可伸可縮的橡皮筋

民主的精粹之一，就是“法律面前人人平等”。美國(guó)律師多于牛毛，往往給人們留下一個(gè)法制完備、以法治國(guó)的形象。如果有人告訴我們，美國(guó)在許多方面是一個(gè)有法不循的國(guó)度時(shí)，我們也許要懷疑此人是否搞錯(cuò)了國(guó)名。然而令人失望沮喪的是，威廉姆·格蘭德在其《對(duì)美國(guó)民主的背叛》一書中，就這方面的情形列舉了不勝枚舉的大量事實(shí)。

指責(zé)美國(guó)政府有法不循，并不是說美國(guó)的法律從來就沒有被付之實(shí)施或受到遵循。而是說，在其實(shí)施執(zhí)行過程中的隨意性是如此之大，法律所應(yīng)具有的嚴(yán)肅性和確定性，在企業(yè)財(cái)團(tuán)巨大經(jīng)濟(jì)利益的影響下往往被破壞得蕩然無存。公眾對(duì)法律被隨意踐踏的強(qiáng)烈不滿，也許是美國(guó)人民對(duì)政府普遍存在的信仰危機(jī)的核心原因之一。

“我們有一整套好像是每個(gè)人都應(yīng)該遵守的法律。然而，我們另有一整套法律，專門依靠?jī)?nèi)部關(guān)系的指點(diǎn)幫助來確定其確切的含義?！睂ｉT起訴政府有法不依行為的“雷夫那達(dá)共和公民”組織律師戴維·拉迪克對(duì)此深有所感。美國(guó)這種雙重標(biāo)準(zhǔn)、有法不依的社會(huì)現(xiàn)象，就其本質(zhì)而論，實(shí)質(zhì)上是反映了金融產(chǎn)業(yè)財(cái)團(tuán)的一種政治特權(quán)，一種可以公然不遵循一系列美國(guó)法律的特殊政治權(quán)力。當(dāng)然它們也有遵守法律法規(guī)的時(shí)候，并不得不為此付出成百萬的罰款，或者作出上億美元的投資以達(dá)到法律要求。然而，它們享有絕大多數(shù)普通公民所無法享有的一種選擇——如果它們覺得有關(guān)法規(guī)對(duì)自己沒有價(jià)值，不合理不合意，或者要求太高，它們完全有能力與之長(zhǎng)期對(duì)抗。而采取對(duì)抗還是甘拜下風(fēng)，取決于對(duì)付出與收入的精心盤算。在有些情況下，即使它們知道經(jīng)過一段相持時(shí)期后自己最終會(huì)被擊敗，這段爭(zhēng)取到的相持時(shí)期的本身，就可以帶來巨大的經(jīng)濟(jì)利益。

科摩爾是一名專為共和黨眾議院環(huán)境公共工作委員會(huì)提供咨詢的律師。他對(duì)企業(yè)財(cái)團(tuán)在與法律長(zhǎng)期對(duì)抗時(shí)所采取的情況作出了如下描述：

“早在二十年前，我們就制訂了清除空氣中琉磺二氧化物的法規(guī)。二十年以后，一億多美國(guó)人民仍然呼吸著充斥琉磺二氧化物的有害空氣。為什么？因?yàn)樵谕ㄟ^第一個(gè)法規(guī)的時(shí)候那些公司就極力反對(duì)，在通過第二個(gè)法規(guī)時(shí)那些公司仍然反對(duì)。在通過法規(guī)實(shí)施條例的時(shí)候，那些公司還是反對(duì)；在具體執(zhí)行這些實(shí)施條例時(shí)，那些公司繼續(xù)阻撓反對(duì)。它們從來就沒有說過：‘我們就遵守這些法規(guī)算了?！?/p>

在美國(guó)政治經(jīng)濟(jì)生活中，有法不依的情況比比皆是：

科學(xué)家早在六十年代就發(fā)現(xiàn)用于食品中的紅色色素可以致癌，然而食物藥品局足足經(jīng)過二十五年的反反復(fù)復(fù)討論，二十八次屈從于來自企業(yè)財(cái)團(tuán)的壓力，最終才使禁止使用這種色素的法規(guī)得以付之實(shí)施。盡管在八十年代一共發(fā)生了三萬四千起左右的核能發(fā)電站功能故障、操作事故和安全違章，原子規(guī)劃委員會(huì)卻僅僅做出了三百五十個(gè)罰款決定。

在過去的二十年中，勞工部工作崗位安全保健局(OSHA)才一共起訴了四十二起違法案件，其中僅有十四起被審理，十起被最終定罪。但是沒有一人按照有關(guān)聯(lián)邦法律規(guī)定被送進(jìn)監(jiān)獄一天。

在五角大樓，對(duì)通用電氣公司、通用汽車公司、波音公司等大企業(yè)司空見慣的欺詐違約行為，給予法律豁免幾乎成了例行公事?！都~約時(shí)報(bào)》不久前在一百個(gè)大型合同中，發(fā)現(xiàn)報(bào)導(dǎo)了二十五起違約作弊事件。這種違法行為的不斷發(fā)生，是因?yàn)閷?duì)此從來就沒有嚴(yán)格的處罰。

當(dāng)法律在財(cái)團(tuán)資本利益面前變成可伸可縮的彈性橡皮筋時(shí)，美國(guó)的普通勞工階層就成了被法律出賣的犧牲品。在1990年一個(gè)星期六的早上，一批俄亥俄州的工人在沃倫市基督教第一長(zhǎng)老會(huì)大廳集會(huì)，就惡劣的工作安全保健環(huán)境向社會(huì)進(jìn)行控訴呼吁。六十一歲的戴維·韋伯向公眾揭露描繪他在湯姆士鋼廠充滿有毒氣體環(huán)境中工作的經(jīng)歷：“在從1966年起就在那個(gè)涂層酸處理崗位工作的人員中，我是少數(shù)幸免于難的成員之一。在已經(jīng)死去的二十四個(gè)人中，有十四名死于癌癥。目前有三個(gè)同事正在癌癥的死亡線上掙扎。另有兩位癌癥患者則剛剛在一月份逝世。這就意味著加在一起，共有十九人成為癌癥的受害者?！?/p>

在他的一個(gè)要好同事遭受同樣悲慘命運(yùn)后，韋伯就向聯(lián)邦政府工作崗位安全保健局(OSHA)提出申訴。安全保健局卻僅僅對(duì)廠方處以11000美元的罰款。這筆罰款隨后又被降低為5000美元。韋伯在集會(huì)現(xiàn)場(chǎng)憤怒地?fù)]舞著雙臂向聽眾大聲控訴：“我們要求每年進(jìn)行一次體檢，他們至今不予理睬。我們要求在所有有毒氣體環(huán)境周圍張貼警告標(biāo)志，他們不予理睬。我們要求更換涂缸上的頂罩，他們不予理睬。他們老是強(qiáng)調(diào)這樣做會(huì)增加成本。但是為什么不考慮每個(gè)生命的成本？不按規(guī)章辦理應(yīng)該辦理的事情，我真不懂為什么有人可以把金錢的價(jià)值置于人的價(jià)值之上!”

聯(lián)邦政府為保護(hù)工人職業(yè)安全和健康所設(shè)立的工作崗位安全保健局，其主要職能就是要防止企業(yè)為追求最高利潤(rùn)而犧牲工人的安全健康。而實(shí)際上，由于總共只有八百名檢查員(一名檢查員平均要監(jiān)察四千五百家企業(yè)工廠)，工作崗位安全保健局根本就無法全面履行自己的工作職能。而一旦發(fā)現(xiàn)違章，通常只課以微不足道的處罰。在1987年，每筆罰款的平均數(shù)額僅僅為239美元。安全保健局偶爾對(duì)企業(yè)處以巨額罰款會(huì)被媒介廣為傳播宣傳。而經(jīng)過隨后與企業(yè)律師的幕后協(xié)商，罰款的數(shù)額會(huì)大幅度地降低到不為人知的水平。例如在1985年8月，聯(lián)合炭素公司在弗吉尼亞西部的有害化學(xué)氣體泄漏使141人中毒。該局對(duì)其處以130萬美元罰款的消息，曾經(jīng)成為媒介的頭條新聞標(biāo)題，而后來的實(shí)際罰款卻是40萬美元。

“簡(jiǎn)直純屬笑柄!”在該局全美工作崗位安全保健研究所任職十多年的約翰·摩倫直抒己見：“這個(gè)國(guó)家的底線是，男女勞工排在最后考慮。環(huán)境保護(hù)局(EPA)和工作崗位安全保健局的執(zhí)法人員從來就不理睬單個(gè)工人或小生意經(jīng)營(yíng)者的申訴。他們只和大公司、行業(yè)協(xié)會(huì)以及工會(huì)打交道?！?/p>

法律條文的空洞源自高層嗜好

法律上的隨意性，使美國(guó)最高當(dāng)局養(yǎng)成了一種隨心所欲的欺騙習(xí)氣和風(fēng)尚。在這樣一種政治空氣的毒化之下，兩黨人士已經(jīng)形成了一種彼此心照不宣的思想共識(shí)：要滿足公眾的希望和要求，并不需要真刀真槍地實(shí)干，而只需要籌劃一些虛張聲勢(shì)、沒有實(shí)效的法律。包括新聞媒介和改革派在內(nèi)的整個(gè)統(tǒng)治階層，都覺得為安撫民心制訂各種純屬姿態(tài)性的法律，是一種合情合理的做法。尤其是在總統(tǒng)選舉之年，為了爭(zhēng)取選民的好感，通常會(huì)針對(duì)諸如社會(huì)治安、一部分人的饑饉和無家可歸、身處困境的兒童等等社會(huì)問題，大吹大擂地提出通過各種各樣的法案法規(guī)。然而，在制訂這些條文時(shí)，卻從不注明實(shí)施法規(guī)所必需的資金來源，從而使整個(gè)法規(guī)成為一紙空文。

1990年，經(jīng)過布什總統(tǒng)的賣力提倡呼吁，國(guó)會(huì)在兩黨多數(shù)議員的支持下制訂通過了美國(guó)殘疾人法案?！稓埣踩恕冯s志編輯瑪麗·約翰遜對(duì)此發(fā)表了自己的見解：“槍斃相關(guān)公民權(quán)利概念的最好方法，是通過一個(gè)法律，然后將其束之高閣并不付諸實(shí)行?！币?yàn)樗缇妥⒁獾?，?lián)邦政府部門從來就沒有實(shí)際執(zhí)行過國(guó)會(huì)于1973年和1986年所通過的類似法律條例。

理查德是一個(gè)如今在私營(yíng)企業(yè)任職的微生物學(xué)家。他在國(guó)會(huì)公共工作委員會(huì)工作期間，曾花費(fèi)了六年時(shí)間幫助制訂環(huán)境保護(hù)法。他在解釋欺騙性法律所造成的后果時(shí)指出：“最糟糕的情形不是無法可依，而是只有徒有其名的法律。我們現(xiàn)在有好多這類裝點(diǎn)門面的法律。”

造成美國(guó)政府無法可依(缺乏可以遵循的實(shí)質(zhì)性法律)、有法不依的根源來自立法者。國(guó)會(huì)的立法議員們一方面通過制訂言詞激進(jìn)目標(biāo)崇高的法律條文以討好民眾輿論，另一方面又在條例細(xì)則上精工細(xì)作，以確保大公司和其它相關(guān)集團(tuán)的利益不受妨害。而那些偉大的國(guó)家目標(biāo)一提再提(例如發(fā)誓要消除貧窮)，醉心于夸夸其談的空洞宣言，已經(jīng)成為美國(guó)高層政治的一種嗜好習(xí)慣。布什總統(tǒng)就曾經(jīng)宣稱，他在教育方面的宏偉目標(biāo)，是要在2000年(屆時(shí)他早已離任)使美國(guó)的高中畢業(yè)率達(dá)到90%。而里根早在1984年就做過幾乎一模一樣的宣稱；所不同的僅僅是，里根的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)時(shí)間，定在屆時(shí)他肯定已經(jīng)告別了白宮的1990年。兩位總統(tǒng)的大膽宣稱都博得了掌聲四起的慶賀和新聞報(bào)刊的一致贊揚(yáng)。

在信息傳媒時(shí)代，空洞許諾是一種精明的高招。制訂外表光鮮漂亮的立法，既能表示對(duì)社會(huì)公眾呼聲的一種積極響應(yīng)，又能造成一種歷史在不斷向前進(jìn)步的感覺。當(dāng)一條法律沒有發(fā)揮預(yù)期作用時(shí)，可以重新再制訂一條加以替代。眾議院環(huán)境公共工作委員會(huì)前共和黨顧問科摩爾對(duì)此評(píng)價(jià)道：“我們不起作用的法律不是一條，而是一套又一套。廢氣污染的問題是如此之嚴(yán)重，我們?yōu)榇酥朴喠艘粋€(gè)又一個(gè)法規(guī)，就總體而言，它們沒有一個(gè)發(fā)揮作用?！?/p>

《華爾街日?qǐng)?bào)》和美國(guó)全國(guó)廣播公司（NBC）在1990年春做了一個(gè)民意調(diào)查，發(fā)現(xiàn)80%的人在問到“有時(shí)保護(hù)環(huán)境的立法會(huì)增加企業(yè)成本從而使物價(jià)上漲，你覺得是保護(hù)環(huán)境重要還是降低物價(jià)重要”的問題時(shí)，都回答保護(hù)環(huán)境更為重要?！都~約時(shí)報(bào)》在同月所做的民意測(cè)驗(yàn)時(shí)把問題進(jìn)一步改為：“為保護(hù)環(huán)境，你是否覺得我們應(yīng)該增加政府開支和提高稅收，甚至不惜減少就業(yè)機(jī)會(huì)?！被卮鹁谷灰?6%對(duì)36%的多數(shù)表示同意。

如果是在健全的民主氣氛之下，公眾的多數(shù)意見即使被專家認(rèn)為脫離實(shí)際，至少也應(yīng)該讓兩種不同意見有公開爭(zhēng)論的機(jī)會(huì)。如果政府覺得按公眾意見制訂相關(guān)立法缺乏可行性，政府理所當(dāng)然應(yīng)該告訴人民為何不可行的理由。如果經(jīng)濟(jì)是主要考慮因素，就應(yīng)該讓人們?cè)诔浞至私馑韪冻龅慕?jīng)濟(jì)代價(jià)的前提下，讓人民做出選擇。然而，美國(guó)的政治家們卻覺得并無如此必要。他們認(rèn)為，公眾的意見不過是一種短暫的帶有浪漫主義性質(zhì)的感情用事。這種由價(jià)值觀念上的分歧和沖突所提出的政治深層問題，從來就沒有得到應(yīng)有的重視和解答。因?yàn)檎渭覀冏杂袑?duì)付民眾的辦法——在面上響應(yīng)民眾的價(jià)值取向，在背后照看好企業(yè)財(cái)團(tuán)的利益要求。誰說美國(guó)民主缺乏廣泛的社會(huì)代表基礎(chǔ)？這樣一種左右逢迎、用心良苦的方法，不是已經(jīng)盡最大可能和限度，忠實(shí)地體現(xiàn)了民主的精義嗎？

就拿1990年的“空氣清潔法案”來說吧，從外表看似乎在好幾個(gè)方面都有進(jìn)步。而實(shí)際上，法案甚至不愿把科學(xué)家認(rèn)為切實(shí)可行的最新技術(shù)突破考慮到法規(guī)要求之中。新法把最初規(guī)定在1970年實(shí)現(xiàn)的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)時(shí)間要求一推再推。結(jié)果是：最遲不過2010年，美國(guó)人民可望能幸運(yùn)地呼吸到新鮮潔凈的美國(guó)空氣。

當(dāng)政者上述這種糊弄選民的做法，其核心就是逃避對(duì)選民的責(zé)任。所有那些法律條文中的不完善之處，并非出于偶然或無意，而是為那些院外活動(dòng)利益集團(tuán)特意留下的伏筆后路和回旋余地。在立法者看來，制訂含糊其詞的法規(guī)自有其合理之處。來自俄克拉荷馬州的眾議員麥克·西納解釋道：“我們?cè)谶@個(gè)位置上知道如何聰明行事。我們也知道會(huì)把哪些人惹火，和怎樣避免把這些人惹火。最簡(jiǎn)單的辦法就是不做明確決定。這就象是玩高爾夫球——你只要不打臭球，你就能保持高分。因此我們就把最困難的決定留給行政部門去辦。如果我們確實(shí)碰上了棘手之處，我們就會(huì)說，讓EPA考慮研究，六個(gè)月以后，根據(jù)他們的建議再作決定吧。好多人都用這種方法躲藏自己?！?/p>

“那些部門官僚一看立法記錄就知道我們?cè)诨乇茏龀鰶Q定，因而他們也就明白知道自己大可不必著急。如果國(guó)會(huì)議員們不愿把那些人得罪，為何由我們出面來把那些人得罪呢？到了這種時(shí)刻，那些院外活動(dòng)分子就會(huì)走上門去，神通廣大地把這些部門操縱于股掌之中。因此當(dāng)院外游說分子覺得在國(guó)會(huì)取勝的機(jī)會(huì)不大時(shí)，就會(huì)對(duì)我們建議：讓行政部門去決定吧。然后，站在他們律師事務(wù)所一邊的內(nèi)線，就會(huì)為他們下一輪活動(dòng)的說話放炮?！?/p>

美國(guó)現(xiàn)代政治改革的目標(biāo)是分散權(quán)力，決策過程被有意分解為由不同人士作出的決定步驟。這樣做也許把一個(gè)集中型的大后門堵死了，卻打開了無數(shù)的小后門。對(duì)院外活動(dòng)分子來講，權(quán)力越分散越理想。如果這個(gè)世界上有許多按鈕可以使用，這個(gè)不靈你可以按那個(gè)。而跟高度集權(quán)型的政府打交道，你一輸百輸，毫無挽回的余地。

中國(guó)的古代哲學(xué)思想家們講究名實(shí)之分。綜上所述我們可以看到，美國(guó)人民從政客們所玩弄的兩面討好、各得其所的政治伎倆中，得到的通常是空洞無物的“名”，而美國(guó)企業(yè)財(cái)團(tuán)所得到的，卻是利益攸關(guān)的“實(shí)”。

“分散權(quán)力”之上的大權(quán)獨(dú)攬

在以“分散權(quán)力”為名大力削弱政府公職人員管理職能的同時(shí)，直接代表大企業(yè)大財(cái)團(tuán)利益的總統(tǒng)卻取得了幾乎是大權(quán)獨(dú)攬的地位。白宮的全面控制能力被視為實(shí)行有效管理的基礎(chǔ)?？ㄌ乜偨y(tǒng)的國(guó)內(nèi)政策顧問斯圖爾特聲稱：“我希望的總統(tǒng)，不管是民主黨人還是共和黨人，都應(yīng)該具有強(qiáng)有力的控制能力。總統(tǒng)就好比是掌管有幾千億元資產(chǎn)大企業(yè)的總裁，他必須具有實(shí)施有效控制的強(qiáng)大手段?！?/p>

這一論調(diào)初聽上去似乎不無道理，然而政府并不能和企業(yè)等量齊觀。企業(yè)往往試圖逃避法律的制約監(jiān)督，而政府的主要職能之一就是維護(hù)和執(zhí)行法律。政府的立場(chǎng)是強(qiáng)調(diào)為企業(yè)節(jié)省開支費(fèi)用，還是全力貫徹實(shí)施一個(gè)環(huán)境保護(hù)法規(guī)，這是一個(gè)政治社會(huì)問題，而并不是一個(gè)僅僅基于效益考慮的經(jīng)濟(jì)決策問題。按照民主的原則，對(duì)于這兩種不同爭(zhēng)議立場(chǎng)和觀點(diǎn)的決斷，應(yīng)該通過正規(guī)的民主決策程序來求得。而高度集中、不受公眾監(jiān)督制約的白宮權(quán)力恰恰是逃避了這種民主決策的必要程序。連力主總統(tǒng)集權(quán)統(tǒng)治的斯圖爾特也不得不承認(rèn)：“毫無疑問這里是有一些問題。行政部門根據(jù)社會(huì)公共記錄，對(duì)某個(gè)法規(guī)經(jīng)過了長(zhǎng)期的研究分析和推敲擬訂，然后轉(zhuǎn)到總統(tǒng)的手里做最后定奪。讓一只從未參與其事的手，在最后一刻到醬缸中去攪和一把是不對(duì)頭的?！?/p>

然而，如果以為凡事都是總統(tǒng)本人親手決定有關(guān)事務(wù)，則未免太過天真。那些管理法規(guī)通常是由總統(tǒng)手下那些不見經(jīng)傳的低級(jí)顧問和助理修改酌定的。這些人員雖然對(duì)行政管理的復(fù)雜情況所知甚少，卻通常對(duì)工商企業(yè)界都抱有強(qiáng)烈的同情心理和偏護(hù)傾向——事實(shí)上這也是他們被招募進(jìn)白宮的先決條件。在里根總統(tǒng)時(shí)期，三十二名復(fù)審行政法規(guī)的官員中，有四分之一大學(xué)畢業(yè)才五年，有一半不足十年。管理預(yù)算辦公室的法規(guī)分析專家中，接近半數(shù)毫無行政管理方面的經(jīng)歷經(jīng)驗(yàn)。另有31%所負(fù)責(zé)的領(lǐng)域與其本人所學(xué)專業(yè)無關(guān)。

是里根當(dāng)局，首先要求在法規(guī)審議過程中必須采用“法規(guī)效益分析”。除開那些利益集團(tuán)幕后活動(dòng)所起的作用不談，這種對(duì)某一法規(guī)實(shí)施所造成的社會(huì)后果從事分析評(píng)估的本身，就帶有很大的傾向性和隨意性。那些用于做出判斷的分析手段草率粗劣，經(jīng)常地被利益集團(tuán)操縱擺布，知情的內(nèi)幕人士對(duì)這種分析的可靠性嗤之以鼻。

例如，勞工部所作的“法規(guī)效益分析”只計(jì)算限制有關(guān)雇工法規(guī)實(shí)施范圍所節(jié)省的企業(yè)費(fèi)用和政府開支，卻忽略不計(jì)少數(shù)族裔和婦女因此受到就業(yè)歧視而遭受的傷害和損失。內(nèi)政部就阿拉斯加的油田開采進(jìn)行效益分析時(shí)，斷定美國(guó)的消費(fèi)者會(huì)因此而受益，也預(yù)計(jì)到當(dāng)?shù)氐膼鬯够θ说睦鏁?huì)因此而受損。至于這種受損的程度到底有多大，有關(guān)人員對(duì)此既不列入報(bào)告，當(dāng)然也就根本不屑作出相應(yīng)的定量分析。由此可見，里根當(dāng)局這一發(fā)明創(chuàng)造性的工作要求，不過是為維護(hù)其經(jīng)濟(jì)后臺(tái)老板利益而采用的欺騙公眾輿論的一種手段。

李憲源，學(xué)者，現(xiàn)居加拿大多倫多。主要著作有《“匿名金錢”的呼聲》、《傳媒控制下的美國(guó)》等。