空前規(guī)模的排查

據(jù)民政部介紹，僅參加了今年3月至4月中旬為期一個(gè)多月的全國(guó)低保排查的工作人員就達(dá)上百萬(wàn)人

2002年7月的一個(gè)上午，民政部救災(zāi)救濟(jì)司社會(huì)救濟(jì)處辦公室的電話(huà)鈴聲此起彼伏。這個(gè)處室的人員編制為六人，如今僅剩下處長(zhǎng)和一名工作人員留守辦公，其他人都在外地奔波。“我們這里唱起空城計(jì)了。”民政部救災(zāi)救濟(jì)司社會(huì)救濟(jì)處處長(zhǎng)王治坤在接受記者采訪(fǎng)時(shí)不無(wú)幽默地來(lái)了這么一句開(kāi)場(chǎng)白。

今年2月4日，中央政治局常委會(huì)議要求把符合條件的城市困難居民全部納入“最低生活保障”范圍（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“低?！保?，盡快做到應(yīng)保盡保，為此，民政部從今年3月中旬至4月中旬起，在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)各地的應(yīng)保人數(shù)、資金安排和管理情況進(jìn)行了一次全面的排查。如今，對(duì)中國(guó)各城市低保人數(shù)的統(tǒng)計(jì)情況、低保資金的落實(shí)情況仍在陸續(xù)反饋中。

這是民政部有史以來(lái)最大規(guī)模的調(diào)查摸底工作，目的是摸清全國(guó)低保對(duì)象人數(shù)、低保所需要的資金總數(shù)、各級(jí)財(cái)政已列入預(yù)算的數(shù)目等情況。據(jù)民政部介紹，僅參加了3月至4月中旬為期一個(gè)多月的全國(guó)低保排查的工作人員就達(dá)上百萬(wàn)人。據(jù)悉，民政部部長(zhǎng)多吉才讓親自帶領(lǐng)四名民政部黨組成員和52名司處級(jí)干部組成了10個(gè)工作組，到河北、山西、遼寧等10個(gè)省進(jìn)行督查，足見(jiàn)民政部開(kāi)展此項(xiàng)工作的力度。

從目前掌握的情況看，盡管全國(guó)受到“低保”覆蓋的“應(yīng)?！比藛T比例已經(jīng)有了較大幅度的提高，但所需投入的“低保”資金與每年仍舊不斷增長(zhǎng)的低保人數(shù)相比，仍然存在巨大的缺口。就在記者采訪(fǎng)過(guò)程中，河南省平頂山市民政局局長(zhǎng)就打來(lái)電話(huà)，反映他們的低保資金只夠足額發(fā)放幾個(gè)月。“存在低保資金缺口的不僅是平頂山市，沒(méi)有資金缺口的城市只是少數(shù)?！本葷?jì)處的一位工作人員這樣回答。

“最后一道安全網(wǎng)”

低保的覆蓋對(duì)象是處于極度貧困而又無(wú)能為力的人群

中國(guó)的社會(huì)救濟(jì)制度，是在20世紀(jì)五六十年代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的。那時(shí)的主要任務(wù)是對(duì)無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)法定贍養(yǎng)人和撫養(yǎng)人的城鎮(zhèn)孤老、社會(huì)困難戶(hù)等一些特殊救濟(jì)對(duì)象進(jìn)行定期定量救濟(jì)和臨時(shí)救濟(jì)。改革開(kāi)放后，在調(diào)整所有制結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度、完善分配結(jié)構(gòu)和分配方式的過(guò)程中，城鎮(zhèn)貧困人口的構(gòu)成和規(guī)模都發(fā)生了很大變化，一部分在職、下崗、失業(yè)和退休人員中的貧困人口有所增加，成為城市社會(huì)救濟(jì)工作面臨的新課題。

從1993年開(kāi)始，以上海為代表的一些城市陸續(xù)制定了地方的貧困線(xiàn)，開(kāi)始進(jìn)行城市最低生活保障的實(shí)驗(yàn)。1997年9月2日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在全國(guó)建立城市居民最低生活保障制度的通知》，正式開(kāi)始了全國(guó)范圍內(nèi)為保障城市貧困人口而進(jìn)行的一致努力。

這份于同年10月1日正式實(shí)施的通知，首次對(duì)城市低保的保障對(duì)象作出了明確規(guī)定——人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的持有非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的城市居民，具體確定為三類(lèi)人員：無(wú)生活來(lái)源、無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的居民；領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金期間或失業(yè)救濟(jì)金期間仍為能重新就業(yè)，家庭人均收入低于最底生活保障標(biāo)準(zhǔn)的居民；在職人員和下崗人員在領(lǐng)取工資或最低工資、基本生活費(fèi)后以及退休人員領(lǐng)取退休金后，其家庭人均收入仍低于最底生活保障標(biāo)準(zhǔn)的居民。

由于低保的覆蓋對(duì)象是處于極度貧困而又無(wú)能為力的人群，“最低生活保障”因而被形象地稱(chēng)為“城市社會(huì)保障體系中的最后一道安全網(wǎng)”。民政部也認(rèn)為，建立城市居民最低生活保障制度是“一項(xiàng)政府花錢(qián)不多，社會(huì)效益極佳的民心工程”。

數(shù)字歧見(jiàn)

對(duì)于城市貧困人口的數(shù)字，2000年民政部估計(jì)為1382萬(wàn)，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局估計(jì)為1170萬(wàn)，中華全國(guó)總工會(huì)估計(jì)為1828萬(wàn)人，而有的學(xué)者估計(jì)高達(dá)3000萬(wàn)

城市低保的安全網(wǎng)要發(fā)揮作用，一項(xiàng)基礎(chǔ)工作是搞清楚中國(guó)城市貧困人口的具體數(shù)目。而事實(shí)上，中國(guó)政府各部門(mén)以及學(xué)術(shù)界對(duì)于中國(guó)城市到底有多少貧困人口的估測(cè)一向存在分歧，這也是此次民政部下大力氣進(jìn)行全國(guó)性排查的原因之一。

據(jù)《財(cái)經(jīng)》了解，2000年民政部曾將全國(guó)城市貧困人口匯總，得出全國(guó)城市貧困人口總數(shù)為1382萬(wàn)；而國(guó)家統(tǒng)計(jì)局有關(guān)資料分析，2000年中國(guó)城市貧困人口總數(shù)為1170萬(wàn)；對(duì)貧困人口估測(cè)數(shù)目最多的是中華全國(guó)總工會(huì)，在今年春節(jié)前夕向中央領(lǐng)導(dǎo)的一次匯報(bào)中，“全總”拿出的數(shù)字是：全國(guó)生活在城市最低生活保障線(xiàn)之下的職工有1828萬(wàn)人。

在學(xué)者方面，中國(guó)社科院社會(huì)學(xué)所朱慶芳估算城市貧困人口有3100多萬(wàn)。她的測(cè)算方法主要是——1998年，下崗職工877萬(wàn)，登記失業(yè)人員571萬(wàn)，被拖欠退休金的退休人員約60多萬(wàn)，加總共1500萬(wàn)；其贍養(yǎng)人口按兩個(gè)人計(jì)算，總數(shù)是3000萬(wàn)；再加上民政供養(yǎng)的城鎮(zhèn)孤老殘幼有100萬(wàn)人，共有3100多萬(wàn)人，占現(xiàn)在城鎮(zhèn)人口的8％。此外，朱慶芳還引用了國(guó)家統(tǒng)計(jì)局1999年8月對(duì)15萬(wàn)戶(hù)城市居民的抽樣調(diào)查的數(shù)據(jù)來(lái)支持她的觀(guān)點(diǎn)：20％低收入戶(hù)的平均月收入只有124元，6％最貧困的人口人均月收入只有90多元。

中國(guó)社科院社會(huì)學(xué)所副研究員唐鈞則估計(jì)城市貧困人口大約是1500萬(wàn)人左右。他的方法主要是——約150萬(wàn)沒(méi)能領(lǐng)到失業(yè)保險(xiǎn)津貼失業(yè)者，約310萬(wàn)沒(méi)能領(lǐng)到下崗職工生活補(bǔ)貼的下崗無(wú)業(yè)者，加上190萬(wàn)停發(fā)、減發(fā)退休金的離退休人員，共計(jì)650萬(wàn)人。假設(shè)上述人員因收入減少或中斷對(duì)兩個(gè)被贍養(yǎng)的家庭成員產(chǎn)生影響的話(huà)，再加上民政部門(mén)傳統(tǒng)的救濟(jì)對(duì)象100萬(wàn)人，1997年，中國(guó)城鎮(zhèn)貧困人口大約是1500萬(wàn)人左右。

此外，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組利用1998年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的城市調(diào)查數(shù)據(jù)，計(jì)算了中國(guó)的城市貧困人口。結(jié)果為：收入低于基本生活保障線(xiàn)的城市人口為1477萬(wàn)，占城市人口的比重為4.73％。

而新華社在今年3月11日援引“有關(guān)權(quán)威人士”的話(huà)透露，中國(guó)目前城市貧困人口有3000萬(wàn)左右，并表示“這一數(shù)字碰巧與農(nóng)村未脫貧人口的數(shù)量大體相當(dāng)”。

最近的數(shù)字是：民政部今年6月公布的最新排查結(jié)果表明，全國(guó)現(xiàn)有城市低保對(duì)象為1938萬(wàn)人。目前，除北京、上海、廣東、江蘇、浙江、重慶等6省、市已初步實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保”外，目前仍有19個(gè)省、自治區(qū)的346.7萬(wàn)人符合低保條件但未享受低保待遇。

“因地制宜”的貧困標(biāo)準(zhǔn)

各城市在制定貧困線(xiàn)時(shí)往往會(huì)考慮兩個(gè)主要因素：一個(gè)是城市的財(cái)政能力，另一個(gè)是貧困線(xiàn)與其他社會(huì)救濟(jì)之間的關(guān)系

應(yīng)該承認(rèn)，上述各個(gè)方面對(duì)城市貧困人口的估測(cè)必定各有其依據(jù)。但差異又如此巨大，原因就在于目前中國(guó)尚無(wú)一個(gè)全國(guó)性的、統(tǒng)一的測(cè)算貧困人口的標(biāo)準(zhǔn)。

起因可追溯到1997年9月2日國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于在全國(guó)建立城市居民最低生活保障制度的通知》，該通知規(guī)定，“城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由各地人民政府自行確定”。1999年9月28日國(guó)務(wù)院又頒布了《城市居民最低生活保障條例》，這個(gè)條例在對(duì)城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的原則、管理、申請(qǐng)方式等作了大概規(guī)定的同時(shí)，較為引人注意的就是：城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)“實(shí)行地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)制”。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)所的專(zhuān)家認(rèn)為，由各地制定相應(yīng)的低保標(biāo)準(zhǔn)主要出于兩個(gè)原因：其一，各地在價(jià)格、消費(fèi)模式、收入水平方面差距很大；其二，貧困線(xiàn)將直接決定低保的救助范圍，而保障資金主要靠地方政府籌集，因此低保標(biāo)準(zhǔn)由各級(jí)政府自行制定操作性更強(qiáng)。

據(jù)記者了解，目前中國(guó)大多數(shù)城市是根據(jù)計(jì)算滿(mǎn)足基本生活必需的20種商品和服務(wù)的支出來(lái)測(cè)定貧困線(xiàn)，這種方法稱(chēng)為“基本需求法”。當(dāng)然這只是理論上的說(shuō)法，實(shí)際上，由于貧困線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)可以“因地制宜”，各城市在制定貧困線(xiàn)時(shí)往往會(huì)考慮兩個(gè)主要因素：一個(gè)是城市的財(cái)政能力，另一個(gè)是貧困線(xiàn)與其他社會(huì)救濟(jì)之間的關(guān)系。這樣就順理成章地出現(xiàn)這樣的結(jié)果：比較窮的城市采用較嚴(yán)格的貧困線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，而比較富裕的城市則采用較為寬松的標(biāo)準(zhǔn)。

核算“虛擬收入”

民政部去年摸底核實(shí)的應(yīng)保人數(shù)是1589萬(wàn)人，但最新排查后的人數(shù)增加為1938萬(wàn)，多出來(lái)的400多萬(wàn)就是取消“虛擬收入”后才得以進(jìn)入“低?！标?duì)伍的

盡管標(biāo)準(zhǔn)各異，總體來(lái)說(shuō)，由于貧困線(xiàn)的確定和財(cái)政支出直接相關(guān)，各地都會(huì)自然地傾向于提高貧困標(biāo)準(zhǔn)。 民政部救災(zāi)救濟(jì)司社會(huì)救濟(jì)處王治坤處長(zhǎng)在接受記者采訪(fǎng)時(shí)承認(rèn)，城市貧困人口的數(shù)字往往被低估，以至于“每次下去摸底，一摸就嚇一跳”。他認(rèn)為，造成數(shù)字相差懸殊的最主要原因，就是各地民政部門(mén)長(zhǎng)期來(lái)在確定低保對(duì)象時(shí)都采用了“虛擬收入”這一方法。

所謂“虛擬收入”是指年齡在18歲至55歲的男子、18歲至50歲的女子，凡是有勞動(dòng)能力的人申請(qǐng)低保，在核算家庭收入的時(shí)候，不管該申請(qǐng)人是否失業(yè)、下崗，無(wú)論有無(wú)收入，均按照當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)對(duì)他的收入進(jìn)行核算。

一般來(lái)說(shuō)，一個(gè)城市的最低工資標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于最低生活保障線(xiàn)。以北京為例，2000年職工最低工資是435元，最低生活保障線(xiàn)是285元，兩者相差150元。因此，根據(jù)“虛擬收入”，必然有大量有可能劃入低保人群的申請(qǐng)人被無(wú)情地“拋”出低保安全網(wǎng)，從而“減輕”了當(dāng)?shù)刎?cái)政的負(fù)擔(dān)。在這類(lèi)人群中，收入低或者幾乎沒(méi)有收入的待崗職工，以及下崗后一直找不到工作的人是主要構(gòu)成者。

據(jù)悉，“虛擬收入”盛行是因?yàn)楦鞯卦趯徍思彝ナ杖霑r(shí)，覺(jué)得操作難度比較大，于是采取了這種“土辦法”。但更為本質(zhì)的原因還是財(cái)政支出的問(wèn)題。王治坤在接受《財(cái)經(jīng)》采訪(fǎng)時(shí)承認(rèn)：“從低保制度實(shí)施一開(kāi)始，‘下面’就是這樣操作的，我們也知道這樣不規(guī)范，但地方資金不足，就寧可通過(guò)這種方法卡得嚴(yán)一些，讓一部分人進(jìn)不來(lái)，整個(gè)資金的需求量也就少了?！?/p>

由于 “虛擬收入”的計(jì)算實(shí)際上成為各級(jí)政府愿意讓多少人進(jìn)入低保，并最終演變?yōu)樵敢饽枚嗌馘X(qián)來(lái)解決“低保”的利器，2002年1月5日，朱基總理在全國(guó)政協(xié)辦公廳報(bào)送的《關(guān)于城市貧困人口問(wèn)題的調(diào)查報(bào)告》上作出批示：堅(jiān)決取消“虛擬收入”的計(jì)算，切實(shí)加強(qiáng)低保。

王治坤處長(zhǎng)在接受《財(cái)經(jīng)》專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)透露，民政部去年摸底核實(shí)的應(yīng)保人數(shù)是1589萬(wàn)人，但最新排查后的人數(shù)增加為1938萬(wàn)，多出來(lái)的400多萬(wàn)有很大一部分就是取消“虛擬收入”后才得以進(jìn)入“低?！标?duì)伍的。

“土政策”門(mén)檻

有的地方規(guī)定，凡是家里有電視、電冰箱等電器的家庭，不在低?？紤]之列；家里女人戴金首飾的，不在考慮之列；凡是居委會(huì)反映經(jīng)常吃葷的家庭，不在考慮之列

除了“虛擬收入”曾一度成為低保制度的“攔路虎”，國(guó)家計(jì)委宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)研究所人力資源研究室主任楊宜勇撰文還認(rèn)為，中國(guó)城市人口貧困的數(shù)量被“嚴(yán)重低估”，原因在于地方“土政策”的盛行。

楊宜勇在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，為了把許多本該獲得救助的對(duì)象排斥在城鎮(zhèn)低保線(xiàn)以外，各地制定了五花八門(mén)的“土政策”，百姓們稱(chēng)之為“12不準(zhǔn)”、“16不準(zhǔn)”。如有的地方規(guī)定，凡是家里有電視、電冰箱等電器的家庭，不在低?？紤]之列；家里女人戴金首飾的，不在考慮之列；凡是居委會(huì)反映經(jīng)常吃葷的家庭，不在考慮之列；中央企業(yè)的職工家庭，地方政府不管；等等。

北京雖然聲稱(chēng)做到了“應(yīng)保盡保”，但仍有一些申請(qǐng)者因各種原因而遭拒絕。北京前門(mén)街道新革路居委會(huì)主任李建忠對(duì)記者表示，有些申請(qǐng)者“確實(shí)很窮，家庭人均收入也在最低生活保障線(xiàn)之下，但不符合其他政策，不能批”。據(jù)透露，北京低保政策中就有一項(xiàng)“家里安裝空調(diào)的不能享受低?！钡摹巴琳摺?，原因是“空調(diào)耗電量大，電費(fèi)也高，不是貧困家庭負(fù)擔(dān)得起的”。

除了地方的“土政策”，想要納入低保范圍還有幾個(gè)現(xiàn)實(shí)門(mén)檻。王治坤處長(zhǎng)為記者列舉了應(yīng)該但不能進(jìn)入低保的幾種情況：1.實(shí)際在崗，但企業(yè)效益不好的職工，實(shí)際收入也就在200元到300元，卻被視為拿到了足額工資；2.下崗后進(jìn)入再就業(yè)中心的職工，由于其救濟(jì)金來(lái)源于政府、企業(yè)、社會(huì)三方，而企業(yè)的部分往往不能落實(shí)，造成下崗職工不能足額領(lǐng)取，過(guò)去也一律視為足額領(lǐng)取；3.離崗人員，指沒(méi)有和原單位解除合同但長(zhǎng)期不在崗，也沒(méi)有進(jìn)入再就業(yè)服務(wù)中心，或進(jìn)入中心后期滿(mǎn)離開(kāi)又沒(méi)有領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人?！斑@三類(lèi)人每個(gè)省都有好幾十萬(wàn)。”王治坤告訴記者。

地方財(cái)政的苦衷

近年來(lái)全國(guó)各地推進(jìn)低保工作的速度非常緩慢，根本原因是地方根本拿不出那么多的錢(qián)，資金不足的現(xiàn)象在中西部地區(qū)尤為突出。

顯而易見(jiàn)，造成部分應(yīng)該救助對(duì)象被排斥在城鎮(zhèn)低保線(xiàn)之外的原因，在于由地方政府承擔(dān)籌措低保資金的重任。這種制度設(shè)計(jì)有著歷史的影子。

據(jù)王治坤處長(zhǎng)介紹，中國(guó)在有低保制度之前實(shí)行的是社會(huì)救濟(jì)制度，那時(shí)全國(guó)范圍內(nèi)符合政府規(guī)定的救濟(jì)對(duì)象只有60萬(wàn)至80萬(wàn)人。由于救濟(jì)對(duì)象人數(shù)較少，財(cái)政體制改革時(shí)將社會(huì)救濟(jì)的經(jīng)費(fèi)下放到地方，并將這部分經(jīng)費(fèi)交由地方各級(jí)政府負(fù)責(zé)實(shí)施。而1980年國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政管理體制的暫行規(guī)定》也規(guī)定，“撫恤金和社會(huì)救濟(jì)費(fèi)，歸地方財(cái)政支出”。后來(lái)從社會(huì)救濟(jì)制度向低保制度過(guò)渡，由于政策的路徑沿襲，當(dāng)時(shí)國(guó)家并沒(méi)有進(jìn)行資金投入，只是承擔(dān)了政策制定者的角色。如國(guó)務(wù)院1999年《城市居民最低生活保障條例》中明確指出：“實(shí)施城市居民最低生活保障制度所需資金，由地方各級(jí)人民政府列入財(cái)政預(yù)算。” 在實(shí)際操作中，各地大多采用了市、區(qū)（縣級(jí)市）兩級(jí)分級(jí)負(fù)擔(dān)的方法。而市、區(qū)分擔(dān)的比例從7∶3（大連市）、5∶5（武漢市、重慶市等）到3∶7（青島市）不等。

但是，民政部門(mén)在低保具體實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，由于低保的覆蓋面已經(jīng)不再是過(guò)去數(shù)量稀少的救濟(jì)對(duì)象，而擴(kuò)展為社會(huì)全體成員，因此把低保尤其是資金支出的任務(wù)全部壓給地方財(cái)政是有困難的。據(jù)王治坤處長(zhǎng)透露，從1997年低保制度開(kāi)始推廣到2000年，“全國(guó)各地推進(jìn)低保工作的速度非常緩慢，”最根本的原因就是地方根本拿不出那么多的錢(qián)。資金不足的現(xiàn)象在中西部地區(qū)尤為突出。

低保資金仍存缺口

由于資金不足，有的地方只是根據(jù)財(cái)政狀況來(lái)發(fā)放低保金；有的則仍按1999年全國(guó)統(tǒng)一提高低保標(biāo)準(zhǔn)以前的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放低保金；有的甚至公開(kāi)宣稱(chēng)上級(jí)的資金沒(méi)有到位，暫停發(fā)放低保金

就在地方財(cái)政為籌集“低保”資金一籌莫展之際，1999年下半年，“一個(gè)偶然的原因”讓國(guó)務(wù)院從具體的實(shí)踐中突破了當(dāng)初“只訂政策不管出錢(qián)”的條例規(guī)定，并首次開(kāi)始對(duì)低保進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助。1999年下半年，中國(guó)政府決定提高中低收入者的工資水平，刺激消費(fèi)。為此，包括城市最低保障線(xiàn)在內(nèi)的幾項(xiàng)救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)均提高了30％的幅度。當(dāng)時(shí)的國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)曾表示，既然中央定了新的政策，那么提高比例后所需的資金就由中央財(cái)政拿。

于是，除了地方財(cái)政狀況相對(duì)比較好的七個(gè)省市（北京、上海、江蘇、浙江、福建、廣東、山東），中央對(duì)其余23個(gè)省進(jìn)行了補(bǔ)助。首次補(bǔ)助的低保資金有4億元。到了2000年，中央決定繼續(xù)拿出8億元作為低保資金列入全年的財(cái)政預(yù)算，補(bǔ)助的省市范圍不變。

此后，中央不斷加大對(duì)城市居民最低生活保障的資金投入。2001年全國(guó)投入低保的資金是54.2億元，比2000年的29.6億元增加了83％。其中中央財(cái)政投入23億元，占42.5％；省級(jí)財(cái)政投入10億，占18.5％，省級(jí)以下財(cái)政投入21.1億，占39％。而今年各級(jí)地方財(cái)政預(yù)算的低保資金已達(dá)到了58.4億元。不可否認(rèn)的是，國(guó)家對(duì)低保如此大規(guī)模投入是空前的，但不能忽視的一點(diǎn)是，全國(guó)低保保障人群每年仍在以100萬(wàn)的速度遞增。

談到低保所需的資金問(wèn)題，王治坤給記者算了一筆賬：全國(guó)低保對(duì)象大致接近2000萬(wàn)，每個(gè)低保對(duì)象平均一年的補(bǔ)助數(shù)額大約是840元，以此計(jì)算，全國(guó)需要的低保資金大約為160億元。另?yè)?jù)民政部今年5月13日上報(bào)黨中央、國(guó)務(wù)院的《關(guān)于全國(guó)開(kāi)展城市低保督查情況的報(bào)告》提供的數(shù)據(jù)，如果今年已領(lǐng)取低保金的1392.5萬(wàn)人按全年計(jì)算，新納入的545.5萬(wàn)人從6月份開(kāi)始計(jì)算，今年共需資金141.5億元，扣除今年中央補(bǔ)助46億元和地方預(yù)算58.7億元后，資金缺口仍有36.8億元。

這份報(bào)告還指出，在今年的督查工作中發(fā)現(xiàn)，由于資金不足，不少地方的低保金發(fā)放也不規(guī)范。這主要表現(xiàn)在：有的地方雖然規(guī)定了低保標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際上并沒(méi)有執(zhí)行，只是根據(jù)財(cái)政狀況來(lái)發(fā)放低保金；有的則仍按1999年全國(guó)統(tǒng)一提高低保標(biāo)準(zhǔn)以前的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放低保金；有的對(duì)低保對(duì)象一律按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)平均發(fā)放；有的把低保變成了臨時(shí)救濟(jì)，不定期地給低保對(duì)象一些補(bǔ)助；有的縣甚至公開(kāi)宣稱(chēng)上級(jí)的資金沒(méi)有到位，暫停發(fā)放低保金。

從全國(guó)情況看，今年以來(lái)，一些地方每月人均發(fā)放的低保金低于去年，并由按月發(fā)放改為了按季發(fā)放。有的省反映，即使當(dāng)?shù)亟衲甑捅ｎA(yù)算資金全部用于近期發(fā)放，也只能再維持二至三個(gè)月。

中央地方共擔(dān)低保投入

最低生活保障的資金仍然應(yīng)該堅(jiān)持多級(jí)財(cái)政共同負(fù)擔(dān)的原則，中央政府可以將負(fù)擔(dān)比重提高到50％左右，省級(jí)財(cái)政和市級(jí)財(cái)政分別負(fù)擔(dān)20％和30％

對(duì)于為籌措低保資金苦無(wú)良策的地方政府來(lái)說(shuō)，今年3月，財(cái)政部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)在給全國(guó)人大的預(yù)算報(bào)告中對(duì)中央政府投入低保資金所作的承諾無(wú)疑是一個(gè)好消息。項(xiàng)懷誠(chéng)表示，中央財(cái)政今年將安排社會(huì)保障性支出860億元，按可比口徑計(jì)算，比上年增長(zhǎng)28％；為解決城市低收入人口的基本生活保障問(wèn)題，國(guó)務(wù)院決定將今年對(duì)這部分人口的補(bǔ)助，在去年的基礎(chǔ)上翻一番，達(dá)到46億元。

經(jīng)專(zhuān)家測(cè)算，2000年最低生活保障人均年救助額為700元左右。如果最低生活保障覆蓋面增加400萬(wàn)人次，需增加資金約28億；如果擴(kuò)大到1000萬(wàn)，需再增加資金約42億；如果擴(kuò)大到1500萬(wàn)，需再增加資金約91億。實(shí)際上，最低生活保障人均年救助額存在遞減的規(guī)律，即救助人數(shù)越多，人均救助額越少，實(shí)際增加資金要少于以上的預(yù)計(jì)值。毫無(wú)疑問(wèn)，中央的投入將大大緩解低保資金的窘?jīng)r。

但是，考慮到政策執(zhí)行的有效性，以及防止地方虛報(bào)貧困人口，中央政府也不能全部承擔(dān)最低生活保障的資金。中國(guó)城市貧困問(wèn)題研究課題組的研究報(bào)告認(rèn)為，最低生活保障的資金仍然應(yīng)該堅(jiān)持多級(jí)財(cái)政共同負(fù)擔(dān)的原則，中央政府可以將負(fù)擔(dān)比重提高到50％左右，省級(jí)財(cái)政和市級(jí)財(cái)政分別負(fù)擔(dān)20％和30％。對(duì)于東部地區(qū)，地方政府可以增加比重；對(duì)于中西部地區(qū)，中央政府可以適當(dāng)照顧。

民政部部長(zhǎng)多吉才讓在今年6月召開(kāi)的政協(xié)九屆常委會(huì)第十八次會(huì)議上曾表示，針對(duì)目前低保資金不足的問(wèn)題，民政部將進(jìn)一步督促各地加大低保資金投入力度，同時(shí)會(huì)同財(cái)政部等有關(guān)部門(mén)研究低保資金籌措機(jī)制問(wèn)題，規(guī)定地方各級(jí)財(cái)政列支低保資金預(yù)算的比例，并及時(shí)納入專(zhuān)戶(hù)封閉管理，以解決少數(shù)地方不列或少列預(yù)算、列而不支以及依賴(lài)中央財(cái)政等問(wèn)題。

王治坤在接受《財(cái)經(jīng)》采訪(fǎng)時(shí)對(duì)此進(jìn)行了進(jìn)一步的闡述。他表示，在初步實(shí)現(xiàn)全國(guó)應(yīng)保盡保的工作后，下半年的主要工作將是對(duì)低保工作進(jìn)行規(guī)范管理，其中的一個(gè)設(shè)想就是建立穩(wěn)定的資金籌措機(jī)制問(wèn)題，以此減少地方財(cái)政因財(cái)力原因不能完全落實(shí)低保政策的現(xiàn)象。

根據(jù)這個(gè)設(shè)想，各地可以按照財(cái)政總收入和總支出的一定比例，根據(jù)各市的保障任務(wù)和財(cái)政狀況，由省級(jí)財(cái)政審定各市縣列支的比例；最后再由中央來(lái)確定各省應(yīng)列支的比例，總的原則是根據(jù)省里對(duì)資金的總需求以及對(duì)各縣市已確定的資金來(lái)確定上級(jí)補(bǔ)助的比例。

王治坤表示，這樣做的好處是，資金困難的地區(qū)不會(huì)因此來(lái)限制保障人數(shù)的增加，只要各級(jí)財(cái)政盡了應(yīng)盡的責(zé)任，剩余的就由中央和省一級(jí)來(lái)完成，這樣會(huì)使工作開(kāi)展得更為方便。

據(jù)新華社7月8日發(fā)布的消息稱(chēng)，從今年7月1日開(kāi)始，全國(guó)有36個(gè)城市將低保標(biāo)準(zhǔn)作了調(diào)整，每人每月的低保金均比以往有不同程度的提高。仍在艱難生存的“低保”對(duì)象們看到了希望。