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        浙江:“低?!瘪偵戏ㄖ诬壍?/h1>
        2001-12-19 18:02:16鄭作時(shí)發(fā)自杭州
        南風(fēng)窗 2001年12期
        關(guān)鍵詞:浙江省浙江生活

        本刊記者 鄭作時(shí)  發(fā)自杭州

        “最低生活保障”的推行有兩大熱點(diǎn):首先是城鄉(xiāng)一體化,使農(nóng)民享受到和城里人一樣的福利待遇;但更重要的是它被定義為低收入家庭的一項(xiàng)權(quán)利,其推行已納入法治軌道,政府對(duì)此不是“審批”,而是“核準(zhǔn)”,從而真正理順了政府和公民在貧困保障這一領(lǐng)域的關(guān)系。

        依法謂何?

        家住浙江杭州上城區(qū)紫陽街道的劉桂珍老太太雖然不太搞得清楚“低保”——“最低生活保障”和她原來在街道里領(lǐng)的救濟(jì)有什么區(qū)別,但她確實(shí)感覺到這兩年她的生活標(biāo)準(zhǔn)提高了,去街道領(lǐng)的錢一次比一次多。

        老太太是個(gè)孤老,一輩子就守著自己的老母親過活。早幾年身子還行的時(shí)候幫人干點(diǎn)雜活,現(xiàn)在已經(jīng)不能再干了,完全要靠200多元最低生活保障生活。最近她聽說領(lǐng)這筆錢要辦一些新手續(xù),每6個(gè)月要交一次申請(qǐng),她有些著急。直到街道里說像她這樣的情況不會(huì)領(lǐng)不到錢,她才放下心來。

        老太太的著急確實(shí)是多余的。按浙江省在2001年10月1日付諸實(shí)施的《浙江省最低生活保障辦法》,她完全符合保障范圍。這部法規(guī)指出,凡家庭人均收入低于其戶籍所在地所規(guī)定的最低生活保障線時(shí),有權(quán)從當(dāng)?shù)卣@得基本生活物質(zhì)幫助。

        “低?!辈⒉皇且粋€(gè)新鮮詞。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在中國出現(xiàn)以來,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了數(shù)次很大的變化,城市中出現(xiàn)了失業(yè)和貧困人口,因此從西方引進(jìn)的“低?!币簿屯茝V開來。但由于國家和地方的財(cái)力限制,“低?!币恢敝皇窃诔鞘腥丝谥型菩?,并沒有向農(nóng)村延伸。

        2001年10月1日在中國民政的歷史上也許會(huì)成為一個(gè)值得記取的日子。從這一天開始,浙江省一部以省長令形式施行的地方法規(guī)《浙江省最低生活保障辦法》正式實(shí)行了。這部法令中明確規(guī)定,無論是居民還是村民,只要擁有浙江省戶籍的家庭就可以享受“低?!薄_@一概念被引向了農(nóng)村。

        不過,在浙江省民政官員眼里,記者們最重視的這部法規(guī)中的“城鄉(xiāng)一體化”反而不那么重要,重要的是“依法實(shí)行”。

        依法實(shí)行意味著什么呢?在這部地方性法規(guī)出臺(tái)以前,“低?!睉舳际怯烧J(rèn)定。比如說,一個(gè)縣的民政部門,認(rèn)定某個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的某個(gè)村幾個(gè)名額可以享受“低?!?,然后再由當(dāng)?shù)孛裾藛T具體確定具體家庭。而此后浙江省的低收入家庭,只要認(rèn)為自己應(yīng)該享受“低保”,他就可以向當(dāng)?shù)孛裾块T申請(qǐng),經(jīng)核準(zhǔn)后政府就要承擔(dān)保障這個(gè)家庭生活的義務(wù)。老太太聽說的申請(qǐng)就是從這兒來的。

        低保新方

        浙江的這一部低保新法中含有不少新東西。

        首先是標(biāo)準(zhǔn),以前的救濟(jì)也好低保也好,大部分都是酌情發(fā)放。而這一次的低保法規(guī)有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)清單,它規(guī)定最低生活的標(biāo)準(zhǔn)線是這樣的:糧食15千克,干鮮菜15千克,肉禽1.5千克,蛋0.5千克,水產(chǎn)品0.5千克,糖0.5千克,食油0.5千克,醫(yī)療、教育按當(dāng)?shù)厝司С龅?0%計(jì)算;另外還有每戶5度的用電和必要的衣被。各地民政以當(dāng)?shù)貥?biāo)準(zhǔn)折合成收入水平,家庭收入不足的,政府給予補(bǔ)足。這樣就使浙江省范圍內(nèi)的最低生活保障有了一個(gè)統(tǒng)一的物質(zhì)基礎(chǔ)。

        其次是范圍。從1996年開始,浙江在寧波地區(qū)就開始實(shí)行城鄉(xiāng)一體的最低生活保障試點(diǎn),經(jīng)過5年的推廣,現(xiàn)在以法規(guī)的形式確認(rèn)下來。農(nóng)民被正式認(rèn)定為低保大傘下的一部分。

        在方法上,加了一個(gè)公示程序。除了個(gè)人提出申請(qǐng)、民政部門核準(zhǔn)外,在街道和村一級(jí)對(duì)受保家庭名單實(shí)行公示以確保公平。另外法規(guī)中還規(guī)定如個(gè)人認(rèn)為政府對(duì)低保家庭有不作為的行為時(shí),可以提起行政復(fù)議和行政訴訟。

        兩個(gè)熱點(diǎn)

        “推行城鄉(xiāng)一體化的低保政策,浙江省在全國是第三個(gè),前面有上海和廣東兩地在搞。而推行低保的法制化,浙江省是第一個(gè)吃螃蟹的省份?!痹谡憬唧w執(zhí)行這一規(guī)定的省民政廳救災(zāi)救濟(jì)處胡玉民先生這樣告訴記者。

        記者們把“低?!钡某青l(xiāng)一體化看作一個(gè)熱點(diǎn)并沒有錯(cuò)。一直以來,戶籍制度把中國公民人為地劃成城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民兩種人。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)代替了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的今天,居民仍比農(nóng)民享受著國家更多的福利,“低?!本褪瞧渲械囊豁?xiàng)。但是究竟居民和農(nóng)民中的貧困部分誰更急需得到救助?從浙江推行城鄉(xiāng)一體化“低?!睅啄陙淼膶?shí)踐就可以看出來,雖然農(nóng)村的“低?!币蟾鼑?yán)格,雖然浙江農(nóng)村在全國范圍內(nèi)比較富裕。但是該省2001年第2季度的受保對(duì)象中,農(nóng)村人口占到了89%。

        但是無疑,“低?!钡姆ㄖ苹且粋€(gè)熱點(diǎn)。浙江出臺(tái)的這部法規(guī)中,“低?!北欢x為低收入家庭的一項(xiàng)權(quán)利而不是國家給的救濟(jì)。浙江省的各級(jí)政府可以定義受保戶的條件和“低?!钡臉?biāo)準(zhǔn),但只要低收入家庭符合標(biāo)準(zhǔn),政府就要承擔(dān)這個(gè)家庭達(dá)到最低生活水平的保障義務(wù)。這相當(dāng)于政府的工作中又有一項(xiàng)審批制轉(zhuǎn)向了核準(zhǔn)制。

        據(jù)民政部的數(shù)字,不算農(nóng)村,全國僅城市就有1400萬符合“低?!睏l件的困難人員,但到今年6月底,只有458萬人得到了保障,尚有1000萬人還游離在“低保”的大傘之外。而國家的要求是在今年年底以前解決所有特困職工的受保問題,明年實(shí)現(xiàn)全員受保。

        法制化肯定是解決這個(gè)問題的最好辦法。從“認(rèn)定—分派—受助”轉(zhuǎn)向“申請(qǐng)—核準(zhǔn)—受助”,這個(gè)轉(zhuǎn)變,首先是減少了民政部門的主觀性,也能更快地把所有該受助的家庭納入“低保”大傘下來。

        挑 戰(zhàn)

        毫無疑問的是,法制化給政府也會(huì)帶來很大的挑戰(zhàn)。

        “低保”納入法制化后,申請(qǐng)和實(shí)際受保家庭數(shù)量都不再受政府的計(jì)劃控制。民政部門的調(diào)查工作將會(huì)大量增加。為了防止冒領(lǐng),浙江的“低?!鞭k法在其27條的篇幅中,用了9條來說明申領(lǐng)“低?!钡臈l件、核準(zhǔn)的程序以及冒領(lǐng)的追回。

        更重要的是這將給地方財(cái)政帶來的沖擊。浙江省能推出這樣的保障辦法,很重要的原因是地方財(cái)力的增長。2001年,浙江的經(jīng)濟(jì)總量增長在全國各地都有所回落的情況下達(dá)到了15%。這從兩個(gè)方面使“低?!闭咦兊每尚?。首先,經(jīng)濟(jì)發(fā)展使得浙江的貧困人口下降,其次地方財(cái)力有了很大的增強(qiáng)。民政廳的官員說,浙江現(xiàn)在大部分縣級(jí)地區(qū)在“低?!闭呱系馁Y金都能在本級(jí)財(cái)政范圍內(nèi)落實(shí),只有像麗水這樣的地方有個(gè)別縣還需要省財(cái)政的補(bǔ)貼。而省財(cái)政用于補(bǔ)貼各地方“低?!闭叩馁Y金,總額也不過1400萬。相對(duì)照的一個(gè)數(shù)字是,黑龍江省財(cái)政今年的補(bǔ)貼達(dá)到了5000萬元。這樣的經(jīng)濟(jì),使得浙江在國家沒有一分錢補(bǔ)貼的情況下推行“低?!背青l(xiāng)一體法制化的進(jìn)程并不顯得十分困難。在省政府的強(qiáng)力推進(jìn)下,民政部門可以明顯地感覺到各地政府的熱情?!盎旧厦裾险f有多少人,政府就會(huì)如數(shù)撥款。”因?yàn)槭≌?guī)定,如果地方政府在“低保”政策的資金落實(shí)上不與民政部門配合,省政府將予以通報(bào)批評(píng)。

        但是對(duì)于其它地方而言,可能問題就不那么簡單。貧困人口多的地方,其地方財(cái)政也弱。因此大量應(yīng)保而未保的人群就集中在這些地方,而地方為了減少支出,也就出現(xiàn)了一些把“低?!睒?biāo)準(zhǔn)卡得過嚴(yán),甚至制造一些土政策,把應(yīng)保人群排除在外的情況。

        擴(kuò) 散

        像“低?!边@樣的福利政策在浙江省內(nèi)的城鄉(xiāng)一體化推行,很容易使人把它與戶籍制度的放開聯(lián)想起來。事實(shí)上,浙江省內(nèi)最早試點(diǎn)實(shí)行“低保”城鄉(xiāng)一體化的寧波,也正是戶籍制度放開的試點(diǎn)地區(qū)。因?yàn)橹挥懈@叩囊惑w化,才會(huì)使農(nóng)民進(jìn)城的沖動(dòng)降下來,從而減小戶籍放開所帶來的壓力。

        這種有助于戶籍放開的政策,現(xiàn)在卻還必須依靠戶籍制度來維持?!墩憬∽畹蜕畋U限k法》規(guī)定申請(qǐng)“低保”,必須到戶籍所在地的政府派出機(jī)構(gòu),同時(shí),發(fā)生戶籍轉(zhuǎn)移的受保家庭,也必須履行嚴(yán)格的“低?!鞭D(zhuǎn)移手續(xù)。通過戶籍的限制,浙江省為其“低?!闭邉澠鹆艘坏馈皣鷫Α?。對(duì)于外來人口對(duì)“低保”政策的沖擊問題,胡玉民這樣解釋:“現(xiàn)在的城市戶籍放開有一些條件,比如要求大專以上學(xué)歷。這一人群一般不會(huì)跌入低保范圍。而農(nóng)村現(xiàn)在的戶籍轉(zhuǎn)移畢竟還是少數(shù),也不會(huì)對(duì)這一政策有什么壓力。”

        不過這樣的尷尬也許不會(huì)持續(xù)很久。據(jù)9月中旬民政部相關(guān)會(huì)議上的消息說:國家將加大“低?!惫ぷ鞯牧Χ?。中央財(cái)政在“低?!闭呱系耐度雽⑦_(dá)到所需資金的一半,而省市縣占一半??紤]富裕地區(qū)基本自籌的情況,相信其中的絕大部分將會(huì)投入到中西部地區(qū)占全國89%的貧困人口中去。到2002年,“低?!闭咴诔擎?zhèn)的全員覆蓋應(yīng)該不是大問題。

        好事情的好方法

        國家加大在低保方面的投入并不是沒有原因的。

        除了進(jìn)一步消除貧困人口,保證低收入人群的基本生活以外,國際經(jīng)濟(jì)不景氣也是一個(gè)重要原因。因?yàn)檫@樣,中國經(jīng)濟(jì)未來的發(fā)展動(dòng)力更多地需要依靠內(nèi)需的擴(kuò)張來拉動(dòng),而提高低收入家庭收入的資金,將會(huì)最大程度地產(chǎn)生消費(fèi)需求。

        財(cái)力是做這件事的重要方面。記者沒有想到的是,“低?!闭哌@一個(gè)大變化在浙江是如此之平靜,幾乎變成了一件順理成章的事。雖然“低?!币婪▽?shí)行還沒有幾天,“依法”所帶來的變化暫時(shí)還看不出來,但以浙江迅速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)在所承擔(dān)的一年才1.4億元“低?!蓖度雭砜?,這個(gè)法規(guī)的執(zhí)行不會(huì)有問題。浙江省民政廳官員估計(jì)說,法制化的實(shí)施可能會(huì)使浙江受保人數(shù)上升幾萬, 9月份省里的民政會(huì)議已經(jīng)為這一法規(guī)的實(shí)施做了充分的估計(jì)和財(cái)力準(zhǔn)備。

        更重要的是好事情還要有好的方法,低保的法制化肯定是一個(gè)好的方法,它真正理順了政府和公民在這一領(lǐng)域的關(guān)系。在東南沿海地區(qū),比浙江財(cái)力要大的省份還不少,我們希望看到這一好方法的盡快推廣。

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