)行官的監(jiān)管方面

▲要求在公司年度報(bào)告中顯著的地方標(biāo)明公司的首席執(zhí)行官的薪酬收入及其構(gòu)成

▲要求公司的薪酬委員會停止向公司的高級官員發(fā)放貸款

在完善公司治理方面

要求主要的交易所制定改善公司行為和透明度的指引：

▲董事會中的多數(shù)為獨(dú)立董事

▲審計(jì)、提名和薪酬委員會的成員全部為獨(dú)立董事

▲所有的股票期權(quán)計(jì)劃都要獲得股東支持